Sukces zawdzięczamy przypadkowi, a nie dobrym systemom. Zarządzanie kryzysem uchodźczym na 4-

Polskie państwo niejako z założenia nie było w stanie skutecznie zareagować na kryzys spowodowany tak nagłym i masowym napływem uchodźców wojennych z Ukrainy. Fakt, że po upływie 10 miesięcy od rozpoczęcia wojny nie widać w przestrzeni publicznej wyraźnych problemów, stanowi przesłankę do umiarkowanie pozytywnej oceny sytuacji. Sukces można przypisać także samorządom i społeczeństwu obywatelskiemu. Jednocześnie władze wciąż nie podjęły wystarczających działań odpowiadających na wyzwania związane z długookresowym pobytem uchodźców. Niestety, po raz kolejny ujawnił się brak skutecznego systemu zarządzania kryzysowego. To ogólny klimat „pospolitego ruszenia” pozwalał na mitygowanie zagrożeń z tym związanych.

Kryzys uchodźczy miał bezprecedensowy charakter i stanowił wyzwanie wykraczające nie tylko poza zdolności państwa polskiego, ale też zapewne każdego innego kraju. Przybycie do Polski w krótkim czasie ok. 1,5 mln osób (ok. 4% naszej populacji) zdecydowanie przekracza skalę kryzysu migracyjnego z 2015 r. Wówczas Niemcy miały spore trudności z przyjęciem ok. 800 tys. imigrantów (ok. 1% populacji tego kraju) docierających do Europy na przestrzeni kilkunastu tygodni.

Przygotowanie do wystąpienia kryzysu uchodźczego +/-

Prawdopodobieństwo pełnoskalowej ofensywy rosyjskiej na Ukrainę szacowane było przez większość ekspertów jako niewielkie. Jak deklarują eksperci organizacji do spraw migracji, również w ich środowisku nie prognozowano skali migracji w efekcie agresji. Trudno ocenić, na ile polskie władze dysponowały wiedzą na temat prawdopodobieństwa realizacji najgorszego scenariusza. Zakładając, że taką wiedzę posiadały, trzeba mieć świadomość, że podejmowanie zakrojonych na szeroką skalę działań mogło zostać uznane za ryzykowne z perspektywy zarówno międzynarodowej (możliwe prowokacje), jak i krajowej (chaos, panika).

Z drugiej strony przy pomocy samorządów można było podjąć wyprzedzające działania w postaci uprzedniej inwentaryzacji bazy mieszkaniowej. Taką operację mogliśmy przeprowadzić nawet pod innym pretekstem, np. podatku od nieruchomości.

Baza danych o wolnych lokalach ułatwiłaby bowiem np. zarządzanie strumieniami migracyjnymi. Wojewodowie na zlecenie MSWiA już w styczniu po cichu otrzymali zadanie przygotowania m.in. centrów recepcyjnych, ale działania te były albo nieskuteczne, albo niedostosowane do skali migracji. 

Imigranci zarobkowi z Ukrainy, którzy przybywali do Polski w ostatnich latach, byli rozproszeni po kraju. Biorąc pod uwagę fakt, że uchodźcy w pierwszej kolejności szukali wsparcia we własnych sieciach migracyjnych, można stwierdzić, że problem relokacji nie stanowił aż tak ogromnego wyzwania. Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że to raczej efekt przypadku niż przemyślanej polityki państwa.

Zarządzanie kryzysowe w pierwszych dniach wojny -/+

Administracja rządowa, w tym jej przedstawiciele w terenie (wojewodowie i podległe im służby), nie byli wystarczająco przygotowani na wybuch kryzysu tej skali. W pierwszych kilkudziesięciu godzinach wojny nie istniała powszechna świadomość skali czekającego nas kryzysu migracyjnego.

Główny wysiłek ze strony kierownictwa rządu (Kancelarii Premiera RP) kierowany był na wsparcie dyplomatyczne i militarne Ukrainy. Międzyresortowy zespół do spraw przyjęcia przez Polskę uchodźców z Ukrainy został powołany przez premiera 18 lutego. Istotny deficyt stanowił brak komunikacji w pierwszych dniach po inwazji. Wyraźne komunikaty z MSWiA zaczęły płynąć pod koniec pierwszej dekady marca, co sprawiało wrażenie nieobecności rządu w pierwszych dniach kryzysu migracyjnego.

Dopiero w połowie marca zauważalne były bardziej zdecydowane działania władz centralnych (MSWiA). Służby państwowe przejęły odpowiedzialność za koordynację punktów recepcyjnych na granicy z Ukrainą. Brak koordynacji stanowił poważny problem, jednak ogólny klimat „pospolitego ruszenia” pozwalał na mitygowanie różnych zagrożeń. 

Instrumenty wsparcia dla uchodźców +

Zdecydowanie pozytywnie należy ocenić przyjętą już 12 marca Ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. 2022 p. 583). Co do zasady, należy ocenić też pozytywnie późniejsze nowelizacje tych przepisów.

Ustawa określiła proste warunki zatrudniania uchodźców. W konsekwencji prawie pół miliona z nich znalazło pracę, co stanowi ok. 70% uciekinierów wojennych w wieku produkcyjnym. Bez tak sprawnego włączenia ich w polski rynek pracy mielibyśmy prawdopodobnie do czynienia z o wiele większymi napięciami. Polski Fundusz Rozwoju szacuje wpływy do budżetu z tytułu składek i podatków na 4 mld zł w 2022 r. i 6 mld zł w 2023 r. Ponadto ustawa wprowadziła szereg przepisów włączających uchodźców w polski system ochrony zdrowia, edukacji, świadczeń społecznych. Na pokrycie kosztów gościny uchodźców w domach (40 zł/dzień) przekazano Polakom 1,7-2 mld zł.

Na słowa pochwały zasługuje przygotowanie systemu do nadawania uchodźcom numerów PESEL, które są niezbędne do podjęcia zatrudnienia, oraz uzyskiwania świadczeń społecznych i zdrowotnych. Nadanie numeru PESEL prawie 1,5 mln uchodźców na przestrzeni de facto 8 miesięcy jest wielkim sukcesem polskiej administracji.

Pozytywnie należy ocenić również działania związane z cyfryzacją biurokracji, w tym uruchomieniem aplikacji Diia.pl. To przeznaczona dla gości z Ukrainy wersja aplikacji mObywatel, która stanowi w pełni cyfrowe pozwolenie na pobyt.

Reakcja na kryzys w perspektywie średniookresowej +/-

Według publikowanych pod koniec roku danych w Polsce jest aktualnie mniej niż 1 mln uchodźców oraz 1,2-1,3 mln Ukraińców przybyłych przed wojną. Do szkół uczęszcza 191 tys. dzieci (65% obecnych w Polsce Ukraińców w wieku szkolnym), do przedszkoli – 43 tys. (50%).

Z perspektywy niemal roku od rozpoczęcia wojny i wybuchu kryzysu uchodźczego należy stwierdzić, że ze względu na bardzo dobrą integrację Ukraińców na polskim rynku pracy problematyka uchodźcza spadła z agendy publicznej. Jak pokazują badania opinii społecznej, możemy mieć do czynienia z ukrytymi problemami związanymi chociażby z przestrzeganiem praw pracowniczych, dostępnością lokali mieszkalnych (zwłaszcza w największych miastach) i usług zdrowotnych, a wreszcie z integracją ukraińskich dzieci w polskich placówkach oświatowych.

Można odnieść wrażenie, że władza publiczna stara się te potencjalne napięcia wygaszać poprzez ograniczanie świadczenia w czasie. Taka strategia jest zrozumiała (obawa przed negatywnymi nastrojami wobec uchodźców), natomiast nie może stanowić pretekstu do niepodejmowania jakichkolwiek działań na tym kierunku. Dopiero widmo drugiej fali uchodźców, spowodowane niszczeniem infrastruktury krytycznej na Ukrainie, przywróciło temat wojennych uciekinierów do agendy publicznej. 

Przygotowanie do przyjęcia ewentualnej kolejnej fali, jakkolwiek ważne i potrzebne, nie rozwiązuje jednak problemów strukturalnych dotyczących długoterminowego przebywania uchodźców w Polsce. Skala zniszczeń i perspektywy przedłużających się działań zbrojnych mogą spowodować, że część uchodźców, która zamierzała powrócić możliwie szybko na Ukrainę, pozostanie jednak w naszym kraju na dłużej.

System zarządzania kryzysowego – 

Usprawiedliwiona wydaje się teza, że kryzys uchodźczy ujawnił po raz kolejny brak skutecznego systemu zarządzania kryzysowego. Dowodem jego nieefektywności jest konieczność zawarcia ekstraordynaryjnych przepisów w tzw. specustawie dotyczącej uchodźców (art. 82), a także spory kompetencyjne dotyczące Rządowego Centrum Bezpieczeństwa oraz inicjatywa jego likwidacji skwitowana przez Jarosława Kaczyńskiego (jeszcze w randze wicepremiera do spraw bezpieczeństwa) słowami, że „RCB zakłóca porządek związany z podziałem na resorty”.

Opóźnienia w podejmowaniu działań, gwałtowne zmiany legislacyjne, spory kompetencyjne, braki komunikacyjne i wreszcie zakusy ku pionowej, silosowej centralizacji świadczą o niewydolności systemu w obliczu natężenia kryzysów ostatnich lat (pandemii, kryzysu na granicy z Białorusią, uchodźczego, katastrofy ekologicznej Odry).

Wnioski

Polska dobrze poradziła sobie z kryzysem uchodźczym w pierwszych miesiącach jego trwania. Sukces przypisać należy zarówno władzy centralnej, samorządom, jak i społeczeństwu obywatelskiemu. Na korzyść zadziałały czynniki strukturalne – sieci migracyjne i zapotrzebowanie na pracowników.

Jednocześnie władze wciąż nie podjęły wystarczających działań odpowiadających na strukturalne wyzwania związane z długookresowym przebywaniem uchodźców w Polsce. Zredukowanie polityki integracyjnej do liberalizacji przepisów dotyczących rynku pracy jest bowiem działaniem daleko niewystarczającym, co może w przyszłości skutkować pojawianiem się coraz poważniejszych napięć zarówno między Polakami i Ukraińcami, jak i wewnątrz społeczności ukraińskiej (uchodźcy wojenni vs. przedwojenni imigranci zarobkowi).