Energetyka odgórnie sterowana? Nadchodzi era gospodarczego interwencjonizmu

Pandemia i wojna spowodowały, że na forum unijnym i krajowym w Europie coraz częściej postulowane są zdecydowane narzędzia z wachlarza interwencjonizmu państwowego. Ogromny wzrost kosztów energii w ostatnim roku doprowadził do sytuacji, w której powszechne w UE stały się pakiety wsparcia łagodzące podwyżki cen dla przedsiębiorstw, instytucji publicznych i gospodarstw domowych.

[POBIERZ PUBLIKACJĘ CENTRUM ANALIZ KLUBU JAGIELLOŃSKIEGO „CZAS PRZEŁOMÓW. WPŁYW PANDEMII I WOJNY NA TRENDY GOSPODARCZE”]

Według publikacji Cambridge Econometrics koszty energii dla przeciętnego gospodarstwa domowego w 2022 r. były wyższe od tych w 2020 r. o 1,4 tys. euro we Włoszech, o 914 euro w Polsce, o 735 euro w Niemczech, o 410 euro we Francji. Zgodnie z szacunkami Międzynarodowego Funduszu Walutowego wysokie ceny energii podwyższyły całkowite koszty życia o 7% w przeciętym gospodarstwie domowym w Europie. Co więcej, w opinii MFW wysokie ceny energii nie są zjawiskiem krótkotrwałym – musimy nauczyć się z nimi żyć, także poprzez odpowiednie projektowanie wsparcia przez decydentów.

Nawet jeśli wydaje się, że obecny sezon zimowy jest trudny, to bardzo możliwe, że za rok czeka nas jeszcze cięższa zima. Do trwającego sezonu państwa europejskie mogły się łatwiej przygotować, napełniając magazyny, gdy jeszcze ten gaz był w większym stopniu dostępny, a jesień łagodna (obecny średni poziom zapełnienia magazynów w UE wynosi ponad 90%). Kolejna zima może być poprzedzona panicznymi zakupami gazu z nierosyjskiego kierunku, o który będzie zabiegała ogromna konkurencja. Wiele zaplanowanych inwestycji dywersyfikacyjnych w Europie nie zostanie ukończonych (m.in. projekty nowych rurociągów i gazoportów).

Fiskalna bazooka państw UE

W odpowiedzi na to gigantyczne wyzwanie rekordową pomoc przygotowały Niemcy. Sięgający 200 mld euro (5% PKB) dwuletni pakiet wsparcia przeznaczony jest na sfinansowanie „zamrożenia” cen energii dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw.

Było to prawnie możliwe, ponieważ ze względu na kryzys KE wyraża zgodę na udzielanie pomocy publicznej w postaci subsydiowania cen energii. Poziom wsparcia, które przygotował Berlin, wywołał jednak duże napięcia w UE. Na niemiecki fundusz ostro zareagowali Włosi, którzy zarzucili Niemcom nie tylko naruszenie reguł wspólnego rynku, lecz także brak solidarności wobec ogólnoeuropejskiego wyzwania. Plan niemiecki skrytykowali także unijni komisarze Thierry Breton i Paolo Gentiloni, argumentując to obawą o prześciganie się w wielkości pomocy publicznej w krajach UE, co może uderzyć w unijny wspólny rynek.

Pojawiło się zagrożenie, że w państwach mających większe możliwości finansowe firmy otrzymają wyższe wsparcie publiczne, co zaburzy konkurencję na wspólnym europejskim rynku. Ponadto najbogatsze państwa mogłyby przekierować do siebie większą ilość gazu kosztem innych ze względu na silniejszą pozycję negocjacyjną.

Co ważne, pakiet niemiecki jest finansowany z pozabudżetowego funduszu, który pierwotnie zapewniał płynność niemieckim przedsiębiorstwom w czasie COVID-owych lockdownów. Zanosi się na to, że takie narzędzie w finansach publicznych – awaryjne środki obsługiwane przez decydentów poza budżetem państwa, aby mieć większą elastyczność w ich wydatkowaniu i sprawozdawaniu – będzie w przyszłości pewnym spadkiem po pandemii.

Choć niemiecka inicjatywa była jak na razie najbardziej spektakularna, to Berlin bynajmniej nie był odosobniony w ambitnych programach osłonowych w UE. Od września 2021 r. do listopada 2022 r. w UE łącznie zadeklarowano aż 600 mld euro na pakiety ochronne przed wzrostem cen.

Zgodnie z bazą danych (stan na 18.12) przygotowaną przez analityków Bruegla (Giovanni Sgaravatti, Simone Tagliapietra i Georg Zachmann) oprócz Niemiec państwa, które względem swojego PKB przeznaczyły najwięcej środków dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw lub zadeklarowały takie przeznaczenie, to: Malta (7% PKB), Litwa (6,6%), Grecja (5,7%), Bułgaria (5,3%), Włochy i Holandia (5,1%). W wartościach nominalnych po Niemczech w rankingu Bruegla znajdują się: Włochy (90,7 mld euro), Francja (69,2 mld euro), Holandia (43,9 mld), Hiszpania (38,5 mld) i dalej jest przepaść (Austria – 10,6 mld).

Powyższe gargantuiczne kwoty wydano na zróżnicowane działania, m.in.: obniżenie stawki podatkowej na energię, transfer środków do najuboższych, powszechne wypłaty rekompensat dla gospodarstw domowych, zamrażanie cen energii, wsparcie dla biznesu, promowanie obniżania zużycia energii, a także dofinansowanie do inwestycji w długofalowe rozwiązania zwiększające efektywność energetyczną. Z ponadstandardowych działań Francja znacjonalizowała największe przedsiębiorstwo energetyczne – Electricité de France (EDF).

Ponadto obecny model rynku energii, generujący wysokie dochody firm produkujących energię znacznie taniej niż elektrownie gazowe, skłonił część państw do zastosowania innego mechanizmu redystrybucji zasobów. W kilku krajach wprowadzony został dodatkowy podatek od nadmiarowych zysków (tzw. windfall tax, o którym więcej pisze Magdalena Maj) koncernów energetycznych. Ten tymczasowy podatek ma na celu ograniczenie bardzo wysokich dochodów wynikających z zewnętrznych i nieprzewidywalnych uwarunkowań. Windfall tax ma pozwolić sfinansować programy zamrażające ceny energii, ale warto podkreślić, że z tego podatku państwa są w stanie zebrać tylko ułamek wartości tarcz pomocowych.

Powrót cen maksymalnych do Europy

W kontekście wysokich kosztów ogrzewania domów i poziomu cen energii elektrycznej na rynku w UE szczególnie ważna jest cena gazu ziemnego. Z tego powodu na forum unijnym bardzo głośno wybrzmiał temat wprowadzenia ceny maksymalnej na ten surowiec.

W liście z końca listopada przekazanym do Komisji Europejskiej, do którego dotarł Reuters, ministrowie 15 państw (Belgii, Bułgarii, Chorwacji, Francji, Grecji, Włoch, Łotwy, Litwy, Malty, Polski, Portugalii, Rumunii, Słowacji, Słowenii i Hiszpanii) prosili o przedstawienie propozycji wdrożenia gas price cap, który miałby pozwolić na skuteczniejszą walkę z inflacją.

Jednak cenie maksymalnej na błękitne paliwo sprzeciwiają się m.in. Niemcy, Austria, Dania i Holandia. Te kraje podnoszą argument ograniczonej podaży surowca (m.in. ze względu na ograniczenie importu do Europy przez Rosję), o który walczą m.in. państwa azjatyckie. Wprowadzenie instrumentu według tej grupy państw spowodowałoby „odpływ” surowca do innych części świata ze względu na niższą atrakcyjność propozycji zakupów formułowanych przez państwa UE. Ponadto w tej grupie pojawia się obawa, że znacząco obniżona cena nie skłaniałaby do oszczędności zużycia gazu przez podmioty znajdujące się na unijnym rynku, co przy ograniczonej podaży surowca mogłoby prowadzić do jego niedoborów.

Aby pogodzić obie strony, Komisja zaproponowała tymczasowy (najprawdopodobniej roczny) korytarz cenowy na rynku europejskim. Chodzi o cenę gazu dla następnego miesiąca, która byłaby odgórnie ustalana (limit nie dotyczyłby np. ceny na rynku spot) i której przekroczenie przez określony czas powodowałoby zastosowanie price cap. Po zaproponowaniu mechanizmu rozpoczęły się negocjacje nad szczegółami, w tym nad poziomem ceny maksymalnej.

Początkowa cena, którą proponowała Komisja Europejska, to aż 273 euro/MWh – w tym samym momencie cena na rynku wynosiła 120 euro/MWh. Absolutny rekord na europejskiej giełdzie wynosił w lecie 2022 r. niewiele więcej niż początkowa propozycja górnego limitu ceny, bo 314 euro/MWh. Według doniesień medialnych Polska proponowała 150–180 euro/MWh.  Warunkiem wprowadzenia tej bardzo wysokiej ceny miało być jej utrzymywanie się powyżej limitu przez aż 2 tygodnie, co… jeszcze nigdy wcześniej się nie wydarzyło. Ponadto aby mechanizm zadziałał, cena gazu miałaby być większa o co najmniej 58 euro od ceny gazu skroplonego (LNG).

Taka postać inicjatywy wywołała głosy sprzeciwu – pojawiły się nawet zarzuty do Komisji, że proponując tak wysoką cenę, nie zmieni sytuacji na rynku, naraża UE na kryzys zaufania i wywoła falę indywidualnych działań państw członkowskich w tym zakresie, co spowoduje chaos na rynku. Ostatecznie, po długich i mozolnych miesiącach negocjacji, czeskiej prezydencji udało się doprowadzić do porozumienia – 19 grudnia przyjęto cenę maksymalną na poziomie 180 euro/MWh, która musi się utrzymywać przez 3 dni i być wyższa o co najmniej 35 euro/MWh od ceny LNG. Mechanizm będzie obowiązywał od 15 lutego 2023 r.

Większe celowanie wsparcia

Kolejnym narzędziem polityk publicznych rozważanym w reakcji na wzrost cen energii jest większe skupienie się na odbiorcach wrażliwych. Cambridge Econometrics wskazuje na pogłębienie problemów najuboższych w wyniku obecnego kryzysu. Gospodarstwa z niskimi dochodami mają przeznaczyć na energię w 2022 r. więcej niż w 2020 r. o 50% we Włoszech, o 70% w Hiszpanii i o 34% w Polsce.

Szacunki redakcji „The Economist” pokazują wagę problemu ubogich w energetycznym sztormie na najważniejszym wskaźniku – liczbie zgonów. Zgodnie z nim obniżenie rachunków gospodarstw domowych średnio o 22% w 19 państwach (głównie unijnych) mogłoby uratować nawet 75 tys. osób w trwającym okresie grzewczym. Oczywiście do dokładnych liczb należy podchodzić z dużym dystansem, ale sama wielkość tej statystyki pokazuje stawkę walki.

O skupienie się na ubogich gospodarstwach kosztem reszty gospodarki, która musi dostosować się do trwale wyższych cen energii (m.in. poprzez większą efektywność energetyczną), apeluje również Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Według szacunków MFW całkowite pokrycie kosztów wzrostów cen energii od początku 2021 r. dla 40% gospodarstw domowych w Europie wymagałoby 0,9% PKB w 2022 r. i 1,2% PKB w 2023 r. – jest to niższy od średniego poziom ambicji wsparcia w Europie szacowanego przez MFW na 1,5% PKB.

Niestety w UE jak na razie wdrażane programy były przeważnie powszechne. W listopadowej ocenie sytuacji budżetowej krajów strefy euro KE podkreśliła, że mniej niż 30% nowego wparcia osłonowego, obniżającego ceny energii, jest skierowane do wybranych grup społecznych.

Kryzysy, które przyspieszyły integrację

Pandemia COVID-19 sprowokowała przełom – państwa unijne wspólnie zaciągnęły dług na rzecz rekordowego pakietu wsparcia dla europejskiej gospodarki, Funduszu Odbudowy i Budowy Odporności. Wprowadzenie tego narzędzia przetrze ścieżkę podobnym inicjatywom w kolejnych kryzysach. Teraz wykorzystanie tego narzędzia jest podnoszone na brukselskich korytarzach w ramach odpowiedzi na kryzys energetyczny. Unijny fundusz subsydiujący ceny energii obywatelom państw UE byłby kolejnym po Next Generation UE funduszem zasilanym środkami pozyskanymi z zaciągniętego przez UE długu.

Dotychczas decyzja w tej sprawie nie zapadła, ale indywidualna inicjatywa Niemiec powoduje, że trudno będzie Berlinowi blokować ten pomysł z uwagi na zarzut braku solidarności europejskiej w czasie największego kryzysu energetycznego. Co więcej, do cementowania unii energetycznej poprzez nowe instrumenty głośno nawołuje w tekście w „Financial Times” Charles Michel, szef Rady Europejskiej.

Krokiem w kierunku zacieśnienia integracji europejskiej, który przedstawiła Komisja po naciskach m.in. Polski, jest mechanizm wspólnych zakupów gazu (zainspirowany sukcesem UE we wspólnym zakupie szczepionek przeciw COVID-19). Ten mechanizm ma na celu wzmocnienie pozycji negocjacyjnej względem państw trzecich i poprzez to zmniejszanie ceny zakupu surowca, zwłaszcza w kontekście zbliżającego się okresu pozimowego, w którym państwa będą napełniać swoje magazyny przed kolejną, prawdopodobnie jeszcze trudniejszą zimą. Ponadto to narzędzie pozwoliłoby ograniczyć zjawisko przelicytowywania się przez państwa w walce o kolejne wolumeny gazu. Wspólny gaz mógłby zostać sfinansowany ze wspomnianego unijnego funduszu, aby chronić konsumentów przed wysokimi cenami gazu.

Z dodatkowego funduszu mogłyby zostać sfinansowane także rozwiązania długotrwale zwiększające odporność europejskiego rynku energii przed podobnymi szokami w przyszłości – m.in. inwestycje w efektywność energetyczną, zwiększanie liczby międzypaństwowych połączeń infrastrukturalnych w sektorze energetycznym, dalszy rozwój OZE, rozbudowa terminali gazu skroplonego, a może nawet wypłaty dla państw lub regionów, które zdecydują się wydłużyć pracę swoich elektrowni jądrowych.

Innym wymiarem awaryjnego funduszu jest powiązanie wypłat dla państw lub konsumentów energii z oszczędnościami energii – np. rekompensata wzrostu cen energii (lub ich zamrożenie) ze środków unijnych dla gospodarstw domowych do 80% ich przedkryzysowego zużycia energii.

***

Wszystkie powyższe instrumenty rozważane lub już wdrożone pokazują, że reakcja na konsekwencje pandemii COVID-19 i kryzysu energetycznego prawdopodobnie pcha Europę w stronę wielu lat mocnego interwencjonizmu państwa w sektorze energetycznym, a także ku głębszej integracji europejskiej. Choć powyższe rozwiązania są często przedstawiane jako tymczasowe i awaryjne, to w obliczu długotrwale wysokich cen energii w UE jest duża szansa, że ewoluują w stronę narzędzi, które w pewnej formie zostaną z nami na dłużej. W końcu często tymczasowe środki stają się najtrwalsze.