Warszawa nigdy nie będzie moją małą ojczyzną, ale Elbląg już tak
W skrócie
W Polsce obserwujemy powiększanie rozwarstwień między centrum a prowincją. Jest to pokłosie daleko posuniętej centralizacji instytucji, kadr i kapitału. Samorządy lokalne w zapóźnionych regionach nie są w stanie same przełamać kryzysu. „Wolna konkurencja” między ośrodkami dominującymi a prowincjonalnymi w oczywisty sposób premiuje te pierwsze. Ośrodki regionalne, które nie miały szczęścia znaleźć się w gronie miast wojewódzkich, szybko tracą znaczenie. W Polsce brakuje polityki wsparcia tożsamości, integracji społecznej regionów średniej wielkości znajdujących się poniżej szczebla obecnych województw. Tymczasem właśnie takiej skali region, spójny w wymiarze historyczno-kulturowym, jest małą ojczyzną, z którą najłatwiej się utożsamić i w której wiele młodych ludzi mogłoby upatrywać swoich szans rozwojowych, gdyby tylko tam były.
Wbrew założeniom i deklaracjom polityki spójności zakładającej równoważenie rozwoju między regionami, w Polsce obserwujemy powiększanie rozwarstwień. Od reszty kraju odrywa się najpierw sama Warszawa, następnie kilka ośrodków metropolitalnych, a w skali województw pozostałe miasta wojewódzkie. Należy podkreślić, że nie chodzi tu o dychotomię miasto/wieś ani o dawne rozróżnienie Polska A/B, gdzie B to wschód kraju.
Obecnie rozwarstwienie następuje między ośrodkami największymi, wyróżnionymi administracyjnie, a miastami kolejnymi w hierarchii i tylko umiarkowanie od nich mniejszymi albo jedynie pozbawionymi rangi administracyjnej.
Degradacji podlegają również duże i średnie miasta położone w gęsto zaludnionych regionach, także w centrum kraju. Częstochowa i Piotrków Trybunalski. Radom i miasta nad Kamienną. Nowy Sącz i Tarnów. Kalisz i Włocławek. Elbląg i Grudziądz. W Polsce mamy wiele wewnętrznych peryferii.
W ostatnich latach sprawę polityki regionalnej na dalszy plan odsuwają zdarzenia o zasięgu ponadpaństwowym. Niedawna pandemia i trwająca wojna na Ukrainie wymagają bieżącego zarządzania kryzysowego. Należy się spodziewać, że znaczna część uchodźców z tego kraju pozostanie w Polsce dłużej.
To perspektywa korzystna dla państwa przeżywającego demograficzny regres, jednak przyczyni ona się do kolejnego zwiększenia dysproporcji. I w tym przypadku widzimy, że nowi mieszkańcy skupiają się głównie w największych ośrodkach metropolitalnych. Dzieje się tak tym bardziej, że na Ukrainie omawiana dychotomia między centrum a prowincją (zwłaszcza w wymiarze mentalnym) jest bodaj jeszcze silniejsza niż w Polsce.
Zgubny brak zasad terytorialnej polityki rozwoju
Żeby uświadomić sobie, że jest to jeden z kluczowych problemów polskiej polityki regionalnej, odwołajmy się do przykładu Niemiec. Podstawą tej polityki przestrzennej, wprowadzonej ze szczebla federalnego, jest koncepcja miejsc centralnych. Koncept opiera się na teorii Christallera, która określał optymalne rozmieszczenie ośrodków zaopatrujących ludność w usługi publiczne. Według tego badacza każde miasto przypisane jest do 1 z 3 kategorii planistycznych jako ośrodek wyższego albo średniego rzędu, albo ośrodek podstawowy. Hierarchia jest niezależna od podziału administracyjnego, wynika z wielkości miasta i jego zaplecza.
Do każdej z 3 kategorii przypisany jest zestaw infrastruktury publicznej, którą należące do niej miasta powinny posiadać, w tym standard dostępności do transportu publicznego. Podstawą polityki przestrzennej jest porównanie tak określonego celu planistycznego ze stanem obecnym. Wsparcie jest kierowane w szczególności do ośrodków o największych brakach. Takie zobiektywizowane podejście zapobiega przejmowaniu publicznych środków inwestycyjnych przez ośrodki najsilniejsze i najlepiej rozwinięte, co jest normą w Polsce.
W naszym kraju taki system nie istnieje. W dokumentach planistycznych znajdujemy wprawdzie namiastki hierarchizacji, jednak w praktyce jest ona tożsama z podziałem administracyjnym. W wielu dokumentach planistycznych i wykonawczych taka hierarchizacja ogranicza się do wyróżnienia jednej kategorii – miast wojewódzkich. Nawet w stosunku do nich brakuje określenia standardów wyposażenia w infrastrukturę publiczną.
Zaginiony szczebel średnich regionów
Okazuje się, że w Polsce najskuteczniejszym narzędziem rozwoju jest status administracyjny. Ranga administracyjna przekłada się na jedyne „skuteczne” kategorie planistyczne. Mamy zatem 18 miast wojewódzkich (2 województwa mają po 2), około 330 powiatowych, oraz około 2400 ośrodków gminnych. Na 1 miasto powiatowe przypada w naszym kraju około 7 ośrodków gminnych.
Stosunek ten nawiązuje do wzorcowych układów sieci osadniczej Christallera. Inaczej kwestia ta zachodzi między wyższymi szczeblami – na 1 miasto wojewódzkie przypada średnio ponad 18 miast powiatowych. Ten iloraz jest duży. I tu właśnie – między miastami wojewódzkimi a powiatowymi – znajduje się „zaginiony” szczebel miast średnich. Z proporcji sieci osadniczej wynika, że powinno być ich kilkadziesiąt. Brak wyróżnienia w hierarchii administracyjnej miast średnich przekłada się na brak formalnego wyodrębnienia regionów średniej wielkości.
Wbrew nadziejom pokładanym w samorządzie regionalnym okazuje się, że wprowadzenie go niekoniecznie wpłynęło na odrodzenie regionalności rozumianej jako poczucie tożsamości i zakorzenienie w małej ojczyźnie. Większość województw jest za duża i zbyt niespójna pod względem społeczno-kulturowym. Niespójność województw śląskiego i mazowieckiego jest wręcz karykaturalna.
Najbardziej cierpią na tym regiony stykowe, które rozciągają się na pograniczach województw. Ustalając granice, brano pod uwagę obszary ciążenia jedynie miast wojewódzkich. Wskutek tego regiony ośrodków niewojewódzkich są często przecięte granicami. Dość wskazać Bielsko-Białą, Elbląg, Tarnów, gdzie granice województw przebiegają w odległości kilku/kilkunastu kilometrów od centralnych punktów tych miast.
W województwach są wprawdzie wyróżniane subregiony, zwykle zbliżone do dawnych małych województw. To jednak kategoria niejasna i ułomna, począwszy od degradującego przedrostka sub-, a na przypadkowych granicach skończywszy. Tymczasem to właśnie region średniej wielkości – o promieniu kilkudziesięciu kilometrów i spójny w wymiarze społeczno-kulturowym – jest małą ojczyzną, z którą można się utożsamiać i w której można być zakorzenionym.
Jednak w Polsce brak polityki wsparcia tożsamości, integracji społecznej regionów średniej wielkości w dziedzinie edukacji regionalnej czy promocji.
Jak samorząd regionalny niszczy regionalność
Owszem, regionalne działania edukacyjne i promocyjne są prowadzone przez samorządy wojewódzkie, jednak w odniesieniu do dużych województw jako całości. W ramach samopromocji samorządy województw uprawiają propagandę „jedności” województwa jako regionu, z którym mieszkaniec ma się utożsamiać. Działa to w szczególności na korzyść miasta wojewódzkiego i przyległego doń okręgu, gdzie ogniskuje się życie społeczno-gospodarcze województwa. Jednocześnie zacieraniu ulega poczucie odrębności innych regionów współtworzących województwo.
Problem ten jest szczególnie dotkliwy w dużych województwach o złożonej strukturze historyczno-kulturowej. Wówczas mamy do czynienia z narzucaniem tożsamości regionu centralnego, zwykle uwzględnionego w nazwie województwa, jego częściom o odmiennym dziedzictwie.
Najbardziej rażącym przykładem jest działanie samorządu województwa mazowieckiego, który natrętnie promuje historyczną nazwę Mazowsze w odniesieniu do całego województwa. Tymczasem okręg Radomia oraz obszar na północny wschód od Siedlec to odpowiednio Małopolska i Podlasie – ziemie, które nigdy nie należały do Mazowsza.
Podobny problem jest ze Śląskiem we wschodniej połowie województwa śląskiego. Okręg Częstochowy, Zagłębia Dąbrowskiego i Żywiecczyzny to Małopolska, a nie Śląsk. I choć silenizacja nie stanowi (chyba?) celowego działania samorządu wojewódzkiego, to przecież odbywa się za jego przyzwoleniem i finansowym wsparciem.
Centralizacja instytucji publicznych w tle problemu
Powyższy problem wcale nie musi wynikać z zamierzonej złej woli centrali w stosunku do peryferiów. Może być wynikiem braku świadomości co do istoty bądź wagi opisywanego zagadnienia.
Zadowolone z siebie i tkwiące we własnej bańce informacyjnej stołeczno-wojewódzkie elity mogą nie rozumieć, dlaczego ktoś nie chce być „Nowomazowszaninem” czy „Nowoślązakiem” i wspólnie z całym wielkim regionem pracować na sukces Warszawy bądź Katowic. Podłożem tej sytuacji jest oczywiście centralizacja urzędów i innych instytucji odpowiedzialnych za ten stan rzeczy.
Zwykle zwracamy uwagę na centralizację na poziomie kraju. Do rzadkich wyjątków należą administracyjne funkcje centralne umiejscowione poza Warszawą. Mniejsza jest świadomość, że centralistyczny wzorzec powiela skrzętnie administracja wojewódzka, w tym samorządowa. To ześrodkowanie w jednym miejscu organów zarządczych i innych instytucji wyższego rzędu pociąga za sobą skupianie twórczej warstwy społecznej. Stąd wielka przewaga Warszawy nad resztą kraju, a miast wojewódzkich w województwach.
Centralizacja w województwach dotyczy nie tylko administracji sensu stricto. Status administracyjny – wojewódzki – stanowi niepisaną koncesję na skupianie wszystkich funkcji publicznych o znaczeniu regionalnym. Ośrodek akademicki, edukacyjne centra nauki, specjalistyczne szpitalnictwo, placówki wyższej kultury, ważniejsze muzea, redakcje mediów publicznych – to wszystko „przysługuje” miastu wojewódzkiemu.
Rozwój to ludzie
Wymienione instytucje publiczne rangi wojewódzkiej skupiają przy sobie albo kształcą kwalifikowane kadry. Właśnie ich obecność daje przewagę ośrodkom władzy nad prowincją. We współczesnej, opartej na wiedzy gospodarce najważniejszym czynnikiem rozwoju jest kapitał ludzki – twórcza warstwa społeczna. To ona zapewnia trwały, samopodtrzymujący się mocą czynników wewnętrznych rozwój endogeniczny. Największe znaczenie dla budowy kapitału ludzkiego mają oczywiście instytucje edukacyjne, przede wszystkim na poziomie akademickim.
Tymczasem w Polsce nie mamy żadnej strategii rozwoju szkolnictwa wyższego w wymiarze przestrzennego rozmieszczenia ośrodków. Tym mniej, jeśli chodzi o ustalenie priorytetu polepszenia oferty i podwyższenia konkurencyjności mniejszych uczelni w regionach kryzysowych. Skutkiem tego są nieracjonalne dysproporcje w wielkości ośrodków akademickich.
Za przykład może posłużyć proporcja ludnościowa między Krakowem a Tarnowem, która jest 7-krotna, i między Rzeszowem a Tarnowem 2-krotna. Odpowiednie ilorazy w liczbie studentów wynoszą: Kraków/Tarnów 27x; Rzeszów/Tarnów 7x. W Niemczech proporcje są odwrotne. Na ogół wygląda to następująco: im mniejsze miasto, tym więcej studentów posiada w stosunku do liczby mieszkańców. To celowa polityka wspierania mniejszych ośrodków akademickich.
Nierówna konkurencja, czyli pułapka konkursów
Niedobór kwalifikowanych kadr na prowincji przekłada się również na niższą zdolność przyjmowania wsparcia z centrum. Wobec braku obiektywnych zasad polityki regionalnej częstym sposobem wyboru, komu udzielić wsparcia, jest tryb konkursowy. Oznacza to, że samorządy lokalne (bądź osoby fizyczne, przedsiębiorstwa, podmioty społeczne) ubiegając się o pomoc ze strony rządu lub samorządu wojewódzkiego, uczestniczą w jakimś rodzaju konkurencji. Taki charakter mają nie tylko formalnie ogłoszone programy/konkursy, ale też nieformalne zabiegi o wpływy w organach udzielających wsparcia rozwojowego.
Jakkolwiek idea nagradzania aktywności i zapobiegliwości wydaje się słuszna, to nieuchronnie prowadzi do zwiększania rozwarstwienia między regionami rozwiniętymi i zapóźnionymi. Mechanizm jest prosty: lepiej rozwinięci mają lepsze instytucje i kadry, które mogą skuteczniej walczyć w każdym konkursie.
„Wolna konkurencja” między ośrodkami dominującymi a prowincjonalnymi to fikcja. Nie dość, że główne miasto ma wszelką przewagę, to jeszcze właśnie tam zapadają stosowne decyzje.
W tym świetle nie jest zaskoczeniem, że fundusze unijne zostały przejęte głównie przez ośrodki metropolitalne, a w skali województw przez miasta wojewódzkie. W ten sposób, jakkolwiek przyczyniły się do przełamania podziału na Polskę A/B, zwiększyły rozwarstwienia między aglomeracjami miast wojewódzkich a resztą kraju.
Rząd przeciw samorządom, czyli odwracanie uwagi od problemu
W debacie publicznej pojawia się nierzadko zarzut, jakoby kolejnym przejawem centralizacji były zakusy na przejmowanie uprawnień samorządu przez administrację rządową. Nie wchodząc w intencje przyświecające rządowi w tej sprawie, stwierdzić należy, że z punktu widzenia polityki regionalnej nie jest ona tak jednoznaczna, jak sugerowaliby krytycy.
Samorządy województw wprost celują w centralizację swoich instytucji w miastach wojewódzkich. A jeśli rząd z poziomu centralnego wymusi ich bardziej równomierne rozmieszczenie w kraju? Wówczas mamy wprawdzie centralizację decyzyjną, ale osiągamy pożądaną dekoncentrację dóbr. Ponadto, jak się okazuje, pozostawianie samorządów lokalnych w stanie wzajemnej „wolnej konkurencji” (np. tryb konkursowy) prowadzi raczej do powiększania dysproporcji niż do wyrównywania poziomu rozwoju między uprzywilejowanymi ośrodkami władzy a prowincją.
Oczekiwanie, że samorządy lokalne w zapóźnionych regionach będą w stanie same przełamać trapiący je kryzys, podejmując śmiałe przedsięwzięcia rozwojowe, jest mrzonką. Posiadają słabe kadry, więc będą raczej skupiać się na prostych działaniach zwykle w sferze materialnej, takich jak budowa drogi czy remont szkoły.
Tymczasem infrastrukturę społeczną wyższego rzędu, służącą budowaniu kapitału ludzkiego, będą rozwijać u siebie te ośrodki, które już ją mają. Jej budowa należy zresztą do właściwości organów centralnych i wojewódzkich, które zwykle poważne inwestycje umiejscawiają w swoich siedzibach.
„Kto ma, temu będzie dodane. Kto nie ma, temu zabiorą mu nawet to, co ma”. Zasłużony dla teorii rozwoju szwedzki ekonomista Gunnar Myrdal nazwał to okrężną narastającą przyczynowością. Zaklęte sprzężenie zwrotne nie zniknie samo z siebie. Albo zaczniemy poważnie traktować potrzebę prowadzenia czynnej polityki regionalnej, albo Polska będzie przybierać postać rozwojowej pustyni z kilkunastoma kwitnącymi oazami.
Publikacja powstała w ramach projektu „Nowa gospodarka po pandemii", nad którym patronat objął i udzielił finansowego wsparcia Polski Fundusz Rozwoju S.A.
Tym utworem dzielimy się otwarcie. Utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony oraz przedrukowanie niniejszej informacji.