Czy dziecko musi chodzić do żłobka? Punkt dziennej opieki to niedoceniana alternatywa [25 PUNKTÓW]

Problematyka opieki nad najmniejszymi dziećmi budzi silne, nieraz skrajne emocje. Jednocześnie deficyt publicznych usług opiekuńczych dla najmłodszych jest jednym z głównych powodów rezygnacji z drugiego (i kolejnego) dziecka. W całym wachlarzu form opieki nad dziećmi do lat 3 można odnaleźć jedno rozwiązanie, które stanowi kompromis między podejściem zinstytucjonalizowanym i niezinstytucjonalizowanym (familizacyjnym). Taką hybrydą może być instytucja dziennego opiekuna. Przedstawiamy najważniejsze punkty raportu Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego poświęconego alternatywnym systemom opieki nad dziećmi do lat 3.

Ten artykuł to prezentacja najważniejszych tez z raportu Alternatywa dla żłobka. System opieki nad dziećmi do lat 3 w Polsce. Zapraszamy do zapoznania się z całością pracy!

1. Kryzys demograficzny uważany jest powszechnie za jedno z najpoważniejszych wyzwań, z jakim przyjdzie się zmierzyć polskiemu państwu w najbliższych dekadach.

2. Odkąd współczynnik dzietności spadł do rekordowo niskiego poziomu 1,22 (2003), nie udało się uzyskać trwałej poprawy. Po osiągnięciu szczytu w 2017 roku (1,45) w 2021 roku współczynnik ten (1,32) w zasadzie powrócił do stanu sprzed 2015 roku.

3. Choć przyczyn spadającej dzietności jest bardzo wiele, za jeden z głównych powodów rezygnacji z decyzji zwłaszcza o drugim (i kolejnym) dziecku uznaje się deficyt publicznych usług opiekuńczych dla najmłodszych.

4. Znaczny wzrost nakładów przeznaczonych na opiekę nad dziećmi do lat 3 po 2015 roku umożliwił w ciągu ostatnich lat aż dwukrotny wzrost poziomu tzw. użłobkowienia. Obecnie z tej i innych form opieki instytucjonalnej korzysta już ok. 30% dzieci do lat 3. Nie powstrzymało to jednak spadku współczynnika dzietności.

5. Wprowadzenie programu Maluch (2011-2016), a później jego rozwinięcie w postaci Maluch+ (od 2017), istotnie przyczyniło się do zwiększenia liczby miejsc w placówkach instytucjonalnej opieki. Szczególnie wyraźne przyśpieszenie nastąpiło jednak dopiero w 2018 roku w momencie, w którym z jednej strony radykalnie zwiększono budżet programu Maluch+ ze 151 do 450 mln zł, a z drugiej strony weszły w życie przepisy nowelizacji Ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.

6. W latach 2016-2018 grupa dzieci w wieku 0-3 liczyła 1,17 mln. W latach 2019-2021 było to już tylko 1,06 mln. W najbliższym czasie należy spodziewać się dalszego spadku do wartości wyraźnie poniżej 1 mln dzieci w wieku 0-3. Ze względu na malejącą nominalnie liczbę urodzeń rozbudowa infrastruktury żłobkowej w każdej polskiej gminie niekoniecznie jest ekonomicznie optymalnym rozwiązaniem.

7. Problematyka opieki nad najmniejszymi dziećmi budzi silne, nieraz skrajne emocje. W efekcie prowadzenie debaty publicznej w tym temacie jest znacznie utrudnione, a argumenty padające z obu stron często niejako z automatu są odrzucane właśnie ze względu na wspomniane ideologiczne przedzałożenia.

8. W całym wachlarzu form opieki nad dziećmi do lat 3 można odnaleźć jedno rozwiązanie, które w jakimś stopniu stanowi kompromis między podejściem zinstytucjonalizowanym (defamilizacyjnym) i niezinstytucjonalizowanym (familizacyjnym). Taką hybrydą może być funkcjonująca w polskim porządku prawnym od ponad dekady instytucja dziennego opiekuna.

9. Opiekun dzienny to obok żłobka oraz klubu dziecięcego jedna z trzech form instytucjonalnej opieki dla dzieci do lat 3. Opiekun jest osobą, która, posiadając odpowiednie kwalifikacje, zawodowo opiekuje się kilkorgiem dzieci. Cechą, jaka wyróżnia tę formę opieki instytucjonalnej, jest jej bardziej kameralny i zindywidualizowany charakter.

10. Punkty dziennej opieki (PDO) są rozwiązaniem o wiele bardziej elastycznym od innych form opieki instytucjonalnej, chociażby ze względu na brak konieczności tworzenia specjalnej infrastruktury (można prowadzić je nawet w lokalu mieszkalnym). Co do zasady, bardziej odpowiadają warunkom domowej opieki nad dzieckiem. W efekcie jest to rozwiązanie generujące niższe koszty niż inne instytucjonalne formy opieki.

11. PDO wydają się także optymalnym rozwiązaniem dla Ukraińców, umożliwiającym swego rodzaju samoorganizację opieki dla ukraińskich dzieci w największych polskich miastach. Biurokratyczno-instytucjonalna „lekkość” tej formy organizacji opieki nad małymi dziećmi tworzy (w przeciwieństwie do żłobków) potencjał zarówno szybkiego stworzenia punktów, jak i ich ewentualnej likwidacji, gdy rodziny wrócą do ojczyzny.

12. Według Banku Danych Lokalnych w 2021 roku w Polsce mogliśmy wskazać 1637 dziennych opiekunów mających pod opieką 8167 dzieci. W żłobkach i klubach dziecięcych mamy ponad 191 tys. miejsc. PDO pozostają zatem nadal (mimo ponad 10 lat funkcjonowania) marginalną formą instytucjonalnej opieki nad dziećmi do lat 3.

13. Rozwiązanie to jest szczególnie popularne w województwie mazowieckim, a w nieco mniejszym stopniu także w województwie pomorskim. Są jednak takie regiony, gdzie instrument ten w zasadzie nie jest wykorzystywany. Mowa tu przede wszystkim o województwach: lubelskim, lubuskim, opolskim, podkarpackim, podlaskim i świętokrzyskim.

14. Obserwujemy koncentrację dziennych opiekunów w największych ośrodkach oraz postępujące grupowanie się dziennych opiekunów w ramach quasi-żłobków/klubów dziecięcych. Warto dodać, że powyższe procesy idą w jakimś sensie w kontrze do intencji ustawodawcy.

15. Spora część placówek funkcjonujących na podstawie przepisów dotyczących dziennego opiekuna reklamuje się właśnie jako żłobki czy kluby dziecięce. Analiza bazy dziennych opiekunów na portalu Emp@tia pozwala postawić tezę, że praktyka ta jest dość powszechna (opiekunowie podają w niej wręcz dane kontaktowe placówki, która w nazwie ma żłobek/klub dziecięcy).

16. Z analizy bazy dziennych opiekunów prowadzonej przez MRiPS na portalu Emp@tia wynika, że w województwie mazowieckim poza Warszawą funkcjonuje mniej niż 20% punktów, z czego zdecydowana większość z nich działa w powiatach „obwarzankowych” stolicy. Trudno chyba o bardziej jaskrawy dowód, że instytucja dziennego opiekuna jest w zasadzie nieobecna na polskiej prowincji.

17. W ramach jednego PDO często usługi świadczy kilkoro opiekunów. Dla przykładu w powiecie warszawskim zachodnim 51 opiekunów dziennych przypada na 10 punktów, a w powiecie pruszkowskim – 30 na 13.

18. Najpoważniejszą słabością tej formy opieki jest stosunkowo niewielka wiedza na temat tej instytucji. Analiza trendów w wyszukiwarce Google, choć przynosi bardzo szczątkowe informacje, wskazuje, że hasło „dzienny opiekun” było wyszukiwane głównie na terenie województw dolnośląskiego i mazowieckiego, a dokładniej we Wrocławiu i Warszawie.

19. Niski poziom wiedzy o instytucji dziennego opiekuna może sprawiać, że wiele osób potencjalnie mogących wykonywać ten zawód albo o nim słyszało, albo nie wie, jak uzyskać kwalifikacje niezbędne do jego wykonywania, choć w sieci stosunkowo łatwo dostępne są informacje o szkoleniach.

20. Ustawa nie precyzuje wielu kwestii szczegółowych, które dotykają codziennego funkcjonowania PDO. Przede wszystkim uregulowana pozostaje kwestia instytucji dziennego opiekuna, ale punktu dziennej opieki już nie. W rezultacie część samorządów traktuje PDO jak samodzielną instytucję niezależną od konkretnego dziennego opiekuna, podczas gdy inne zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów ustawy uznają wyłącznie instytucję dziennego opiekuna. Ma to wbrew pozorom bardzo istotne konsekwencje, np. dla pozyskiwania środków publicznych, funkcjonowania PDO w momencie choroby dziennego opiekuna i dla liczby dziennych opiekunów działających pod jednym adresem.

21. Na poziomie samorządowym przyspieszyła w ostatnich miesiącach tendencja do dodatkowej, lokalnej regulacji zasad funkcjonowania PDO. Może to wynikać z faktu, że samorządy zauważyły trend polegający na tworzeniu placówek opiekuńczych działających jak żłobki, ale funkcjonujących w formie punktu dziennej opieki. 

22. Równolegle dla wielu samorządów w Polsce instytucja dziennego opiekuna jest kompletnie nieznana, co widać chociażby na podstawie korespondencji między urzędnikami gminnymi a podmiotami zainteresowanymi uruchomieniem punktu dziennej opieki.

23. Postulujemy przeprowadzenie na szeroką skalę kampanii informacyjnej na temat różnych form opieki nad najmniejszymi dziećmi. Powinna być adresowana przede wszystkim do rodziców małych dzieci zamieszkujących mniejsze ośrodki, w których nie ma oferty żłobka/klubu dziecięcego.

24. Analogiczne działania skierowane powinny być do przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza gmin, w których nie ma żadnej oferty opieki instytucjonalnej. Celowe wydaje się również zachęcenie gmin do inkubowania PDO szczególnie tam, gdzie tworzenie żłobka/klubu dziecięcego jest ekonomicznie nieopłacalne.

25. Najważniejszym wnioskiem z przeprowadzonej analizy jest dylemat, czy w interesie publicznym jest utrzymanie status quo, w ramach którego niektóre PDO funkcjonują jak małe żłobki o mniejszych obciążeniach regulacyjnych, czy też powinno się wprowadzić regulacje różnicujące „klasyczne” PDO od quasi-żłobków wykorzystujących jedynie przepisy dotyczące instytucji dziennego opiekuna do obejścia wymogów biurokratycznych. Odpowiedź na to pytanie ma charakter czysto polityczny, stąd też w raporcie ten dylemat pozostanie nierozstrzygnięty. Kluczowe jest jednak, by wśród decydentów istniała świadomość tego napięcia.