Ustawa o ekonomii społecznej – szansa dla rozwoju?

30 października weszła w życie ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o ekonomii społecznej. Prace nad nią zaczęły się po 2008 r. i trwały bardzo długo, wielokrotnie zmieniając formułę projektu ustawy. Niestety ostatnia przyjęta przez Parlament wersja została skrócona o blisko połowę treści, tracąc – moim zdaniem – najważniejsze atuty, zwłaszcza w kontekście otwarcia rynku usług społecznych oraz stworzenia Krajowego Funduszu Przedsiębiorczości Społecznej.

Ustawa może być jednak naszym Piemontem – miejscem, od którego wszystko się zaczyna. Istniejąca regulacja, chociaż nie jest idealna, może być korygowana i zmieniana. Nie mieliśmy takiej możliwości przed jej uchwaleniem. Trudno bowiem zmieniać coś, co nie istnieje. Dlatego jej najważniejszą zaletą jest to, że w ogóle została uchwalona. Czas jednak pokaże, czy w obecnym kształcie przyczyni się do rozwoju ekonomii społecznej, czy też utrzyma obecną stagnację.

Warto przyjrzeć się dokładniej zapisom przyjętej regulacji. Należy jednak zwrócić uwagę, że ma ona istotny walor, polegający na osadzeniu ekonomii społecznej w polskim porządku prawnym oraz uporządkowaniu istniejącego systemu wsparcia i mechanizmów działań znanych dotychczas w ramach projektów finansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Nie stanowi to oczekiwanego przełomu, niemniej zakończenie projektowej niepewności to ważny argument na rzecz jej stosowania. Nie będziemy już drżeć, zmieniając status przedsiębiorstwa, system wsparcia czy też kompetencje poszczególnych organów. A to ważny atut.

Czym jest podmiot ekonomii społecznej

Ustawa przede wszystkim definiuje katalog podmiotów ekonomii społecznej stanowiący najszerszy krąg struktur sektora. Mimo że część z nich stale pojawiała się w tym kręgu, dopiero ustawa przecina wszystkie wątpliwości. Zatem podmioty ekonomii społecznej stanowią katalog obejmujący:

• wszystkie kategorie organizacji pozarządowych (oczywiście z wyłączeniem partii politycznych, związków zawodowych, organizacji pracodawców etc.);
• podmioty kościelne i kościelne osoby prawne;
• warsztaty terapii zajęciowej i zakłady aktywności zawodowej, centra i kluby integracji społecznej (potocznie zwane podmiotami reintegracyjnymi, w istocie chodzi zaś o podmioty prowadzące te formuły);
• stowarzyszenia samorządu terytorialnego;
• spółki non-profit oraz kluby sportowe, również będące spółkami non-profit;
• spółdzielnie socjalne;
• spółdzielnie pracy oraz spółdzielnie inwalidów i niewidomych (stanowiące de facto identyczną formę prawną);
• spółdzielnie produkcji rolnej.

Bycie podmiotem nie wymaga dodatkowych działań – określa to ustawa. Nie tworzy też wielu dodatkowych uprawnień. Należenie do kręgu podmiotów ekonomii społecznej pozwala na korzystanie ze wsparcia doradczego i innych usług szkoleniowych w ramach ośrodków wsparcia ekonomii społecznej. Pozwala także na udział w krajowych i regionalnych ciałach konsultacyjnych i doradczych ekonomii społecznej określonych w ustawie.

Znalezienie się w katalogu podmiotów ekonomii społecznej pozwoli na preferencje w związku z planowanymi działaniami Europejskiego Funduszu Społecznego Plus w okresie 2021-2027.

W niektórych przypadkach podmioty ekonomii społecznej mogą być realnie wspierane np. w ramach przewidywanego programu dotacyjnego w ramach Krajowego Planu Odbudowy lub z preferencyjnych pożyczek finansowanych ze środków EFS w ramach Banku Gospodarstwa Krajowego.

Ponadto, w ramach projektów europejskich i programów regionalnych przewiduje się promowanie podmiotów ekonomii społecznej. W projektowanych wytycznych Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej w ramach aktywnej integracji Instytucja Zarządzająca ma zapewnić wyodrębnienie puli środków na projekty realizowane przez podmioty ekonomii społecznej. W ramach projektów usług społecznych mają zostać określone preferencje, w tym:

• rekomendowanie Komitetowi Monitorującemu RP określonych kryteriów wyboru projektów wyłącznie do podmiotów ekonomii społecznej lub premiujących realizację projektów przez te podmioty;
• preferencje dla projektów partnerskich realizowanych przez administrację publiczną i podmioty ekonomii społecznej;
• zobowiązanie beneficjentów projektów do zlecania zadań w tych projektach podmiotom ekonomii społecznej.

Znalezienie się w kręgu podmiotów ekonomii społecznej daje zatem pewne możliwości, jednak najistotniejszym elementem jest fakt, iż to właśnie podmiot ekonomii społecznej  może uzyskać status przedsiębiorstwa społecznego.

Czy każdy podmiot może być przedsiębiorstwem społecznym?

Umocowanie prawne pojęcia i statusu przedsiębiorstwa społecznego stanowi oś całej regulacji ustawy o ekonomii społecznej.

Przedsiębiorstwo społeczne to nie jest nowy byt prawny. To status, który może otrzymać wyłącznie podmiot ekonomii społecznej. Oczywiście musimy pamiętać, że nie każdy podmiot może stać się przedsiębiorstwem społecznym.

Po pierwsze podmiot ekonomii społecznej nie może znajdować się pod kontrolą samorządu lub rządu i ich jednostek. Instytucje i jednostki publiczne nie mogą zatem posiadać większości w udziałach w podmiocie, a tym samym – zasiadać w walnych zgromadzeniach, kontrolować zarządu ani mieć prawa do większości mienia i podmiotu.

Wyjątkiem są spółdzielnie socjalne, zakładane przy udziale samorządu. Wynika to z ustawowej możliwości przyjęcia do takiej spółdzielni pracowników po dwunastu miesiącach zatrudnienia.

W trakcie prac sejmowych proponowano (zresztą słusznie) zakaz posiadania kontroli nad przedsiębiorstwem przez osobę fizyczną, z uwagi na nieco patologiczne formuły tworzenia spółek non-profit przez jednego człowieka. Jednak zanim ustawa weszła w życie, dokonano już jej nowelizacji, wykreślając zakaz posiadania większościowego udziału dla osób fizycznych.

Drugie zastrzeżenie dotyczy sposobu prowadzenia działalności. Przedsiębiorstwem społecznym może zostać podmiot, który prowadzi działalność gospodarczą, odpłatną pożytku publicznego albo inną działalność o charakterze odpłatnym, pod którą kryje się działalność oświatowa, kulturalna, czy działalność zarobkowa kół gospodyń wiejskich. Oznacza to, że prowadząc działalność nieodpłatną pożytku publicznego nie możemy starać się o status przedsiębiorstwa społecznego.

Czy trudno uzyskać status przedsiębiorstwa społecznego?

Wiemy zatem, że podmiot może uzyskać status przedsiębiorstwa społecznego. Przedsiębiorstwo społeczne można prowadzić realizując dwa cele. Pierwszy to reintegracja społeczna i zawodowa osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, drugi to realizacja usług społecznych.

W pierwszym przypadku oznacza to, że co najmniej 30% osób zatrudnionych stanowią osoby uznane za zagrożone wykluczeniem społecznym, zaś przedmiot działania przedsiębiorstwa jest dowolny. Katalog osób zagrożonych wykluczeniem jest dość szeroki i obejmuje zarówno bezrobotnych, jak i poszukujących pracy; osoby z niepełnosprawnościami i z zaburzeniami psychicznymi; wychowanków placówek opiekuńczo-wychowawczych; „ubogich pracujących”, czyli osoby, których dochody są niższe od kryterium dochodowego pomocy społecznej; absolwentów Centrów Integracji Społecznej i klubów integracji społecznej; osoby pozbawione wolności i opuszczające zakłady karne; osoby 60+.

Drugi cel dotyczący  realizacji usług społecznych oznacza, że realizujemy usługi określone w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych. To również szeroki katalog obejmujący nie tylko kwestie socjalne, ale również m.in. edukację, ochronę zdrowia, kulturę, turystykę czy kulturę fizyczną. W tym przypadku nikt od nas nie wymaga zobowiązań w kwestii zatrudniania jakiegokolwiek odsetka osób zagrożonych wykluczeniem.

Kolejny warunek to posiadanie co najmniej trzech pracowników zatrudnionych na umowę o pracę w wymiarze nie mniejszym niż 1/2 pełnego wymiaru czasu pracy. Oczywiście warunek ten można osiągnąć w trakcie uzyskiwania statusu. Czyli jako podmiot ekonomii społecznej nie musimy jeszcze zatrudniać wymaganej liczby pracowników.

By posiadać status przedsiębiorstwa musimy ponadto nie prywatyzować zysku czy nadwyżki bilansowej czyli działać non-profit, ale jest to cecha charakterystyczna znakomitej większości podmiotów ekonomii społecznej. Musimy również posiadać gremium konsultacyjno-doradcze oraz stosować zasady przejrzystości analogiczne dla organizacji posiadających status organizacji pożytku publicznego.

Ustalmy zatem, że wymogi nie są szczególnie wygórowane i nie do spełnienia. Najważniejsze są zapisy w statucie organizacji i zobowiązania zatrudnieniowe. Status przedsiębiorstwa społecznego nadaje wojewoda na wniosek zainteresowanego podmiotu (wzór takiego wniosku znajdziemy na stronie ekonomiaspoleczna.gov.pl). Spółdzielnia socjalna składa tylko wyciąg z KRS bowiem spełnia wymogi z mocy swojej ustawy.

Pozostałe podmioty muszą przedstawić dokumenty potwierdzające spełnienie ustawowych warunków. Jest to przede wszystkim statut i ewentualne uchwały. W wielu województwach, np. kujawsko-pomorskim ośrodki wsparcia ekonomii społecznej pomagają podmiotom w przygotowaniu wniosku – zresztą ku obopólnemu zadowoleniu podmiotów i urzędników wojewody. Nie ma zatem powodu do frustracji w trakcie procesu uzyskiwania statusu.

Co daje status przedsiębiorstwa społecznego?

Kwestia projektowania instrumentów wsparcia to oczywiście najciekawszy i najważniejszy element ustawy. Dla spółdzielni socjalnych, które chciałyby otrzymać status przedsiębiorstwa społecznego nie ma tu zbyt wiele nowych rozwiązań, większość znamy z ustawy o spółdzielniach socjalnych. Więcej możliwości pojawia się dla innych podmiotów ekonomii społecznej, choć niektóre znane są z dotychczasowych projektów Europejskiego Funduszu Społecznego.

Najistotniejszy instrument to jednorazowe środki na utworzenie stanowiska pracy (tzw. dotacje) oraz środki na finansowanie kosztów wynagrodzenia lub kosztów pracy pokrywane z Funduszu Pracy lub Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W obu przypadkach o środki te należy starać się w Powiatowym Urzędzie Pracy. Możliwość ta do tej pory dostępna była dla spółdzielni socjalnych. Obecnie dostępna jest dla każdego podmiotu posiadającego status przedsiębiorstwa społecznego.

Powyższe rodzaje wsparcia przyznawane były śladowo. W 2021 roku – według danych MRiPS – przyznano w całej Polsce dwie dotacje z Funduszu Pracy i sześć dotacji z PFRON. Częściową przyczyną słabej praktyki stosowania tych narzędzi był równoległy system wsparcia w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych, realizowany przez Ośrodki Wsparcia Ekonomii Społecznej.

Ten rodzaj wsparcia również jest przewidywany. OWES-y będą wspierały przedsiębiorstwa społeczne poprzez tzw. stawkę jednostkową, czyli rodzaj całościowej dotacji na utworzenie i utrzymanie miejsca pracy. Wsparcie będzie udzielane na rzecz osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, o których wspomniano wcześniej.

Oczywiście środki z EFS+ dostępne są dla wszystkich kategorii wykluczonych, podczas gdy środki z Funduszu Pracy tylko dla bezrobotnych, poszukujących pracy oraz absolwentów CIS i KIS, zaś środki PFRON tylko dla osób z niepełnosprawnościami. Warto jednak pamiętać, że bez posiadania statusu przedsiębiorstwa społecznego w 2023 r. wsparcie w ramach Programów Regionalnych nie będzie możliwe.

Przedsiębiorstwo społeczne będzie mogło również fakultatywnie skorzystać z refundacji składek na ubezpieczenie społeczne dla pracowników z grupy zagrożonych wykluczeniem społecznym przez okres do 36 miesięcy. W tym przypadku mamy do czynienia ze środkami z Funduszu Pracy.

Oba te elementy wsparcia, gdy z niego skorzystamy, tworzą zobowiązanie do przygotowania i realizacji indywidualnego planu reintegracyjnego realizowanego w okresie, na jaki udzielone zostało wsparcie. Niejasne jest do tej pory, czy prowadzenie planu reintegracji realizowane jest ze środków własnych przedsiębiorstwa przy zewnętrznym wsparciu eksperckim OWES, czy będzie wsparte dodatkowymi środkami finansowymi, jak wskazuje projekt wytycznych Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej.

Ustawa przewiduje również kilka zapisów dla przedsiębiorstw zatrudniających od 30 do 50% osób niepełnosprawnych. Najciekawszym jest możliwość sprzedawania usług lub produktów dla podmiotu, który może pozwolić sobie na obniżenie składek na PFRON. Jest to bardzo ciekawy instrument, jednak obwarowany szeregiem wymogów. Nie ma wątpliwości, że instrument ten będzie wymagał szczegółowej analizy.

Należy również zwrócić uwagę na dwa uprawnienia. Pierwsze to zwolnienie z podatku dochodów przedsiębiorstw społecznych działających w celu reintegracji społecznej i zawodowej osób zagrożonych wykluczeniem społecznym. Drugie, dostępne dla wszystkich przedsiębiorstw społecznych, stanowi możliwość zastrzeżenia przez zamawiającego (przy zamówieniu poniżej 130 tys. zł), że o zamówienie to mogą ubiegać się wyłącznie przedsiębiorstwa społeczne (oraz, na mocy własnej ustawy, spółdzielnie socjalne). Ten instrument, dość słabo wykorzystywany do tej pory, mógłby być ważnym elementem rozwojowym dla przedsiębiorstw społecznych w relacji z sektorem publicznym.

Należy również pamiętać o obowiązkach z tytułu statusu przedsiębiorstwa społecznego. Drugim istotnym zobowiązaniem po omówionym już planie reintegracyjnym jest nadzór i kontrola wojewody.

Ponieważ to wojewoda nadaje i odbiera status przedsiębiorstwa społecznego, przedsiębiorstwo to sporządza roczne sprawozdanie i przekazuje je w formie elektronicznej wojewodzie właściwemu ze względu na siedzibę przedsiębiorstwa społecznego w terminie do dnia 31 marca (jest do tego stosowne rozporządzenie ze wzorem). Wojewoda ma również prawo kontroli przedsiębiorstwa społecznego z urzędu lub na wniosek innego organu administracji publicznej w zakresie spełniania warunków ustawowych. Kontrole te nie mogą być jednak dłuższe niż 15 dni w roku.

System wsparcia ekonomii społecznej

Oczywiście ustawa reguluje również cały system otaczający świat ekonomii społecznej, w tym kompetencje ministra rodziny i polityki społecznej czy samorządów wojewódzkich. Pojawiają się zapisy o programach rządowych, choć nie wiadomo, czy poza programem wynikającym z KPO pojawią się inne adresowane do przedsiębiorstw i podmiotów. Miejmy nadzieję, że tak.

Jak było do przewidzenia na poziomie regionalnym zadania koordynacyjne realizować będzie Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej. Należy pamiętać, że w obecnej perspektywie 2021-2027 ROPS będzie koordynował całość problematyki włączenia społecznego. Miejmy nadzieję, że nie spowoduje to zepchnięcia ekonomii społecznej na margines działań. Jest to o tyle istotne, że ekonomia społeczna ze swoim potencjałem i możliwościami może stać się ważnym partnerem w rozwoju usług społecznych i działań w zakresie aktywnej integracji.

Istotnym elementem ustawy jest wskazanie samorządów województw jako odpowiedzialnych za organizowanie systemu usług wsparcia podmiotów ekonomii społecznej. System ten realizowany jest samodzielnie lub poprzez wyłonione ośrodki wsparcia.

Pozostawiono system akredytacji, choć ku dużemu zdumieniu zniknął system standardów jakości, który, jak wyjaśnia ministerstwo, ma mieć bardziej miękki charakter, oparty na zaleceniach i rekomendacjach. Czas pokaże, co wyniknie z takiego podejścia. Ważne natomiast jest to, że system wsparcia spoczywa na samorządzie niezależnie od tego, czy program regionalny funkcjonuje, czy też go nie ma. Formalnie powinno to zapewnić trwałość funkcjonowania systemu. Czy stanie się tak praktycznie okaże się niebawem.

Czy ustawa daje szanse rozwojowe?

Odpowiedź na to pytanie jest chyba najtrudniejsza. Jeśli chodzi o formalną stronę regulacji,  umocowanie prawne wielu definicji ma głębokie uzasadnienie. Nawet jeśli nie spełnia ono naszych wszystkich oczekiwań. Ważne jest również określenie architektury wsparcia, choć zachowawcze podejście w zakresie współpracy sektora społecznego i publicznego jest tu zauważalne chociażby w zakresie kompetencji komitetów rozwoju ekonomii społecznej.

Istotne jest jednak to, czy ustawa – w obecnym kształcie i w obecnych możliwościach – przyczyni się do rozwoju przedsiębiorczości społecznej. Ocena Skutków Regulacji (załączona do projektu ustawy) wskazywała, że w 2030 roku liczba przedsiębiorstw społecznych powinna osiągnąć liczbę blisko 3400 jednostek, zaś w 2032 – już ponad 3600 jednostek. Jeśli chodzi o liczbę skumulowanych miejsc pracy, to w 2030 roku przewiduje się ich zaledwie 5000.

Co ciekawe, przyjęta niedawno przez rząd Strategia Rozwoju Usług Społecznych we wskaźnikach podaje liczbę 5000 przedsiębiorstw społecznych w 2030 roku i aż 8300 w 2035 r. Widać w zakresie usług społecznych są wyższe oczekiwania niż wynikają z ustawy.

Szkoda, że w ostatecznej wersji uchwalonej ustawy nie znalazły się zapisy o nowych trybach zlecania zadań publicznych w usługach społecznych. Szkoda również, że Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej ze szkodą dla ekonomii społecznej, która utknęła w rezerwacie pożytku publicznego, nie umiało  porozumieć się z Narodowym Instytutem Wolności oraz radą Działalności Pożytku Publicznego.

Od lat jednostki samorządu lokalnego zlecają organizacjom pozarządowym nie więcej niż 1% swoich budżetów i udział ten nie wzrasta. Była nadzieja, że system relacji z samorządem się zmieni. Niestety, nie doszło do tego i nadal w usługach społecznych korzystniej będzie zlecać usługi firmom-krzakom za najniższą cenę. Brakuje zatem specyficznego wsparcia dla przedsiębiorstw realizujących usługi społeczne. A niezbędne jest tu znalezienie nowych rozwiązań, jeśli chcemy, żeby usługi społeczne rzeczywiście były realizowane przez ekonomię społeczną we współpracy z sektorem publicznym.

Podobnie proponowano stworzyć Krajowy Fundusz Przedsiębiorczości Społecznej w Banku Gospodarstwa Krajowego, tak aby stworzyć stabilny system zwrotnych instrumentów finansowych na bazie dotychczasowych środków europejskich. Ta niezwykle ważna kwestia wobec braku jakiegokolwiek zainteresowania sektora bankowego również nie doszła do skutku.

Nie ulega jednak wątpliwości, że musimy tych rozwiązań poszukać i wspólnie je wypracować. Jestem przekonany, że do tego dojdzie wcześniej czy później. I to daje nadzieję na przyszłość.

Sfinansowano ze środków Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego w ramach Rządowego Programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich NOWEFIO na lata 2021–2030.