COVID-19 i wojna na Ukrainie zrewolucjonizują usługi publiczne w Polsce?

Pandemia koronawirusa i wojna na Ukrainie to zdarzenia, które wywołały potrzebę budowania nowych modeli programowania i implementowania polityk publicznych. W pocovidowej wersji mają one wyróżniać się odpornością i adaptacyjnością. A więc mają zachować zdolność – pomimo określonych turbulencji w ich otoczeniu – do efektywnego funkcjonowania, w tym do dostarczania usług publicznych.

[POBIERZ PUBLIKACJĘ CENTRUM ANALIZ KLUBU JAGIELLOŃSKIEGO „CZAS PRZEŁOMÓW. WPŁYW PANDEMII I WOJNY NA TRENDY GOSPODARCZE”]

Pandemia wytworzyła nowego typu ryzyka dla społeczeństw i ich gospodarek, w tym dla wielu systemów publicznych, takich jak system zdrowia. Z kolei wojna na Ukrainie postawiła pod znakiem zapytania pokój na świecie i sprawiła, że rządy i społeczeństwa powróciły do dyskutowania nad przyszłością geopolityki.

Oba wydarzenia wywołują w naszych umysłach istotne pytania. Otóż warto zapytać o to, czy w obecnych warunkach możemy – jako państwo i społeczeństwo – zdobyć się na działania, które podniosą poziom jakości programowania i implementowania polityk, w tym wytwarzania usług publicznych, których Polacy potrzebują (m.in. usługi wsparcia gospodarki, aktywizacji zawodowej, programy reintegracji społecznej, usługi medyczne i edukacyjne)?

Istnieją przesłanki, które pozwalają postawić tezę, że sanacja procesów programowania i implementowania nie uda się. Innymi słowy, pomimo dotkliwości naszych zbiorowych doświadczeń pandemii i wojny, które inspirują do inicjatyw sanacyjnych, może nie udać się wypracowywanie efektywniejszych modeli tworzenia polityk. 

Ta teza jest oczywiście dyskusyjna, ale warto spojrzeć na argumenty, które za nią przemawiają. Natomiast niewątpliwie pewne procesy sanacyjne w różnych politykach publicznych są i będą uruchamiane, a być może część z nich z powodzeniem. Jednak kluczowe mechanizmy decydujące o sprawności państwa mogą pozostać trudnymi do naprawy.

Przyczyną są bariery o charakterze strukturalnym. Są one wynikiem wielu historycznych procesów. Interesariuszom polityk może być trudno je sforsować w ramach przedsięwzięć sanacyjnych, które prawdopodobnie będą uruchamiali.

Świat trajektorii

Uzasadniając powyższą tezę, chcę poniżej posłużyć się dość specyficznym pojęciem trajektorii. Można sobie ją wyobrazić jako historyczną ścieżkę/koleinę. Zakładam, że system każdej polityki publicznej (jako jej sprzężone komponenty) poruszał się i porusza po określonej ścieżce/koleinie od jej punktu początkowego aż do bieżącego czasu. Wyżłabiał ją kontekst społeczno-ekonomiczno-kulturowy, a także różne zdarzenia lub procesy – bliższej lub dalszej – przeszłości.

Miały one miejsce w trakcie jej funkcjonowania, a więc przez wieki i dekady. Mogło dochodzić wówczas np. do kryzysów, turbulencji, załamań określonych podsystemów, ale mogło dochodzić również do takich zdarzeń, jak przełomy myślowe, wyłanianie się nowych koncepcji, wypracowywania nowych wzorców działania i zarządzania, nowych technologii. Mogli wyłaniać się nowi liderzy o niespotykanych wcześniej cechach, nowe sprzężenia zwrotne między komponentami danej polityki.

Teraźniejszość wypadkową przeszłości 

Historyczna trajektoria ma znaczenie i wpływa na bieżące funkcjonowanie danej polityki, w tym na zachowania aktorów polityk. Wpływ oznacza, że od tej trajektorii uzależniona jest jej efektywność (jej wyniki/rezultaty) z punktu widzenia obywateli (określa zarówno szanse na pozytywne wyniki, jak i zagrożenia niekorzystnymi).

Nie jest niestety tak, jak często myślimy. Otóż zakładamy, że interesariusze polityk osiągną sukcesy w przeprowadzaniu pożądanych reform w danych politykach, ponieważ widzimy ich dobre intencje lub – jak mniemamy – dobre przygotowanie do programowania i implementacji działań publicznych.

Natomiast zapominamy o uwarunkowaniach i ograniczeniach, które są efektem określonego przebiegu historii. W jej procesie powstawały właśnie trajektorie, a więc pewne rutyny w sposobach podejmowania działania publicznego. To skutek powtarzających się procesów, zdarzeń, mechanizmów, sprzężeń zwrotnych.

W przypadku Polski łatwo zaobserwować, jak często podejmowano działania publiczne bez odpowiednio pogłębionej analizy, bez zapewnienia spójności w wysuwanych koncepcjach działania, niedopasowania zasobów do oczekiwanych rezultatów czy w warunkach głębokich konfliktów.

Infrastruktura polityki publicznej – dzieło historii

Powiedzmy, że interesariusze rozpoczynają rozwiązywanie określonych problemów publicznych w 2022 r. Podstawowy fakt jest taki, że zastają określony stan danej polityki, w obrębie której planują reformować określone procesy czy mechanizmy. Ów stan jest skutkiem tego, jak ich historyczni poprzednicy realizowali działania, czy działali profesjonalnie, z respektem dla interesu publicznego, czy wręcz przeciwnie. Ich działania i stosowane metody stopniowo kształtowały infrastrukturę danej polityki, która mogła być coraz silniejsza (czyli sprzyjać realizacji celów polityki) lub coraz słabsza i rachityczna z uwagi na np. brak dbałości o służbę cywilną, profesjonalne metody analizy i moderowanie konfliktów.

A zatem można uznać, że trajektorię współkształtuje jej historycznie uformowana infrastruktura (mentalna i materialna). Interesariusze ją zastają, gdy przystępują do programowania działania/interwencji publicznej. Kształtuje ją zazwyczaj wiele czynników, w tym wytworzone historycznie:

• wzorce w sferze analizy problemów publicznych, np. skłonność do analizy lub stronienie od niej;
• poziom umiejętności budowania efektywnych instytucji publicznych i praw;
• zdolność do tworzenia warunków do wszechstronnego rozwoju;
• zdolność do działań konsensualnych;
• poziom zdolności do efektywnego alokowania zasobów i uzyskiwania planowanych rezultatów;
• poziom funkcjonalizacji działań interesariuszy wobec potrzeb państwa (poziom, w jakim są oni w stanie uwzględniać w swoich działaniach interes państwa czy interes zbiorowości).

I RP – źródło polskich ograniczeń?

Niewątpliwie należałoby teraz spróbować odpowiedzieć na kluczowe pytania odnośnie do tego, jaka jest ta trajektoria w przypadku polskiej polityki publicznej. Jakie czynniki i procesy ją wyżłabiały?

Jak wyżej wspomniałem, trajektorię polityki publicznej kształtuje m.in. jej moment początkowy (kiedy dana polityka sektorowa powstawała), a także inne momenty formacyjne. Wiele polityk sektorowych ma źródła już w I Rzeczpospolitej (trwającej od połowy XV wieku do upadku państwa w 1795 r.). Ówcześni interesariusze programowali szereg polityk, w tym sektorowych (np. obrony, porządku publicznego, skarbu/gospodarki, edukacji, sądownictwa), a także politykę zagraniczną.

W tamtym czasie zaczęły się wyżłabiać trajektorie wielu polityk. Oddziaływały na nią dwa kluczowe zjawiska/mechanizmy. Są to oddziaływanie ówczesnych porażek w działaniach publicznych, które przyczyniły się do upadku państwa, a także działania i zjawiska pozytywne, które nie zdołały jednak przeważyć zjawisk negatywnych. Zjawiska pozytywne posiadały mniejszą siłę oddziaływania. Można tu wspomnieć o próbach reformowania istotnych polityk publicznych, motywowanych najczęściej wolą walki o podtrzymanie niepodległości. Dopiero w ostatnich latach przed upadkiem wzmocniono rolę mieszczaństwa, w niewielkim stopniu chłopów. W polityce edukacji powołano Komisję Edukacji Narodowej, która energicznie przystąpiła do programowania nowych rozwiązań w tym sektorze. W polityce obrony powoływano szkoły kształcące kadry. Działania nie wytworzyły jednak masy krytycznej, która mogłaby spowodować, że państwo zdołałoby przetrwać.

Trajektorię w dużej mierze kształtowały jednak zjawiska niekorzystane. W polityce wewnętrznej interesariusze nie wytworzyli klarownych struktur administracji publicznej, a profesjonalizacja kadry urzędniczej pozostawała postulatem. Król nadawał urzędy w zamian za lojalność (nadawano je dożywotnio, co prowokowało do nielojalności). Struktury państwa rozrywane były przez wielość niełagodzonych konfliktów interesów i antagonizmów w warstwie rządzącej (magnateria).

Polityka obronna stała się symbolem nieumiejętności dostosowania armii do prowadzenia wojen w oparciu o najnowocześniejsze ówcześnie techniki. Nie wytworzono stabilnych sposobów finansowania armii, szkolenia żołnierzy. Z kolei interesariusze systemu sądowniczego pozwalali, aby ten zbyt długo zachowywał charakter stanowy. Dlatego nie zapewniał sprawnego arbitrażu, zwłaszcza słabszym grupom społecznym. Zakorzeniła się tradycja pieniactwa sądowego. W konsekwencji wielu ludziom nie dawał on poczucia bezpieczeństwa, np. zachowania własności.

W polityce ekonomicznej ówcześni interesariusze nie wytworzyli nawet względnie – na ówczesne czasy — właściwej praktyki równoważenia interesów ekonomicznych głównych grup społecznych (magnateria, szlachecka masa, mieszczaństwo, chłopstwo), co było decydujące dla słabego rozwoju kraju. Nie zrozumieli odpowiednio głęboko kluczowych mechanizmów rozwoju. Wyrazem tego było niedocenienie roli mieszczaństwa jako czynnika rozwojowego, a także chłopstwa. Do końca I RP pozbawieni oni byli praw jako obywatele i udziału w rządzeniu. Natomiast szlachta cieszyła się licznymi przywilejami, które pogłębiały niedorozwój. Faworyzowano rolnictwo kosztem nowo wyłaniających się sektorów gospodarki związanych z miastami.

Walka o wyższą jakość działań publicznych

Trajektorię polityki publicznej w I RP pogorszył jeszcze okres zaborów. W tym okresie interesariusze polityk publicznych nie mieli warunków, aby wzmacniać swój kapitał umiejętności. Lepsze warunki dla efektywnego programowania polityk powstały po odzyskaniu niepodległości w 1918 r. (II RP). W tym okresie jednak interesariusze ulegali wzorcom widocznym w I RP (niski poziom profesjonalizmu administracji publicznej, poddanie jej wpływom grup interesów, niska zdolność do konsensusów). Pozostawali także w silnej konfrontacji jako zantagonizowane grupy społeczno-ekonomiczne. Odbijało się to negatywnie na analitycznym potencjale państwa, wzorcach współpracy (niewielki zakres strategii win-win). Widoczne były pozostałości po ideologiach anty-racjonalistycznych.

Najlepsze warunki do kształtowania polityki powstały po 1990 r. Ówcześni interesariusze realizowali szereg interwencji publicznych, które trzeba uznać za niezwykle trudne i złożone, przede wszystkim przejście do gospodarki rynkowej oraz demokratycznego systemu rządzenia. Wyniki transformacji wydają się pozytywne w sensie czysto gospodarczym mierzonym przez główne wskaźniki makroekonomiczne. Niemniej jednak miały miejsce znaczące koszty społeczne, a gospodarka nie uzyskała oczekiwanego poziomu innowacyjności.

Z czasem warunki do profesjonalizacji programowania i implementowania polityk stawały się coraz trudniejsze. Wpływał na to zaostrzający się konflikt polityczny na tle kulturowym, a także obniżenie poziomu kształcenia w szkolnictwie wyższym w drugiej połowie lat 90. Z kolei w ostatnich dwóch latach pogarszały się warunki zewnętrzne – doszło do epidemii koronawirusa, a także do agresji Rosji na Ukrainę.

Przeszłość ciągnie nas w dół

Interesariusze polityk publicznych w Polsce – jak i w innych państwach – stają wobec niespotykanych wcześniej wyzwań. Wyłania się pytanie, czy w trudnych warunkach – wojny za wschodnią granicą i pandemii – są w stanie budować efektywne modele działań publicznych, w tym generować adekwatne usługi publiczne.

Obserwacja i dane z licznych badań społeczno-ekonomicznych skłaniają do sceptycyzmu. Licznym interesariuszom brakuje adekwatnego potencjału, aby mogli programować i implementować nowoczesne, odporne systemy polityk. Ich potencjał analityczny, kapitał społeczny i ludzki wydaje się dość skąpy.

To właśnie z tego powodu wiele działań publicznych kończyło się porażkami w ciągu ostatnich 20-30 lat, np. w:

• systemie zdrowia, np. słaby dostęp do świadczeń medycznych, do długoterminowych usług opiekuńczych (potężny deficyt miejsc w stacjonarnych zakładach opiekuńczych),
• systemie edukacji, np. niska stymulacja intelektualna dzieci i młodzieży, problemy wychowawcze,
• modernizacji gospodarki, np. niski poziom innowacyjności, nierówności rozwojowe,
• systemie energetycznym, np. słaby rozwój odnawialnych źródeł energii.

W wielu politykach sektorowych interesariusze nie byli w stanie zapewnić najbardziej podstawowych warunków do rozwoju polityk i usług publicznych. Na przykład w systemie zdrowia nie poradzono sobie z tym, aby zapewnić pacjentom odpowiednią liczbę lekarzy i personelu pielęgniarskiego. Podobnie stało się niedawno w systemie edukacji – zaczęło brakować nauczycieli. Skoro mamy porażki w zapewnieniu tak podstawowych zasobów, to jak można oczekiwać, że zapewnione zostaną usługi bardziej wyrafinowane.

Takie porażki to nie jest przypadek ani zaskoczenie. Przeciwnie, składa się na nią trajektoria, uformowana w I RP, skutek dawnych wad w postawach społecznych i niedomagań w systemie funkcjonowania państwa.