Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy niepartyjnym, chadeckim środowiskiem politycznym, które szuka rozwiązań ustrojowych, gospodarczych i społecznych służących integralnemu rozwojowi człowieka. Portal klubjagiellonski.pl rozwija ideę Nowej Chadecji, której filarami są: republikanizm, konserwatyzm, katolicka nauka społeczna.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.

Biznesowe standardy Morawieckiego, centralizacja i słabość instytucji. Trzy powody opóźnień ws. Odry

Biznesowe standardy Morawieckiego, centralizacja i słabość instytucji. Trzy powody opóźnień ws. Odry Grafikę wykonała Julia Tworogowska.

Niskie wynagrodzenia. Brak możliwości awansu. Duża skala odejść pracowników.  Średnia wieku inspektorów grubo powyżej 50 lat. Spora liczba emerytowanych pracowników i wakatów, które uniemożliwiają wykonywania ustawowych zadań. Niski poziom kar i brak szacunku ze strony podmiotów kontrolowanych. Brak zaplecza prawnego do wchodzenia w spory sądowe. Słabość infrastrukturalna, w tym brak zaplecza laboratoryjnego. Spory kompetencyjne i brak wymiany informacji między inspekcjami. To rzeczywistość państwowych inspekcji, którą brutalnie obnażyła katastrofa ekologiczna Odry.

Nie znamy wciąż ani przyczyny, ani długofalowych skutków zanieczyszczenia Odry. Możliwe, że tych pierwszych nigdy do końca nie poznamy, a katastrofa ekologiczna została spowodowana niskim stanem wód i trującymi substancjami, które trafiają do rzeki systematycznie od wielu lat. Możliwe również, że konsekwencje dramatu, który rozgrywa się od kilku tygodni w Odrze, wykroczą poza sferę środowiska naturalnego i obejmą nie tylko gospodarkę pobliskich regionów, ale i krajową politykę.

To wszystko pozostaje dla nas niewiadomą. Nie oznacza to jednak, że na tym etapie nie można zacząć wyciągać pierwszych wniosków. Z perspektywy zarządzania publicznego można bowiem wskazać trzy procesy, które prawdopodobnie odpowiadają za spóźnioną i nieadekwatną reakcję władz na doniesienia nie tylko obywateli czy mediów, ale także instytucji publicznych.

Drużyna Morawieckiego skuteczna, ale za mało liczna

Pierwszy i najważniejszy proces dotyczy filozofii rządzenia państwem. Jednocześnie jest on najbardziej kontrowersyjny i trudno uchwytny, dlatego poświęcę mu zdecydowanie najwięcej uwagi.

Nie jest tajemnicą, że instytucje publiczne, i to zarówno na poziomie centralnym, jak i lokalnym, od lat borykają się z problemem niskiej efektywności. Powstało na ten temat wiele opracowań. Doczekaliśmy się nawet określeń, które na stałe weszły do języka polityki, takich jak „państwo z kartonu” czy mniej parlamentarne „ch…, d… i kamieni kupa”.

Rzeczywistość polityczna nigdy jednak nie jest statyczna. Pewnie potrzeba jeszcze sporo czasu, aby dokonać kompleksowego podsumowania praktyki rządzenia Zjednoczonej Prawicy, ale można odnieść wrażenie, że zwłaszcza od momentu objęcia urzędu premiera przez Mateusza Morawieckiego nasze państwo przeszło na model zarządzania biznesowego.

Na czym on polega? W dużym uproszczeniu premier próbuje przenieść do zarządzania państwem mechanizmy znane z korporacji, które funkcjonują w trybie „projektowo-menedżerskim”. Zadaniem dobrze opłacanych menedżerów, którzy są rozliczani z efektów, jest zarządzanie konkretnym projektem, mającym na celu rozwiązanie jakiegoś problemu. W tej logice kluczowym kryterium oceny jest osiągnięcie tzw. KPI, czyli key performance indicators. Używając popularnego w tych kręgach określenia – „dowiezienie tematu”.

Taki model nie był jednak wdrażalny w ramach istniejącej struktury słabo opłacanej administracji publicznej, która z każdą kolejną ekipą rządową ulegała coraz silniejszemu upolitycznieniu. Zgodnie z tzw. zasadą TKM (teraz kurw… my) od wielu kadencji mamy do czynienia z system politycznych łupów. Upolitycznienie, a dokładniej upartyjnienie kluczowych stanowisk w administracji publicznej – w tym de facto powolny rozkład służby cywilnej, który przyśpieszył po 2015 roku – bardzo mocno ograniczyły zdolność urzędów państwowych do prowadzenia skutecznej polityki publicznej.

Dodatkowo, problem rozdawnictwa politycznych łupów nie dotyczy tylko partii, ale poszczególnych frakcji partyjnych. Jeśli wierzyć powiedzeniu, że kolega partyjny jest gorszy niż śmiertelny wróg, mamy do czynienia z wewnątrzpartyjną walką frakcyjną pomiędzy instytucjami. W takiej logice ważniejsze od rozwiązania problemu jest skompromitowanie instytucji, która jest w „rękach” konkurencyjnej frakcji. Obecnie najpoważniejsze walki toczą się między instytucjami obsadzonymi przez ludzi premiera, a tymi, w których władzę sprawują sprzymierzeńcy ministra Zbigniewa Ziobry. To jednak nie jest jedyny polityczny front, który ujawnia się w sytuacjach kryzysowych, żeby wspomnieć choćby wzajemne zrzucanie na siebie odpowiedzialności za brak zabezpieczenia węgla na sezon grzewczy.

Premier Morawiecki, zdając sobie sprawę ze swej słabej pozycji politycznej wewnątrz partii rządzącej, podjął decyzję o zbudowaniu „równoległej” administracji, która podlega tylko jemu. Bazuje ona na dwóch filarach – Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (KPRM), która w ostatnich czterech latach rozrosła się do niespotykanych wcześniej rozmiarów, oraz grupie Polskiego Funduszu Rozwoju (PFR). Osoby stojące na ich czele – minister Michał Dworczyk i prezes Paweł Borys – to w praktyce wicepremierzy polskiego rządu, którzy odpowiadają za „dowożenie” tematów.

Poza KPRM i PFR, ważną rolę w tej „równoległej” administracji odgrywają niektóre spółki skarbu państwa i instytutu badawcze. Wystarczy spojrzeć na wydarzenia ostatnich dwóch lat, by zrozumieć, jak ogromną rolę odgrywają wspomniane wyżej instytucje.

Wiosną i latem 2020 roku zarządzanie polityką gospodarczą w czasie pandemii zostało powierzone nieformalnemu sztabowi antykryzysowemu, którego członkami byli kluczowi menedżerowie drużyny Mateusza Morawieckiego na czele z Pawłem Borysem. Kiedy ta ekipa uporała się z uruchomieniem tarcz antykryzysowych, jesienią 2020 roku została przesunięta na odcinek cyfryzacji sanepidu. Kiedy po sześciu tygodniach „dowiozła” ten temat, premier rzucił swoich ludzi do przygotowania Narodowego Programu Szczepień. Potem przyszła kolej na Polski Ład, „ogarnięcie” kryzysu na polsko-białoruskiej granicy i wreszcie budowę międzynarodowej koalicji wspierającej Ukrainę…

Nie oznacza to oczywiście, że wszystko działo się „rękami” ludzi premiera Morawieckiego, ale we wszystkich wspomnianych procesach odgrywali oni niebagatelną rolę. Nawet wielki program zbrojeń, który ma twarz ministra Mariusza Błaszczaka, ma być współfinansowany pozabudżetowo przez Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK), inną instytucję należącą do „rodziny” PFR.

Trzeba sobie powiedzieć wprost – większość ze wspomnianych zadań, może za wyjątkiem Polskiego Ładu, została zrealizowana dobrze lub bardzo dobrze, a co najważniejsze – nadspodziewanie szybko. Oczywiście można doczepić się do specyfiki funkcjonowania Tarczy Finansowej PFR (a zwłaszcza umorzenia zwrotu przyznanego wsparcia) czy Narodowego Programu Szczepień, ale z perspektywy obywatela oba te rozwiązania były bardzo user friendly i mogłyby stanowić wzór dla administracji innych państw rozwiniętych.

Pierwsze poważne wyzwanie dla modelu „równoległej” administracji pojawiło się w momencie, kiedy nałożyły się na siebie dwa kryzysy. Nie było to jednak wielkim zaskoczeniem – żadna firma nie ma takiej skali działania jak państwo, od żłobków przez czołgi po czystość wody w Odrze. Drużyna premiera Morawieckiego okazała się zbyt nieliczna.

To był prawdopodobnie jeden z powodów, dla których rząd dopiero z kilkutygodniowym opóźnieniem wziął się na poważnie za koordynację działań związanych z kryzysem uchodźczym. Trudno się temu zresztą dziwić – minister Dworczyk był na tyle zajęty „ogarnianiem” tematu dostaw broni dla Ukrainy, że fizycznie nie miał jak zająć się uchodźcami.

Tragiczny dylemat: węgiel czy Odra? 

Stawiam hipotezę, że z bardzo podobnym zjawiskiem mieliśmy do czynienia w przypadku Odry. Ekipa premiera została w lipcu rzucona na odcinek „węglowy” – załatwiania dostaw, przygotowania portów, skombinowania transportu kolejowego etc.

Potrafię sobie wyobrazić, a nawet zrozumieć, że ktoś w KPRM na sygnał o zanieczyszczeniu Odry mógł pomyśleć: „a dajcie Wy mi spokój z jakimiś rybami! My tu na gwałt szukamy węglarek, a jak ich nie znajdziemy, to zimą ludzie będą marznąć i wywiozą nas na taczkach”.

W efekcie rząd zareagował na doniesienia o problemie co najmniej kilka, jeśli nie kilkanaście dni za późno, co dobrze w swoim materiale opublikowanym w portalu gazeta.pl pokazał Jacek Gądek

Problem polega na tym, że skala wyzwań stojących przed państwem w najbliższych latach raczej się nie zmniejszy, bo wkroczyliśmy w bardzo ciekawe czasy. To jednak oznacza, że sytuacje z nakładającymi się na siebie kryzysami będą się powtarzać stawiając przed otoczeniem premiera dylemat, czym zająć się w pierwszej kolejności.

Co więcej, wizja zarządzania państwem jak firmą jest radykalnie antypolityczna. W biznesie bowiem o wiele łatwiej „poświęcić” jakiś projekt niż w rzeczywistości rządzenia, gdzie walczy się o każdego wyborcę. Nie można bowiem wykluczyć, że za sprawą katastrofy ekologicznej Odry i jej długofalowych skutków PiS straci na ścianie zachodniej kilkadziesiąt tysięcy głosów, które mogą przeważyć kwestię większości sejmowej w kolejnej kadencji.

Polska jest zbyt duża na centralizację

Drugi proces, który został uwypuklony przez „kryzys odrzański”, to postępująca centralizacja i uprzedmiotowienie lokalnego poziomu polityki.

Wojewodowie, będący przedstawicielami rządu w terenie, mają pod sobą sporo służb w ramach tzw. administracji zespolonej. W rezultacie dysponują oni naprawdę potężnymi narzędziami, umożliwiającymi sprawne reagowanie w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej. Poza Państwową Strażą Pożarną,  Policją i kuratoriami oświaty, do organów administracji zespolonej należy zdecydowana większość wojewódzkich inspektoratów – od Wojewódzkiego Państwowego Inspektora Sanitarnego po Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Problem polega prawdopodobnie na tym, że podobnie jak w przypadku kryzysu uchodźczego, także teraz wojewodowie nie byli gotowi podjąć autonomicznych działań, opartych o indywidualne decyzje.

Trudno powiedzieć, czym było to spowodowane. Brakiem kompetencji przywódczych? Poczuciem politycznej słabości? A może strachem przed zgłoszeniem do centrali, że na ich terenie dzieje się coś niedobrego, bo może to skutkować utratą stanowiska? Może każdym z tych powodów po trochu?

Niezależnie jednak od przyczyny takiego zachowania, którą nota bene warto byłoby poznać i zrozumieć,  mieliśmy do czynienia z wyraźną opieszałością władz na poziomie wojewódzkim.

Pewnie gdyby Polska była wielkości Litwy, problem ten nie byłby aż tak dotkliwy. Jesteśmy jednak relatywnie dużym państwem, które bez sprawnej administracji rządowej w terenie, jak i administracji samorządowej (oraz koordynacji pomiędzy nimi), nie jest w stanie efektywnie rozwiązywać problemów publicznych.

Co więcej, sama centralizacyjna retoryka może paraliżować funkcjonowanie „rządowych” polityków na prowincji. Nawet jeśli wojewodowie jako przedstawiciele rządu w terenie w ostatnich latach byli wzmacniani kosztem regionalnych władz samorządowych.

Inspekcje w zapaści

Wreszcie trzeci proces, który brutalnie obnażyła katastrofa ekologiczna w drugiej największej polskiej rzece, to postępująca zapaść publicznych inspekcji. W ostatnich latach miałem okazję współtworzyć raporty poświęcone Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy oraz Inspekcji Weterynaryjnej, Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa i Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

Choć każda z tych instytucji ma swoją odrębna specyfikę, z ich analizy wyłania się wspólny zestaw słabości i problemów.

Niskie wynagrodzenia; płaska struktura organizacyjna i brak możliwości awansu; duża skala odejść pracowników z kilkuletnim stażem; średnia wieku inspektorów grubo powyżej 50 lat; spora liczba zarówno emerytowanych pracowników, których ubłagano o pozostanie, jak i wakatów, które w praktyce uniemożliwiają wykonywania ustawowych zadań; niski poziom kar i brak szacunku ze strony podmiotów kontrolowanych (w duchu „i tak nic nie możesz mi zrobić”); brak zaplecza prawnego do wchodzenia w spory sądowe; słabość infrastrukturalna, w tym zwłaszcza niska jakość zaplecza laboratoryjnego; spory kompetencyjne; brak wymiany informacji między inspekcjami, nieadekwatna do potrzeb struktura terenowa etc.

Mógłbym tak jeszcze pociągnąć kilka akapitów, ale to temat nawet nie na oddzielny tekst, ale co najmniej habilitację.

Te wszystkie problemy przekładają się  na jedną szczególnie ważną z perspektywy niniejszych rozważań słabość – systemową ślepotę i głuchotę naszego państwa. Pandemia pokazała coś jeszcze – stan ten niespecjalnie nam przeszkadza.

Można odnieść wrażenie, że lepiej nie wiedzieć, bo jak się nie daj Boże dowiemy, to trzeba będzie coś z tym zrobić. A tak np. nie pytamy, ile realnie jest zachorowań na COVID, bo trzeba byłoby się tłumaczyć, dlaczego nie wprowadzamy restrykcji (lub dlaczego wprowadzaliśmy je wcześniej). Albo nie pytamy, gdzie mieszkają uchodźcy, żeby nie usłyszeć, że jakaś goszcząca rodzina ma już dość i chciałaby, abyśmy znaleźli dla nich nowe lokum. Albo lepiej tak naprawdę nie znaleźć kompleksowej przyczyny śnięcia ryb w Odrze, bo jeszcze trzeba się będzie zająć systemową eliminacją zanieczyszczeń wód w Polsce, a to naruszy interesy wielu podmiotów. Lepiej przeznaczyć milion złotych na znalezienie kozła ofiarnego i przykładnie go ukarać. Ktoś pójdzie siedzieć. Temat zamknięty.

„Systemowa zasłona wiedzy” sprawia, że w zasadzie nie mamy jak się uczyć na błędach. Przecież historia z Odrą nie jest pierwszym przypadkiem zatrucia rzeki i śmierci ryb – choćby rok temu bardzo podobne zjawisko miało miejsce na Parsęcie w województwo zachodniopomorskim.

Czy ktoś z nas ma przekonanie, że jako państwo nauczyliśmy się czegoś w pandemii, co pozwoliłoby nam uniknąć podobnej tragedii w przyszłości?

Lekcje z kryzysu

Katastrofa ekologiczna Odry, a dokładnie trzy opisane wyżej procesy, pozwalają jednak na wyciągnięcie trzech wniosków na przyszłość.

Po pierwsze, choć „równoległa” administracja jawi się jako kusząca alternatywa – zwłaszcza, że daje możliwość wydawania dziesiątków miliardów złotych poza budżetem (a tym samym poza parlamentarną kontrolą) – i pewnie będzie wykorzystywana przez kolejne rządy, nie jest to optymalna struktura do zarządzania krajem.

Ze względu na skalę i charakter stojących przed nami wyzwań potrzebujemy nie tylko wzmocnić, ale i odpartyjnić, na ile to oczywiście możliwe, administrację rządową. Tak, aby zajmowała się ona rozwiązywaniem problemów publicznych, a nie prowadzeniem frakcyjnych potyczek.

Druga lekcja, która płynie z tej historii, to konieczność wzmocnienia i upodmiotowienia władzy regionalnej i lokalnej – zarówno w zakresie administracji rządowej, jak i samorządowej. Choć centralizacja jawi się jako atrakcyjne narzędzie z perspektywy partyjnej, umożliwia bowiem lepszą kontrolę nad aparatem, to jednocześnie upośledza ona zdolność lokalnych władz do asertywnego reagowania na bieżące wyzwania.

Wreszcie trzecia nauka dotyczy konieczności istotnego wzmocnienia inspekcji, w tym zwłaszcza przyśpieszenia ich cyfryzacji oraz zwiększenia stopnia wzajemnej współpracy. Szkoda, że Inspekcja Ochrony Środowiska dopiero po fakcie zaczyna współpracować z Inspekcja Weterynaryjną.

Istnieje uzasadniona obawa, że po zamknięciu tematu Odry wszyscy powrócą na swoje dobrze okopane pozycje. Bo sprawne inspekcje, których zadaniem jest m.in. wielowymiarowa kontrola podmiotów rynkowych, nie leżą w interesie wielu grup interesu, które mają dziś wpływ na politykę.

To jednak oznacza, że wyeliminowanie tych trzech opisanych bolączek wymagać będzie przełamania dominujących w polskiej polityce modeli zachowania. Obawiam się, że w tej materii nawet zmiana władzy niewiele da. I tak to się wszystko będzie kręcić, do kolejnego kryzysu. Tylko ryb i ludzi szkoda.

Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym jesteśmy wdzięczni za możliwość działania.

Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.