Polska zostanie odsunięta od Ukrainy przez UE i USA? Jak utrwalić dobre relacje z Ukrainą

Relacje polsko-ukraińskie przez lata określane mianem strategicznych w praktyce nigdy nie osiągnęły takiej rangi. Zaklinano rzeczywistość, próbując górnolotnymi określeniami nadać im znaczenie odpowiadające randze zagrożenia, które rosło na wschodzie. Złożył się na to szereg czynników, od kulturowych, przez systemowe, aż po gospodarcze, których nie przedawnił rosyjski atak z 24 lutego. Kadry ze spotkania prezydenta Andrzeja Dudy z prezydentem Wołodymyrem Zełenskim w Kijowie i ogromne wsparcie wojskowe ze strony Polski nie zmieniają strukturalnego paradygmatu trudnych polsko-ukraińskich relacji, choć należy przyznać, że tworzą doskonałe warunki dla jego zmiany. Aby tego dokonać, kluczowa będzie rewolucja w polskim podejściu – instytucjonalizacja polityki wobec Ukrainy i opieranie się na realnych narzędziach oddziaływania, a nie polityce symboli, gestów i impulsów.

Polska i Ukraina cieszą się obecnie najintensywniejszymi relacjami od wielu lat. Polska de facto stanowi głębię strategiczną Ukrainy, np. umożliwiając dostawy zachodniej pomocy, prowadząc na polskich poligonach szkolenia ukraińskich żołnierzy czy nawet pozwalając na relokację ukraińskich firm z przemysłu zbrojeniowego. Rosyjska agresja stała się punktem zwrotnym relacji polsko-ukraińskich, przestawiając je na tor wojenny i narzuciła nową agendę dwustronną, w którą oprócz kwestii pomocy wojskowej wchodzą m.in. organizacja pomocy humanitarnej, zapewnianie drożności korytarzy transportowych na Ukrainę i dostaw surowców energetycznych.

Część uczestników polskiej debaty publicznej uważa ten nowy paradygmat za mało atrakcyjny i buduje wokół tego symboliczną wydmuszkę, której emanacją jest idea stworzenia polsko-ukraińskiej unii, a nawet państwa federacyjnego. Koncepcja jest niemożliwa do realizacji, autorzy pomysłu nie uwzględniają choćby tak oczywistego faktu, że na Ukrainie właśnie finalizuje się proces tworzenia niezależnego, niesowieckiego narodu politycznego. Przyczyny, dlaczego taki pomysł jest niemożliwy do realizacji, zostały szczegółowo opisane m.in. przez Michała Stecia w artykule na łamach Klubu Jagiellońskiego.

Jednocześnie, sama dyskusja nad tego typu pomysłami niesie ze sobą wiele zagrożeń, gdyż znów przenosi debatę z poziomu realnych interesów, celów, metod ich realizacji i związanych z tym wyzwań, na mający jedynie ograniczony związek z rzeczywistością poziom symboliczny. Wykrzywia to prawidłowy kierunek rozwoju relacji dwustronnej, co w perspektywie może przyczynić się do uniemożliwienia pogłębionej współpracy.

Reformy na Ukrainie – najważniejsza bitwa tej wojny

Krokiem niezbędnym do zbudowania trwałej zmiany w polsko-ukraińskich relacjach jest uświadomienie sobie faktycznego stanu, w jakim Ukraina obecnie się znajduje.

Atak Rosji na Ukrainę nie wpłynął na jakościową zmianę państwa ukraińskiego, niezbędną dla dalszej integracji z Zachodem oraz rozwoju i pogłębiania relacji z Polską. Sprawna organizacja wojskowej obrony Ukrainy nie zlikwidowała korupcji i innych systemowych problemów obecnych na Ukrainie. Sukcesy obronne również nie wpływają i nie decydują o kierunku oraz tempie reform państwa ukraińskiego (w sferze instytucjonalnej, gospodarczej oraz militarnej). W przypadku braku reform Ukraina ryzykuje bycie ostatecznie przegranym batalii o przyszłość swojego państwa, niezależnie od rozstrzygnięć na polu bitwy czy nawet klęski Rosji.

Skala patologii ukraińskiego państwa jest bardzo duża i potencjalnie destrukcyjna również dla otoczenia. Można przytaczać różne dane (np. rankingi postrzegania korupcji czy wielkości szarej strefy), jednak one i tak nie oddadzą skali zjawiska. Korupcja jest spoiwem ukraińskiego systemu politycznego i gospodarczego i wciąż najlepiej opisuje je sformułowanie demokracja oligarchiczna, które pojawiło się w kultowym opracowaniu Sławomira Matuszaka pod tym samym tytułem.

Oznacza to tyle, że ukraińskie państwo, zachowując elementy demokracji (np. wybory), jest kontrolowane przez główne grupy wpływów, za pomocą mechanizmów korupcyjnych. Dalsze funkcjonowanie Ukrainy w tym paradygmacie uniemożliwi jej integrację z Zachodem oraz większe zaangażowanie Polski, ponieważ stanowi to barierę dla rozwoju współpracy gospodarczej. W pewnych warunkach może być czynnikiem uruchamiającym procesy odwrotne.

Brak presji z zewnątrz na przeprowadzenie systemowych zmian spowoduje, że Ukraina pozostanie pozablokowym państwem, niestabilnym politycznie i gospodarczo, wrażliwym na rosyjskie wpływy. Będzie to miało, tak jak w przeszłości negatywny wpływ zarówno na samą Ukrainę, jak i otoczenie. Pod znakiem zapytania stanie również finansowanie odbudowy Ukrainy. Wsparcie przez Polskę tego procesu ma zatem charakter strategiczny.

Paradoksalnie wojna może być jedynym dobrym momentem na realizację systemowych zmian na Ukrainie, które umożliwią długofalową integrację Ukrainy z Zachodem oraz stworzą stabilną i przyjazną strefę bezpieczeństwa i rozwoju gospodarczego dla Polski.

Skalę wyzwań, przed jakimi stoi Ukraina, wyraźnie rozumie Komisja Europejska i niektóre państwa europejskie, które od 2014 r. są aktywne na Ukrainie i dobrze orientują się w rzeczywistej skali ukraińskich problemów. Widać to m.in. w jasnej komunikacji struktur unijnych – zarówno status kandydata na członka UE, jak i fundusze na odbudowę są warunkowe. UE otwiera się co prawda  już teraz, niejako awansem (bez reform po stronie ukraińskiej) w pewnych sektorach, w szczególności energetycznym, transportowym i rolnym. Takie otwarcie jest jednak podyktowane wyłącznie koniecznością utrzymania funkcjonalności ukraińskiej gospodarki w warunkach wojennych.

W dłuższej perspektywie — bez przeprowadzenia reform — to otwarcie może mieć długotrwałe konsekwencje, w szczególności dla państw sąsiadujących, dlatego kontrola tego procesu jest tak ważna. Przykładowo Ukraina otrzymała przyśpieszoną zgodę na handel energią elektryczną z ENTSO-E. W zamian za sprzedaż energii elektrycznej popłyną do Kijowa środki, których na Ukrainie brakuje. Jednocześnie jednak funkcjonowanie rynku energii elektrycznej na Ukrainie pozostawia wiele do życzenia, a sposób kształtowania ceny uwzględnia korupcyjną składową (np. proceder zakupu energii elektrycznej poniżej wartości od państwowego Energoatomu i jej eksport po cenach rynkowych). W przyszłości może to rodzić problem nierównej konkurencji z podmiotami z UE. Podobnie rzecz się ma w transporcie i rolnictwie, gdzie ukraińskie ustawodawstwo w mniejszym stopniu obciąża podmioty gospodarcze, dając im przewagi konkurencyjne nad pomiotami z UE.

Innym przykładem przyśpieszonej integracji jest przekierowanie szlaków transportowych. W związku z blokadą ukraińskich portów morskich UE stała się oknem na świat dla ukraińskiego eksportu i importu, co uwarunkowało decyzję o ograniczeniu biurokracji w postaci rezygnacji przez UE z pozwoleń transportowych. Wojna i konieczność przerzucenia szlaków tranzytu obnażyła ważniejszy problem – słabość integracji infrastrukturalnej Ukrainy z resztą kontynentu i jest czynnikiem do refleksji głównie po stronie ukraińskiej. Przekierowanie szlaków mogłoby być dla Polski, jako kluczowego państwa tranzytowego, szansą. Niepewność związana z rzeczywistym zapotrzebowaniem na rozwój takiej infrastruktury (brak pewności co do ukraińskiej strategii) jest jednak czynnikiem hamującym, uwzględniając, jak długotrwałe i kapitałochłonne inwestycje są w tym przypadku potrzebne.

Potrzebna zmiana podejścia w Polsce

Przyszłość polsko-ukraińskich relacji jest wprost zależna od kierunku i tempa reform na Ukrainie oraz bezpośredniego zaangażowania Polski w ten proces. Poważne zaangażowanie w reformy na Ukrainie zwiększy wzajemne współzależności i pozwoli dopilnować realizacji tych refom, które Polska identyfikuje jako kluczowe, np. z punktu widzenia bezpieczeństwa strategicznych inwestycji.

Jeśli Polska nie zaangażuje się w porę w ten proces, istnieje duże ryzyko, że powtórzy się scenariusz z 2014 r., tj. zostaniemy zmarginalizowani – USA będą niepodważalnym liderem na Ukrainie ze względu na pomoc militarną, UE natomiast (a zatem duet Niemiec i Francji) ma narzędzia dla strukturalnego wpływu na Ukrainę w postaci środków finansowych i przełożenia na instytucje międzynarodowe, głównie unijne.

Polska ma obecnie wszelkie predyspozycje do przejęcia wiodącej roli w zakresie reform na Ukrainie, ponieważ w ostatnich latach wśród ukraińskich elit dojrzewała świadomość, że polski model rozwoju powinien być wzorcowym i aplikowanym na Ukrainie. Do tego dochodzi duży kapitał polityczny związany ze wsparciem Ukrainy wobec rosyjskiego agresji. Polska posiada obecnie przewagę, którą może szybko utracić w okresie powojennym. Kluczowym czynnikiem, który będzie wpływał na to, jak Polska będzie mogła wykorzystać ten proces, będzie  zmiana polskiego podejścia – instytucjonalizacja polityki i opieranie się na realnych narzędziach oddziaływania i wpływu, a nie polityce symboli, gestów i impulsów.

Mimo, że temat reform zarezerwowany był głównie dla agendy relacji KE-Ukraina, Polska powinna zabiegać o włączenie się do tego tematu dwutorowo. Zarówno włączając go do agendy dwustronnej, jak i wpływając na przebieg procesów integracyjnych w UE. Za sukces, w tym Polski, należy uznać uzyskanie przez Ukrainę (i Mołdawię) statusu kandydata na członka Unii Europejskiej. Jednak to dopiero początek drogi. Polska, idąc za ciosem, powinna przejąć inicjatywę związaną z reformami na Ukrainie. Jednym z elementów takich działań powinna być instytucjonalizacja współpracy z państwami kandydatami, w kształt nowego Partnerstwa Wschodniego. Innym narzędziem mogłaby być organizacja bilateralnego forum, np. w ramach Trójkąta Lubelskiego, dedykowanego reformom.

Nie należy mieć wątpliwości, że kwestia reform będzie nierozerwalnie związana z ważnym prestiżowo w Polsce tematem odbudowy Ukrainy. Potencjalny udział w niej polskich firm traktowany jest jako możliwość pewnej rekompensaty za udzieloną pomoc. Proces przygotowawczy do odbudowy Ukrainy ruszył w Lugano podczas konferencji 4-5 lipca, podczas której zostały zarysowane zręby procesu. Jedno jest pewne, to nie Ukraina będzie organizatorem tego procesu. Za proces będą odpowiedzialni donorzy, tj. UE, EBOR, EBI i inne instytucje finansowe. To zła wiadomość dla Polski o tyle, że to oznacza, że będą kontynuowane mechanizmy rozpoczęte jeszcze w 2014 r., oparte o politykę rozwojową i realizowany przez agencje rozwojowe, jak GIZ czy USAID.

Największą słabością Polski przy takim rozwoju wydarzeń jest to, że nie posiada instytucji wdrożeniowych. Co więcej, Polska nie tylko nie ma takiej reprezentacji w Kijowie, ale w ogóle nie ma instytucji wdrożeniowych. Dla porównania niemiecki GIZ, czy amerykański USAID mają za sobą lata doświadczeń na Ukrainie, setki wykonanych projektów i absolwentów swoich programów w ukraińskiej administracji państwowej oraz państwowych spółkach. Po 2014 r. to właśnie agencje rozwojowe stały się fundamentem wpływów Niemiec, Francji i Wielkiej Brytanii na Ukrainie i przyczyniły się m.in. do marginalizacji znaczenia RP. Ograniczony udział Polski w programach UE na Ukrainie, małe środki na programy rozwojowe (lub zła ich alokacja) sprawiły, że Polska nie uczestniczyła w kluczowych procesach odbywających się na Ukrainie lub miała na nie ograniczony wpływ.

W efekcie to Niemcy, Francuzi i Brytyjczycy byli obecni jako doradcy w ukraińskich ministerstwach, urzędach i parlamencie, ponieważ to oni realizowali programy nie tylko krajowe, ale i unijne i byli przekaźnikiem dobrych praktyk, mechanizmów i przepisów, a także kierunków rozwoju strategicznych branży. Brali udział w przygotowywaniu ustaw, budowaniu instytucji, a przy okazji ich firmy i organizacje otrzymywały granty i zlecenia. To polityka rozwojowa stała się głównym narzędziem polityki zagranicznej. Jest to wyzwanie dla Polski, by spróbować rozwinąć się również w tym kierunku i nie zostawiać Ukrainy wobec bezalternatywnej oferty Niemiec czy Francji.

Przyszłość relacji polsko-ukraińskich wykuwa się też w Brukseli

Perspektywa relacji polsko-ukraińskich, jest niezwykle trudna do oceny na tym etapie. Pojawiła się historyczna szansa, której wykorzystanie zależy w dużej mierze od umiejętności wejścia Polski w procesy wielostronne, możliwości wykreowania procesów integracji Ukrainy w UE oraz przygotowania się do zaangażowania bezpośrednio na Ukrainie od strony instytucjonalnej.

Oprócz trwającego konfliktu głównym czynnikiem zewnętrznym, który będzie determinował dwustronne relacje, jest postawa państw „starej Unii”. Z jednej strony państwa te nie są chętne rozszerzeniu, jednocześnie już dziś wykorzystują status kandydata na członka dla Ukrainy do rozpoczęcia debaty na temat nowego systemu głosowania (wyłączenia zasady jednomyślności). Z drugiej strony to UE i instytucje finansowe, a więc donorzy, będą właścicielami procesu odbudowy Ukrainy, a dzięki wieloletniej obecności będą miały przewagę instytucjonalną w efektywnym wykorzystaniu tego procesu dla utrzymania swoich wpływów.

Dwustronne relacje będą zależały od samej Ukrainy i jej gotowości do zmiany paradygmatu funkcjonowania państwa. Rola Polski leży w tym, by ją przekonywać do konieczności reform i aktywnie w tym procesie uczestniczyć. Narzędziami dla pogłębienia współpracy nie są w tej sytuacji abstrakcyjne idee unii, ale reforma Ukrainy, rozbudowa infrastruktury oraz instytucjonalna obecność Polski na Ukrainie, za czym pójdzie biznes i poziomy rozwój relacji dwustronnych. Dwustronna agenda musi zostać wypełniona konkretnymi projektami, które są obopólnie korzystne.

***