Czy Zełenskiemu wystarczy determinacji do trudnych reform? Status kandydata to dopiero początek

Brak możliwości balansowania między Wschodem i Zachodem, konsolidacja społeczeństwa i elit politycznych na rzecz proeuropejskiego kierunku, osłabiona siła oligarchów, powiązanie zachodniego Planu Odbudowy z wymagającymi kryteriami. To wszystko tworzy warunki do skutecznego przeprowadzenia reform na Ukrainie, które są od lat zapowiadane przez Kijów. Jednak słabości wewnętrzne państwa ukraińskiego i potencjalne zewnętrzne bariery sprawiają, że sukces akcesji Ukrainy do Unii Europejskiej jest daleki od bycia przesądzonym.

Długa i wyboista droga na zachód

Podczas szczytu 23 czerwca Kijów wreszcie dostał perspektywę członkostwa w UE, o którą zabiegał przez wiele lat, argumentując, że jedynie taka możliwość stanie się realną zachętą do reform. Argumenty te nie były bez pokrycia – opcja liberalizacji wizowej i podpisania umowy stowarzyszeniowej z UE dekadę temu przyspieszyły zmiany na Ukrainie.

Przejście od statusu kandydackiego do otwarcia negocjacji członkowskich zostało przez UE obwarowane szeregiem, w większości nieprecyzyjnych, warunków (jak realizacja tzw. kryteriów kopenhaskich), a także takich, których spełnienie nie leży w gestii Kijowa (zdolność samej UE do rozszerzenia). Takie postawienie sprawy ma uzależnić dalsze kroki na ścieżce akcesyjnej nie tylko od postępów reformatorskich Kijowa, ale także od decyzji politycznej kluczowych członków UE.

Jak to często bywa w UE, ta salomonowa decyzja była wynikiem kompromisu państw członkowskich. Sceptycy, uświadamiający obecny wyjątkowy moment i konieczność politycznego gestu, projektowali też konsekwencje potencjalnego członkostwa Ukrainy w UE nie tylko dla polityk sektorowych i budżetu, ale także dla systemu podejmowania decyzji i równowagi politycznej.

Nawet jeśli dziś, w obliczu rosyjskiej inwazji, brzmi to jak science fiction, jeden z największych i najludniejszych krajów europejskich (nawet okrojony w wyniku wojny), z rozwiniętym rolnictwem i przemysłem, połączony silnymi więzami z Polską i państwami bałtyckimi może zmienić układ sił w Unii Europejskiej, przesuwając jej ciężar na wschód. Warunki członkostwa postawione Ukrainie mają na celu ubezpieczyć głównych unijnych interesariuszy przed nadmierną utratą wpływów, dać czas na dyskusję o reformie samej UE (skądinąd potrzebnej) i jej implementację.

Bezalternatywność reform?

Ze swojej strony Ukraina obecnie wydaje się być skazana na reformy. Pomimo wojny warunki pozwalające przynajmniej na ich uchwalenie (ze wdrożeniem mogą być większe problemy) są wyjątkowo korzystne z kilku przyczyn.

Po pierwsze, po rosyjskiej inwazji ostatecznie zniknęła możliwość balansowania między Wschodem i Zachodem. Ona była iluzoryczna już po 2014 r., jednak obecnie jedyną sensowną opcją w polityce zagranicznej Ukrainy pozostaje integracja euroatlantycka. I jedynie na taką pozwalają nastroje społeczne – zgodnie z badaniami ponad 90% Ukraińców popiera integrację z UE. Władza i społeczeństwo zbyt dobrze poznali skutki utknięcia przez ostatnie trzy dekady w szarej strefie i jest nadzieja, że wyciągną z tego praktyczne wnioski. Integracja europejska może stać się ukraińską ideą narodową, wokół której zostanie zorganizowane życie polityczne i proces legislacyjno-biurokratyczny.

Po drugie, konsolidacja elit politycznych na rzecz proeuropejskiego kierunku. W swoich programach główne partie opozycyjne, w tym najważniejsza z nich – Europejska Solidarność byłego prezydenta Petra Poroszenki – deklarowały integrację z UE jako główny cel. Z inicjatywy partii Poroszenki poprzedni parlament nawet przegłosował taki zapis w konstytucji. Oznacza to, że kontestowanie projektów ustaw w parlamencie tylko dlatego, że zgłosiły je władze, trudno będzie wytłumaczyć społeczeństwu, a Zełenskiemu – szczególnie w warunkach kontrolowanego przekazu medialnego w ramach regulacji o stanie wojennym – łatwo będzie punktować opozycję.

Ta stanie przed dylematem: czy korzystać z wilczego prawa i sabotować działania władz pod mniej lub bardziej merytorycznymi pretekstami, czy dać się zupełnie zmarginalizować. Taki wariant – ze stratą dla pluralizmu debaty politycznej – jest możliwy, jeśli opozycja nie znajdzie innych, niż przed wojną, tematów do krytyki władz. Wówczas zarzucała Zełenskiemu i jego otoczeniu przede wszystkim prorosyjskość, po wojnie wątek ten będzie mało wiarygodny, zaś brak profesjonalizmu i korupcja zbyt uniwersalne, by zmobilizować większość.

Po trzecie, destruktywna siła oligarchów, dla których strukturalne reformy i transparentność przepisów zawsze groziły ograniczeniem możliwości renty korupcyjnej, jest obecnie słabsza. Część z nich utraciła aktywa, wskutek uregulowań stanu wojennego ich wpływ na media i na partie polityczne spadł, a przynajmniej część z nich uznała inwazję za egzystencjalne zagrożenie ze strony Rosji dla swoich biznesów.

Warunkiem czerpania korzyści z bycia oligarchą jest funkcjonowanie w państwie, na którego politykę ma się wpływ. Ukraina okupowana przez Rosję i będąca obiektem penetracji ekonomicznej rosyjskich oligarchów ich wpływ ogranicza. Czyni to zwycięską Ukrainę gwarantem zachowania przez wielki ukraiński biznes choćby części wpływów i własności.

Po czwarte, powiązanie reform z zachodnim/unijnym Planem Odbudowy Ukrainy. Choć prace nad zapowiadanym tzw. Planem Marshalla dopiero się toczą, a o realnym zakresie potrzeb finansowych kraju więcej wiadomo będzie po wojnie, nie ulega wątpliwości, że to Zachód/UE będzie głównym źródłem środków pomocowych. Już dziś zapowiadana pomoc jest warunkowana przeprowadzeniem reform – otwarcie mówiła o tym szefowa Komisji Europejskiej, Ursula von der Layen, podczas Ukraine Recovery Conference w Lugano.

Reformy w zamian za środki na odbudowę i postępy na drodze do członkostwa w UE wydają się być najsilniejszym z możliwych lewarem na władze państwa, które zostało dramatycznie osłabione wojną i pozostaje w pełni zależne od zewnętrznej pomocy finansowej, politycznej i militarnej.

Proces obarczony ryzykiem

Powyższe uwarunkowania nie dają jednak gwarancji sukcesu. Przede wszystkim Ukraina musi wyjść z tej wojny jako państwo suwerenne – tylko wówczas zaistnieją okoliczności, które pozwolą na przeprowadzenie reform. W takim przypadku istotna będzie zasada warunkowości, a także mechanizmy przekazywania pomocy i audytu zmian. Pierwsza rosyjska agresja w 2014 r. i następujący po niej kryzys gospodarczy pokazał, że wraz z polepszającą się sytuacją finansową skłonność ukraińskich elit do realizacji reform wymaganych przez partnerów zagranicznych spadła.

Tzw. głębokie państwo, oparte na głęboko zakorzenionych układach towarzysko-polityczno-biznesowych, a nierzadko także na kontaktach ze światem przestępczym, umożliwiających korupcję i nielegalne schematy biznesowe, nie zniknęło i szybko nie zniknie. Pomimo głoszonych obecnie haseł o potrzebie odnowy i budowy „nowej Ukrainy”, wolnej od wszelkich patologii, coraz więcej pojawia się informacji o przypadkach defraudacji zagranicznej pomocy humanitarnej i finansowej. Ukraińska biurokracja jest słaba i niedofinansowana, podatna na infiltrację z zewnątrz, ważne będzie więc zapewnienie jej większego potencjału, by reformy planowane, a nawet uchwalone, mądrze i bezstronnie wdrożyć.

Wreszcie nie można zupełnie wykluczyć ryzyka, że obecne władze – zatrzymawszy Rosję i utrzymawszy suwerenność kraju – będą nieskore do przywrócenia regularnej konkurencji politycznej z równymi regułami dla wszystkich jej uczestników. Przed wojną i w jej trakcie Zełenski podejmował działania, noszące znamiona wykorzystywania aparatu państwa i wymiaru sprawiedliwości do walki politycznej. Może on ulec pokusie (własnej lub otoczenia) przedłużania stanu wojennego nie tyle z uwagi na zagrożenie rosyjskie – to nie zniknie, nawet jeśli regularne działania wojenne zakończą się – by zapewnić sobie dominującą pozycję w życiu politycznym.

W wariancie skrajnym: zemsta polityczna na byłym prezydencie, Petrze Poroszence, na którym już ciążą zarzuty m.in. zdrady stanu, może zostać potraktowana przez Zachód jako wybiórcze wykorzystanie wymiaru sprawiedliwości (selective justice). Mimowolnie przypominałoby to rozprawę b. prezydenta Wiktora Janukowycza z oponentami: Jurijem Łucenką (2010) i Julią Tymoszenko (2011) i mogłoby zostać potraktowane jako pretekst do zahamowania procesu integracji, czy wręcz do odebrania statusu kandydata.

Wykorzystać okno możliwości

Prócz niejasnych kryteriów, które UE postawiła jako warunki do „dalszych kroków” na ścieżce do akcesji, jeszcze przed decyzją o nadaniu Ukrainie statusu kandydata, Komisja Europejska wyznaczyła siedem sfer, w których Kijów musi podjąć reformy: nowe ustawodawstwo chroniące własność intelektualną, walkę z praniem brudnych pieniędzy (m.in. poprzez przyjęcie standardów FATF), implementację tzw. ustawy antyoligarchicznej, wprowadzenie nowych regulacji z zakresu praw mniejszości narodowych oraz kompleksową reformę wymiaru sprawiedliwości.

Kluczowa jest ta ostatnia kwestia, w której zawierają się także działania na rzecz walki z korupcją. Reforma ta buksuje od 2014 r. Od tego czasu udało się powołać łańcuch instytucji, w tym przede wszystkim: Narodowe Biuro Antykorupcyjne (NBA) zbierające dowody korupcji wśród wyższych urzędników, Specjalną Prokuraturę Antykorupcyjną (SPA) – wnoszącą akt oskarżenia do wydzielonego Wyższego Sądu Antykorupcyjnego, a także Narodową Agencję ds. Zapobiegania Korupcji weryfikującą oświadczenia majątkowe.

Jednak organy te nie działają efektywnie – do tej pory nie skazano żadnej znaczącej osoby, a władze od ponad roku, ewidentnie kierując się motywami politycznymi, blokują wybór szefa SPA, co z kolei źle wróży także wyborowi nowego szefa NBA. Choć ekipa Zełenskiego wydaje się zdeterminowana do przeprowadzenia reform i spełnienia kryteriów, dopiero szybkie powołanie tych dwóch kluczowych urzędników w bezstronnym i przejrzystym konkursie, a także oczyszczenie korpusu sędziowskiego i nowy nabór do Sądu Konstytucyjnego staną się prawdziwym papierkiem lakmusowym woli wprowadzania zmian.

Ratyfikacja Konwencji Stambulskiej (jeszcze przed szczytem Rady Europejskiej), a także podpisanie przez Zełenskiego (kilka dni po szczycie) dekretu o utworzeniu specjalnego rejestru osób mających znaczący wpływ na życie gospodarcze i polityczne kraju – czyli oligarchów – nie mają takiego ciężaru gatunkowego.

Idea integracji europejskiej to dla obecnych władz także miecz obosieczny. Z jednej strony zielone światło do UE należy wyraźnie zapisać po stronie sukcesów, które dodatkowo wywindują popularność Zełenskiego. Z drugiej, szczególnie wobec zapowiedzi realizacji siedmiu punktów do końca roku, stanie się łatwym instrumentem weryfikacji ich skuteczności. Tym samym problemy i opóźnienia na ścieżce akcesyjnej, także te nieleżące po stronie Kijowa, pójdą na rachunek rządzących. Te zaś są więcej niż prawdopodobne: proces integracji z UE będzie skomplikowany i wieloletni, co czyni deklarowany nad Dnieprem termin zakończenia negocjacji w ciągu 5 lat bardzo wątpliwym.

Co więcej, można oczekiwać, że dążenie Kijowa do szybkiego wypełnienia kolejnych standardów i kryteriów będzie wykorzystywane przez państwa unijne do realizacji własnych, dwustronnych interesów. Przykładem jest choćby postulat Budapesztu „zakończenia reformy” ustawodawstwa w zakresie praw mniejszości narodowych, pod którym de facto kryje się żądanie powrotu do status quo sprzed przyjęcia przez Ukrainę ustaw o oświacie i o języku, ograniczających nauczanie języka i w języku mniejszości narodowych (nie tylko po węgiersku).

W rezultacie nawet realizacja przez Kijów tych siedmiu punktów nie zagwarantuje oficjalnego otwarcia negocjacji członkowskich. Albania i Macedonia Północna czekają na ten krok od lat. Nawet jeśli założymy, że Ukraina jest bardziej wokół tego celu skonsolidowana i ma w sobie znacznie więcej determinacji do spełnienia wszystkich warunków, w UE musi zapaść decyzja polityczna. Dlatego Kijów nie może odwlekać zmian, musi reformować się szybko i skutecznie, gdy wojna nie zniknęła z mediów, a apele prezydenta Zełenskiego o sprawiedliwość i moralność wciąż mają na Zachodzie siłę przekonywania.