Czy UE i NATO zawiodły? Wnioski dla Polski i Czech z reakcji Zachodu na wojnę na Ukrainę

Jeśli UE i NATO chcą odgrywać istotną rolę poza swoimi granicami, muszą skutecznie użyć do projekcji siły wszelkich dostępnych narzędzi. Warto również pamiętać o determinacji zachodnich społeczeństw, która może zadecydować o przyszłości naszego bezpieczeństwa. Czy po wybuchu agresji na Ukrainę możemy się czuć bezpieczniejsi? Czy sposób, w jaki Unia Europejska wykorzystała w czasie wojny swoją gospodarkę, a Sojusz Północnoatlantycki swoje wojska może napawać nas optymizmem? Jakie wnioski na przyszłość mogą wysnuć nie tylko Zachód, ale również Rosja i Chiny?

Polityka sankcji kluczem do ich skuteczności

W odpowiedzi na sytuację na Ukrainie Unia Europejska nałożyła sankcje na Rosję, które jednak nie powstrzymały Kremla przed dalszymi działaniami. Dlaczego? Po pierwsze należy pamiętać, że efekty sankcji zawsze pojawiają się z opóźnieniem, zwłaszcza w kontekście tak dużego kraju jak Rosja. Ich skutki już niedługo będą wyraźnie widoczne.

Agencje ratingowe prognozują, że w okolicach września mocno odczuje je gospodarka, a tym samym rosyjskie społeczeństwo. Rosyjski rynek finansowy już jest napięty, a upadek rubla nieunikniony. Wymiana handlowa Rosji z krajami Zachodu spadła o połowę, a poziom PKB ma spaść o jedną trzecią. Długofalowo sytuację dodatkowo pogorszy planowane odcięcie Unii Europejskiej od dostaw rosyjskich paliw kopalnych.

Sankcje zostały przyjęte, ale problematyczne okazało się podejście do samej ich koncepcji, co zmniejszyło ich skuteczność. Polityka sankcyjna nie jest polityką obronną, ale też nie jest polityką karną. Jest ona elementem „polityki przymusu” (coercive policy), a miarą jej efektywności jest zmiana zachowania oponenta, która wynika z jasnego komunikatu, będącego reakcją na jego zachowanie – zaostrzania lub luzowania stosowanych przeciwko niemu działań.

W tym kontekście Unia Europejska zawiodła. Unijne sankcje zostały przyjęte bardzo późno. Rosja zaczęła przesuwać swoje wojska na ukraińskie granice już na około rok przed rozpoczęciem inwazji. Już wówczas Rada Europejska powinna była zlecić Komisji Europejskiej opracowanie wykazu konkretnych sankcji, które wejdą w życie w przypadku rosyjskiego ataku. Kolejnym błędem było to, że drugi pakiet sankcji, przygotowywany w przeddzień wojny, który rzeczywiście już zawierał efektywne sektorowe, bankowe i technologiczne narzędzia sankcyjne, nie został opublikowany. Komisja Europejska trzymała go w tajemnicy (prace koordynowała DG FISMA).

Stwierdziła ona, że w pierwszej fazie nie podzieli się jego treścią nawet z krajami członkowskimi UE. Tym samym, przed 24 lutego nie dowiedziała się o jego istnieniu ani europejska opinia publiczna, ani oponent. Było to zaprzeczenie sensu polityki przymusu.

Oczywiście, na pełną ocenę działania sankcji na Rosję będziemy musieli poczekać. W momencie, w którym sankcje (w połączeniu z embargiem na paliwa kopalne) zaczną być odczuwalne dla rosyjskiego społeczeństwa, UE powinna mieć już gotową ofertę ich cofnięcia. Propozycji musi towarzyszyć jednoznaczny warunek, którym jest wycofanie wszystkich żołnierzy z krajów sąsiednich: nie tylko z Ukrainy, ale także z Gruzji i Mołdawii. Choć teraz wydaje się to nierealistyczne, to w momencie, w którym zwykły rosyjski obywatel zacznie popadać w coraz większą biedę i nędzę, tego typu oferta może wzmóc presję opinii publicznej na władzę. Niezależnie czy będzie w tym czasie na Kremlu Putin, czy ktoś inny.

Jeżeli UE chce odgrywać w przyszłości istotną rolę na międzynarodowej scenie globalnej, system przygotowywania, wprowadzania i odwoływania sankcji musi być o wiele bardziej elastyczny. Liderzy polityczni Unii Europejskiej nie mogą bać się opracowania sankcji od razu, gdy stwierdzą, że zachodzi potrzeba wywarcia wpływu na działanie oponenta. Jednocześnie muszą być przygotowani, by szybko je wycofać, jeżeli oponent zmieni postępowanie.

Amerykanie to potrafią i określają taką politykę sformułowaniem „pokój przez siłę” (peace through strength). Gdy wiceprezydent Mike Pence leciał w 2019 r. do Ankary na rozmowy z Recepem Erdoganem, który bezlitośnie atakował sąsiednią Syrię, wiózł już wtedy w teczce amerykańskie sankcje wymierzone w trzech tureckich ministrów oraz w produkcję tureckiej stali. Turcja przerwała atak, dzięki czemu sankcje nie musiały wejść w życie. Europa nie zdążyła zareagować na błyskawiczną turecką inwazję.

Zadania dla czeskiej prezydencji

Niebawem przewodnictwo w Radzie Unii Europejskiej obejmą Czechy, co powinno być impulsem do doważenia dotychczasowego unijnego podejścia do wojny o środkowoeuropejską perspektywę. Nasuwa się więc pytanie, jakie powinny być główne działania czeskiej prezydencji w kontekście sytuacji na Ukrainie.

Kluczowe jest kontynuowanie unijnej pomocy finansowej na zakup uzbrojenia. Każdego dnia obrony Ukraina traci znaczące ilości broni. Czeska prezydencja może wprowadzić do agendy Rady Unii Europejskiej rozmowy o kolejnym wsparciu z Europejskiego Instrumentu na rzecz Pokoju (European peace facility). Dotychczas z tego źródła przyznano Kijowowi 450 mln euro na cele defensywne oraz 50 mln euro na zakup zasobów nieśmiercionośnych. Obiecano również kolejne środki finansowe do wysokości 1,5 mld euro.

Ponadto Czechy mogą zainicjować zalecenia Rady Unii Europejskiej wobec Komisji Europejskiej, by dokonała ona rewizji aktualnych ram umowy UE-Ukraina. Mowa tu o Układzie o Stowarzyszeniu oraz o będącej jego częścią kompleksowej umowie o wolnym handlu (DCFTA). Jeszcze większym wyjściem naprzeciw byłoby zawarcie umowy o uproszczeniu systemu wizowego i wydanie powiązanego z nim rozporządzenia o liberalizacji systemu wizowego dla obywateli Ukrainy podróżujących do UE.

Kolejnym działaniem mogłoby być wykorzystanie mandatu do forsowania, aby polityka rozszerzenia UE znalazła się wysoko w agendzie Brukseli. Udzielony status kandydata Ukrainie to decyzja polityczna. Jednak czym innym jest kolejny krok – negocjacje akcesyjne.

Wysiłek poświęcony na członkostwo Ukrainy nie powinien być realizowany kosztem bałkańskich państw aspirujących do akcesji. Jeżeli kwestii rozszerzenia poświęcana będzie stała uwaga i dojdzie do przełamania słynnego zmęczenia rozszerzaniem (enlargement fatigue), pomoże to nie tylko ukraińskim ambicjom europejskim.

Republika Czeska, jako jeden z inicjatorów Partnerstwa Wschodniego, będzie w dalszym ciągu prowadzić starania, by ta część europejskiej polityki była traktowana przez Brukselę priorytetowo. Partnerstwo Wschodnie nie powinno być tylko multilateralną platformą służącą wymianie know-how w zakresie reform i stosunków umownych pomiędzy poszczególnymi krajami a UE. Trzeba odrzucić ostrożność, której byliśmy świadkami na wielu szczytach i spotkaniach roboczych tego formatu. Musi on mieć też mocny wymiar bezpieczeństwa, zarówno w obszarze zdolności wojskowych, jak i odporności energetycznej krajów wschodnich.

Partnerstwo Wschodnie jest siłowym pojedynkiem pomiędzy UE a Rosją i nie ma sensu udawać, że jest inaczej. Jego działanie jest istotne pod kątem torpedowania makiawelicznych prób prezydenta Emmanuela Macrona w polityce zagranicznej Francji i przekonywania Niemiec do nowej polityki wschodniej UE. W interesie Czech i Polski nie jest powtórka z Formatu Normandzkiego, w którym Niemcy, Francja i Rosja decydować będą o losie Ukrainy bez udziału krajów naszego regionu.

Jakie są limity pomocy Ukrainie?

Nie tylko na Unii Europejskiej spoczywa odpowiedzialność za odpowiednią reakcję na rosyjską agresję. To NATO – jako sojusz obronny – może w konfliktach poza swoimi granicami stosować siłę wojskową, nawet jeśli jej dozwolony zakres jest ograniczony.

NATO bezwzględnie powinno znaleźć sposób na włączenie się w konflikt, który nabrał charakteru wojny cywilizacji z barbarzyństwem. Nie byłby to zresztą precedens – Sojusz Północnoatlantycki interweniował na Bałkanach, w Libii czy Iraku. Możliwe było np. wprowadzenie ograniczonej strefy zakazu lotów nad zachodnią Ukrainą, humanitarno-wojskowy most lotniczy do Mariupola czy szybkie ćwiczenia z rozmieszczeniem sił w Gruzji.

Ostatecznie duże państwa Sojuszu udzieliły Ukrainie efektywnego wsparcia w formie dostawy systemów uzbrojenia. Dla Polski i Czech pozytywem jest to, że gdy ta wojna się skończy i przyjdzie czas na bilans dostaw uzbrojenia na Ukrainę, kraje Bukareszteńskiej Dziewiątki (B9) będą proporcjonalnie do wielkości swoich armii w absolutnej czołówce europejskiego peletonu. I to nie tylko w początkowej fazie dostaw lekkiej broni defensywnej, ale także w fazie, w której w grę wchodziło udostępnienie broni ciężkiej.

Zdolności obronne wschodniej flanki NATO

Oprócz oceny pomocy Ukrainie konieczne jest również spojrzenie na to, jak wojna odbije się na przyszłej pozycji NATO na scenie globalnej oraz zdolności obronnej jego wschodniej flanki.

Szczyt w Madrycie ma przynieść zmianę z „wysuniętej obecności” na „wysuniętą obronę” oraz z „air-policy” na „air-defence”. Na wschodniej flance NATO rozmieszczone zostaną jednostki do rozmiarów brygad oraz struktury dowódcze i logistyczne zdolne do przyjęcia jednostek wielkości dywizji. Obecność Stanów Zjednoczonych na terytorium Polski wyraźnie wzrośnie i z upływem czasu zacznie nabywać stałego charakteru.

Pojawia się okazja do tego, by Czechy wykorzystały obecność wojsk sojuszniczych w Polsce, np. w formie ćwiczeń jednostek specjalnych Armii Czeskiej w polsko-amerykańskiej bazie w Drawsku Pomorskim, wysłanie jednego z batalionów VII Brygady Zmechanizowanej pod dowództwo sojusznicze w Elblągu czy zawarcie porozumienia obronnego zawierającego mechanizm uruchamiający czeską brygadę pancerną w przypadku napaści na Polskę lub kraje bałtyckie.

Na poziomie globalnym NATO będzie w dalszym ciągu stawiać czoła dwóm wrogim mocarstwom, które mają podobną strategię wojskową: Rosja i Chiny kładą nacisk na ograniczoną walkę z początkową dużą szybkością rozwinięcia operacji bojowych, wytworzenie fait accompli w państwie atakowanym, jak również stosowanie elementów defensywnych (anti-access/area-denial) w celu osiągnięcia celów wojskowych.

Sojusz Północnoatlantycki musi zareagować na zagrożenie. Potrzebna jest nowa strategia morska, inwestycje w zdolności szybkiej parasolowej penetracji anti-access/area-denial; podniesienie poziomu ambicji europejskich w ramach NATO (bardziej elastyczne i trwalsze na polu walki europejskie grupy bojowe), a także przyspieszenie procesów decyzyjnych w czasie wojny (np. poprzez skrócenie powolnego procesu zbierania sił).

Potrzeba zmiany strategicznego myślenia

Wojna okazała się „oknem możliwości”, które może być wykorzystane do wzmocnienia pozycji Sojuszu Północnoatlantyckiego na globalnej arenie. Znana maksyma brzmi jednak, że „nie powinniśmy się przygotowywać do wojny, która już była, tylko na tę, która nadejdzie”. Dlatego oprócz bezpośredniej reakcji taktyczno-wojskowej Zachód potrzebuje refleksji nad swoim strategicznym myśleniem. Musi ono odpowiadać na pytanie, jaką lekcję z przebiegającego konfliktu wyniesie nasz oponent.

To, co ma wpływ na nasze bezpieczeństwo, to nie tylko liczba naszych jednostek wojskowych i siła naszej broni, ale również odbiór psychologiczny naszej siły czy słabości. Rosjanin, tak samo jak każdy inny nieprzyjaciel, wyciągnie z wojny ukraińsko-rosyjskiej szereg wniosków.

Na Zachodzie wciąż brak jest pełnej jedności. Choć na szczytach NATO i UE zachodnia spójność jest widoczna, to jeżeli przeanalizujemy konkretne kroki państw członkowskich – np. w zakresie udostępnienia Ukrainie broni – widzimy ewidentne różnice w ocenie zagrożenia wojskowego. Spory dotyczą min. określenia rodzajów broni uważanej za eskalacyjną, wyznaczenia finalnego celu zachodniej pomocy wojskowej dla Ukrainy, przekonania o potrzebie osiągnięcia porozumienia między Ukrainą i Rosją. Sojusz Północnoatlantycki dysponuje wprawdzie multilateralnymi mechanizmami oceny zagrożeń, lecz – jak się okazało – nie są one zdolne do wygenerowania jednolitych ocen zagrożenia. Każdy nasz przyszły przeciwnik będzie w przyszłości brać to zjawisko pod uwagę.

Zachodnie społeczeństwa wykazują oznaki wysokiego stopnia strachu jako powszechnego zjawiska psychologicznego. Kreml przez dwa lata obserwował, jak strach przed COVID-19 paraliżuje cały świat. Po agresji rosyjskiej na Ukrainę ta obawa dotyczyła użycia siły wojskowej. Dzisiejsze zachodnie społeczeństwa są inne niż w latach dziewięćdziesiątych poprzedniego wieku. Masakra w Srebrenicy doprowadziła do akcji wojskowej NATO, barbarzyństwo w Mariupolu już nie. Taki stan zachodnich społeczeństw przeciwnik ujmie w swoich kalkulacjach taktycznych i wojskowych.

Zachodni politycy nie są skłonni do ryzyka. Rządzący uzależnieni są od wsparcia społecznego, które można natychmiastowo mierzyć w sieciach społecznościowych. To, co politycy uważają za ryzykowne, bardziej wyznaczają doradcy polityczni i medialni, nie zaś eksperci do spraw bezpieczeństwa czy oficerowie wywiadu. Ryzyko ograniczonej strefy zakazu lotów nad zachodnią Ukrainą lub transportu lotniczego i desantu w Mariupolu było w rzeczywistości polityczne, nie wojskowe. W okresie, w którym Mariupol był ostrzeliwany, do miasta przedostało się 16 ukraińskich helikopterów. Rosjanie byli w stanie zestrzelić tylko dwa z nich. Ryzyko wojskowe wysłania samolotów z pomocą humanitarną do Mariupola – w sytuacji eskortowania ich przez  nowoczesne samoloty NATO – byłoby więc minimalne. Politycy nie byli jednak pewni, czy bezpośrednie zaangażowanie wojskowe w konflikt rosyjsko-ukraiński (co mogło nieść ze sobą ofiary), będzie opłacalne politycznie.

Użycie potężnej siły wojskowej – m.in. ciężkich brygad pancernych i dużej siły ognia – nie przyniesie wyników, o ile cel wojskowy nie jest dostosowany do celów politycznych i stopnia zaangażowania broniącej się strony. Jakikolwiek przyszły przeciwnik Zachodu będzie szukać innego sposobu prowadzenia operacji kinetycznych i niekinetycznych. Zadaniem planistów wojskowych nieprzyjaciela będzie inicjowanie ataku wojskowego w ten sposób, by wciąż stawiał on zachodnich liderów przed dylematem, czy walka jest konieczna, czy też nie. Rozważana może być blokada lotnicza lub morska, a także błyskawiczne uderzenie z szybkim wycofaniem sił. Wszystko głęboko poniżej granicy artykułu 5. Traktatu Północnoatlantyckiego. Ostatecznie nawet brzmienie tej deklaracji nie zobowiązuje podpisanych stron do walki zbrojnej na rzecz napadniętego kraju członkowskiego.

Jeżeli Rosja nie ulegnie rozpadowi na skutek przegranej wojny, będzie wciąż niebezpiecznym i zdeterminowanym przeciwnikiem. Jednak Moskwa będzie wówczas zmuszona, aby zasadniczo zmienić swoją strategię i doktrynę. To samo dotyczy Chin, które uważnie przyglądają się rozwojowi sytuacji na Ukrainie. Pierwszy tydzień wojny rosyjsko-ukraińskiej przypomina chińskie ćwiczenia ataku na Tajwan. Bez wątpienia wyciągną z tego teraz wnioski, do których wprowadzenia mają środki.

Nie może to zostać bez odpowiedzi Stanów Zjednoczonych i całego NATO. Pytanie zasadnicze dla wschodniej flanki brzmi: czy wszyscy członkowie NATO mogą być pewni, że reszta Sojuszu będzie za nich walczyć? Po wojnie, w trakcie której bez jego znaczącej reakcji popełniano najgorsze możliwe zbrodnie, istnieje powód, by wrogowie deprecjonowali jego znaczenie i aktywność.

Ostatnie miesiące pokazały, że w czasie kryzysu, to nie ministrowie obrony, głównodowodzący ze sztabów generalnych, czy przedstawiciele wywiadów podejmują decyzje. Robią to politycy, którzy odpowiadają przed opinią publiczną. Dlatego czysto wojskowa reakcja na wojnę rosyjsko-ukraińską to za mało. Potrzebujemy świadomego społeczeństwa, które będzie rozumieć, że są chwile, w których największy pacyfista musi sięgnąć po broń.

***

Artykuł jest dostępny na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Pewne prawa zastrzeżone na rzecz Autora artykułu oraz Klubu Jagiellońskiego. Utwór powstał w ramach konkursu „Forum Polsko-Czeskie na rzecz zbliżenia społeczeństw, pogłębionej współpracy i dobrego sąsiedztwa 2022”.  Zezwala się na dowolne wykorzystanie utworu, pod warunkiem zachowania ww. informacji, w tym informacji o stosowanej licencji, posiadaczach praw oraz pod warunkiem podania linku do naszej strony.

Publikacja wyraża wyłącznie poglądy autora i nie może być utożsamiana z oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP.

Zadanie publiczne finansowane przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP w konkursie „Forum Polsko-Czeskie 2022.