Kryzys nową normalnością dla europejskiej energetyki

Wojna na Ukrainie nie sprawiła, że Europejski Zielony Ład przestał być obowiązującym kierunkiem dla polityki energetycznej UE. Dotychczasowe wyzwania – m.in. ogromne koszty radykalnej zielonej transformacji, brak wystarczającego zaawansowania technologicznego sektora niskoemisyjnego czy zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego – są bardziej aktualne niż kiedykolwiek. Obecny kryzys, który będzie trwał nawet w przypadku zakończenia wojny, powinien zostać wykorzystany przez Polskę do forsowania na forum unijnym pragmatycznej korekty części celów EZŁ w sektorze energetycznym.

[POBIERZ PUBLIKACJĘ CENTRUM ANALIZ KLUBU JAGIELLOŃSKIEGO „EUROPEJSKI ZIELONY ŁAD. STAN REALIZACJI, WYZWANIA I NADZIEJE”]

Podstawy polityki energetycznej UE

Wspólny rynek

Pierwotnie kluczowym celem polityki energetycznej UE była budowa wspólnego rynku energii, dzięki czemu energia miała stać się „zwykłym” towarem, który podlegał standardowym zasadom handlowym, umożliwiając konkurencję dostawców z korzyścią dla klientów końcowych. Głównymi narzędziami realizacji tego celu były kolejne pakiety liberalizacyjne, wymuszające budowę konkurencji w sektorach elektroenergetycznym i gazowym, które wcześniej były zdominowane przez państwowe koncerny.

Wizja ta zakładała wyodrębnienie niezależnego od dostawców handlujących energią operatora sieci przesyłowej odpowiedzialnego za otwarty i niedyskryminacyjny dostęp do infrastruktury i jej rozwój. Stworzono także unijnego regulatora energii (ACER), którego zadaniem było tworzenie wspólnych standardów technicznych i koordynację rozwoju sieci między operatorami sieci gazowych, jak i elektroenergetycznych. Ponadto zniesiono subsydiowanie cen poza sektorem gospodarstw domowych, ujednolicono regulacje i znoszono bariery.

Bezpieczeństwo energetyczne

Temat bezpieczeństwa energetycznego mocniej pojawił się na unijnej agendzie w związku z rozszerzeniem UE o państwa Europy Środkowo-Wschodniej w 2004 r., a kluczowym państwem podnoszącym ten temat była Polska. Nowe państwa członkowskie były wciąż zależne od dostaw surowców energetycznych z Rosji i oczekiwały zaangażowania unijnych instytucji w proces wychodzenia z zależności.

Komisja Europejska za kluczowe narzędzie zwiększające bezpieczeństwo energetyczne wskazała budowę wspólnego rynku energii. Finansowanie infrastruktury umożliwiającej swobodny przepływ energii elektrycznej i gazu między państwami, stworzenie mechanizmów solidarnościowych na wypadek kryzysu i podejmowanie działań antymonopolistycznych miały być konkretnymi działaniami zapewniającymi UE bezpieczeństwo w tej sferze.

Środowisko

Trzeci cel, czyli obniżenie emisyjności gazów cieplarnianych w trosce o klimat stopniowo rosło na znaczeniu. Podstawowym narzędziem redukcji emisji stał się system handlu emisjami (European Trading System – ETS), który zaczął obowiązywać w 2005 r. Celem działania unijnego ETS jest doprowadzenie do redukcji emisji gazów cieplarnianych poprzez uwzględnienie kosztu emisji CO₂ w produkcji energii i wyrobów przemysłowych. Miało to sprawić, że wysokoemisyjna działalność stała się droższa niż w przypadku wykorzystania w niej czystych alternatyw. EU-ETS zobowiązuje emitentów do pozyskania i umarzania uprawnień do emisji CO₂ (EU allowances – EUA).

Początkowo uczestnicy rynku otrzymali darmowe uprawnienia pokrywające popyt, ale miało się to stopniowo zmieniać na rzecz obowiązku zakupu coraz większej ilości uprawnień. Wraz z przyjęciem pakietu energetyczno-klimatycznego w 2008 r. określono całościowy pułap uprawnień do emisji, których podaż w systemie maleje. Ponadto zmieniła się proporcja między pulą darmową a aukcyjną na rzecz tej drugiej. Przyjęcie stałego poziomu redukcji darmowych pozwoleń ma na celu stopniowe podnoszenie cen pozwoleń i tym samym wymuszanie redukcji emisji poprzez wycofywanie się państw z najbardziej emisyjnych technologii.

Dyrektywa z 2009 r. zobowiązuje do zakupu uprawnień do emisji CO₂  (EUA) na giełdzie przez firmy przemysłu energochłonnego i wytwarzania energii elektrycznej (obejmuje ok. 11 000 elektrowni i zakładów produkcyjnych w UE odpowiadających za 40% całkowitej emisji gazów cieplarnianych) po wykorzystaniu przyznanej puli uprawnień państw członkowskich. Poza systemem ETS znajdują się obszary (np. transport, rolnictwo, budynki), gdzie potencjał redukcji emisji CO₂ jest znacznie bardziej kosztowny i technologicznie trudniejszy, więc w tych obszarach (tzw. non-ETS) zdecydowano się przyjąć inny mechanizm redukcji emisji. Rozporządzenie dot. wspólnego wysiłku redukcyjnego obliguje poszczególne państwa członkowskie UE do redukcji emisji w sektorach nieobjętych ETS.

Celem związanym ze środowiskiem, ale wyodrębnionym jako osobny, jest rozwój odnawialnych źródeł energii. Wyodrębnienie OZE jako osobnego celu miało zapewnić podniesienie jego wagi i stymulować rozwój nowej branży. Drugim powiązanym celem z ochroną środowiska, a również wyodrębnionym jako osobny, jest efektywność energetyczna, polegająca na obniżaniu konsumpcji energii poprzez zastosowanie najbardziej efektywnych rozwiązań technologicznych. Wzrost efektywności miał służyć obniżaniu emisyjności i długofalowo zmniejszać koszty energii i importu surowców.

Należy podkreślić, że energetyka od traktatu lizbońskiego jest tzw. kompetencją dzieloną między instytucje unijne a państwa członkowskie. W traktacie wyraźnie zaznaczono pozostawienie państwom swobody wyboru źródeł energii, aczkolwiek polityka energetyczna UE w sposób pośredni wpływała w istotny sposób na konkurencyjność źródeł energii. Przede wszystkim wprost promowała OZE. Po drugie, za pomocą odpowiednich mechanizmów, w tym systemu handlu emisjami CO₂, de facto opodatkowywała węgiel (w mniejszym stopniu także gaz) i ograniczała możliwość pomocy publicznej dla górnictwa. Po trzecie, przyjmowała neutralną postawę wobec energetyki atomowej, co wobec celu, jakim jest obniżenie emisyjności energetyki, było niezrozumiałe.

Unia Energetyczna – lata 2014-2019

Na skutek rosyjskiej agresji na Ukrainę w 2014 r. temat bezpieczeństwa dostaw ponownie pojawił się na agendzie UE. Premier Donald Tusk zaproponował utworzenie Unii Energetycznej, która pozwoliłaby państwom członkowskim Unii Europejskiej osłabić zależność od rosyjskiej energii. Inicjatywę Tuska podchwycił szef Komisji Europejskiej, Jean-Claude Juncker, który w swoim programie politycznym uznał plan stworzenia Unii Energetycznej za jeden z dziesięciu priorytetów nowej Komisji Europejskiej.

Należy jednak podkreślić, że temat bezpieczeństwa dostaw surowców nie zakładał tego, co w propozycji Tuska było kluczowe: powołania europejskiej instytucji odpowiedzialnej za wspólny unijny mechanizm kupowania gazu, pełne wykorzystanie istniejących zasobów paliw kopalnych w UE (węgiel, gaz łupkowy), podpisanie porozumień dotyczących zakupu gazu z eksporterami spoza UE (np. USA, Australia) oraz wzmocnienie Wspólnoty Energetycznej, zawartej w 2005 r. ze wschodnimi sąsiadami UE.

Unia Energetyczna została przełożona na pakiet legislacyjny „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków”, który zawierał głównie zmiany ewolucyjne. Tzw. pakiet zimowy został uchwalony do końca kadencji ówczesnej KE. Przyjęte akty prawne oznaczały m.in:

• wzmocnienie nadzoru ze strony instytucji unijnych nad politykami energetycznymi państw członkowskich;
• przyspieszenie rozwoju inwestycji w odnawialne źródła energii;
• wzrost efektywności energetycznej;
• ograniczenie pomocy publicznej dla energetyki wysokoemisyjnej;
• integrację rynków i wzmocnienie koordynacji regionalnej;
• odejście od regulacji cen, w tym dla gospodarstw domowych i mikroprzedsiębiorstw;
• wzmocnienie praw odbiorców energii.

Przyjęte rozwiązania przez Komisję Junckera są istotne, ponieważ są one realnie wdrażane przez unijne instytucje i państwa członkowskie za obecnej kadencji Komisji pod przewodnictwem Ursuli von der Leyen.

Europejski Zielony Ład

W grudniu 2019 r., niedługo po objęciu funkcji przewodniczącej KE, Ursula von der Leyen ogłosiła, że jednym z głównych celów strategicznych jej kadencji będzie przyjęcie i realizacja nowej strategii rozwoju Europy – Europejskiego Zielonego Ładu (EZŁ).

Pierwszym istotnym krokiem na drodze realizacji EZŁ było uchwalenie w 2021 r. Europejskiego prawa o klimacie (EPK), którego głównym punktem jest prawne uznanie celu neutralności klimatycznej UE do 2050 r. Jednocześnie przyjęcie tego celu spowodowało zaostrzenie celu redukcji emisji gazów cieplarnianych z 30% do co najmniej 55% redukcji do 2030 r.

Pakiet „Gotowi na 55” („Fit for 55”)

Kluczowym narzędziem do realizacji Europejskiego prawa o klimacie jest procedowany obecnie pakiet „Fit for 55”, którego projekt opublikowano w lipcu 2021 r. Inicjatywy legislacyjne, odnoszące się w jego ramach do sektora energetycznego i omawiane w dalszej części tej analizy to:

• zmiana unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji;
• zmiana celu redukcyjnego państw członkowskich w sektorach nieobjętych systemem ETS;
• zmiana dyrektywy dot. OZE;
• zmiana dyrektywy dot. efektywności energetycznej;
• zmiana dyrektywy dot. opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej;
• rozporządzenie dot. utworzenia Społecznego Funduszu Klimatycznego.

Powyższe akty prawne wskazują, że osiągnięcie celu neutralności klimatycznej ma odbywać się poprzez zwiększenie kosztów działań emisyjnych i maksymalizacji opłacalności ekonomicznej inwestycji proklimatycznych, w tym głównie zeroemisyjnych innowacji, które będą pobudzane środkami pochodzącymi z opłat pobieranych wedle zasady „zanieczyszczający płaci”. Pakiet zawiera również rozwiązania, które mają łagodzić skutki nierównomiernie rozłożonych kosztów transformacji, aby nie pogłębiać zjawiska ubóstwa energetycznego.

Reforma systemu handlu uprawnieniami do emisji CO₂ (ETS)

Cel większej redukcji emisji w UE znajduje odzwierciedlenie w propozycji reformy kluczowego systemu ETS. Szczególnie istotna zmiana polega na przyspieszonym wycofywaniu z obiegu uprawnień do emisji. Współczynnik liniowej redukcji (LRF) określa tempo redukcji emisji w ramach systemu poprzez coroczne zmniejszenie całkowitej liczby uprawnień. Propozycja dyrektywy ETS zakłada podniesienie wartości wskaźnika LRF z 2,2% do 4,2%, co będzie prowadziło do przyspieszenia redukcji puli uprawnień w systemie EU ETS z 43% do 61% (w stosunku do 2005 r.) do końca obecnej dekady.

Należy podkreślić, że radykalny wzrost cen pozwoleń na emisje od 2021 r. przebija wszystkie prognozy. Zmniejszenie liczby dostępnych pozwoleń może jeszcze wzmocnić ten trend, co jest egzystencjalnym zagrożeniem dla części przemysłu w UE, dlatego propozycje KE wzbudzają kontrowersje. Państwa o dużym udziale wysokoemisyjnych paliw kopalnych w miksie energetycznym obawiają się bolesnego wzrostu cen energii dla konsumentów.

Choć negocjacje wskaźnika redukcyjnego wydają się być nienaruszalne (są prostą funkcją celu redukcji emisji CO₂ o 55% do 2030 r.), to rośnie presja na zmianę innych elementów systemu ETS. Kluczowym aspektem w tym systemie jest mechanizm rezerwy stabilizacyjnej (MRS) wprowadzony, aby znosić z rynku nadwyżki uprawnień, kiedy ceny uprawnień były bardzo niskie. Komisja proponuje zwiększenie rezerwy ilości uprawnień, co będzie powodować dalszy wzrost cen.

Reforma zakłada także stopniowe wycofywanie przydziału bezpłatnych uprawnień dla sektorów wewnątrz UE, które mają zostać objęte mechanizmem dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO₂ (CBAM), a także wprowadzenie – za pośrednictwem EU ETS – mechanizmu kompensacji i redukcji CO₂ dla lotnictwa międzynarodowego.

Najwięcej kontrowersji budzi jednak dążenie KE do rozszerzenia ETS na budownictwo i transport drogowy, które obecnie odpowiadają za ok. 30% emisji gazów cieplarnianych nie ujętych w dotychczasowym systemie handlu uprawnieniami. Uwzględnienie kosztów środowiskowych emisji z budynków i transportu jest istotne dla wypierania z rynku najbardziej emisyjnych technologii (piece węglowe, samochody spalinowe). Włączenie budownictwa i transportu do systemu EU ETS wiąże się z licznymi problemami technicznymi, ponieważ jednostkowe koszty dekarbonizacji między nimi się różnią. Wspólna cena EUA grozi sytuacją, w której emisje z sektora transportu nie spadną z uwagi na zbyt niski bodziec cenowy, z kolei wzrost cen paliwa dla gospodarstw domowych będzie na tyle duży, że istotnie zwiększy ubóstwo energetyczne.

Państwa członkowskie są podzielone odnośnie metod przeprowadzenia tej zmiany. Część państw, np. członkowie Grupy Wyszehradzkiej, sprzeciwia się koncepcji włączenia budownictwa i transportu drogowego do systemu ETS, podnosząc kwestię spodziewanego zbyt dużego obciążenia dla gospodarstw domowych, które będą bezpośrednio obciążone nowymi opłatami.

Propozycja dyrektywy ETS zakłada, że państwa członkowskie powinny przeznaczyć całość swoich dochodów z aukcji uprawnień do emisji na projekty związane z klimatem i energią. Dotychczas obowiązek taki dotyczył jedynie połowy środków. Zgodnie z inicjatywą dochody te mogą dotyczyć ewentualnego łagodzenia społecznych skutków transformacji na wrażliwe gospodarstwa domowe, mikroprzedsiębiorstwa i użytkowników transportu.

Ponadto – według propozycji z grudnia 2021 r. dotyczących nowych zasobów własnych UE wymaganych do spłaty długu zaczerpniętego na NextGenerationEU – 25% wpływów ze sprzedaży pozwoleń na emisje mogłoby zasilić budżet Unii (a nie państw). Sprzeciwiają się temu państwa, których budżety znacząco korzystają na sprzedaży pozwoleń na emisje, w tym m.in. Polska, będąca jednym z największych beneficjentów systemu EU ETS.

Reforma ETS przewiduje również zwiększenie środków przeznaczonych na Fundusz Modernizacyjny (wspierający inwestycje w wykorzystanie odnawialnych źródeł energii i poprawę efektywności energetycznej), których Polska jest już jest głównym finansowym beneficjentem i Fundusz Innowacyjności (dofinansowujący demonstrację innowacyjnych technologii niskoemisyjnych).

Wspólny wysiłek redukcyjny

Poza systemem EU ETS są sektory, które łącznie odpowiadają za ok. 60% emisji gazów cieplarnianych w UE. Rozporządzenie o wspólnym wysiłku redukcyjnym (ESR) wyznacza indywidualne cele redukcyjne państwom członkowskim w tych sektorach (np. budownictwo, rolnictwo, transport i gospodarka odpadami). Cele redukcyjne są różne w zależności od zamożności danego państwa, mierzonego przez poziom PKB per capita.

Główna zaproponowana przez Komisję w pakiecie „Fit for 55” zmiana dotyczy celów, które należy osiągnąć w tych sektorach do 2030 r. Projekt rozporządzenia przewiduje zwiększenie unijnego celu redukcyjnego do 40% z obecnych 29% (w porównaniu z 2005 r.) i aktualizuje cele krajowe zgodnie z nowym poziomem ambicji. Wyznaczony w tym zakresie cel dla Polski wynosi -17,7% (wcześniej -7%).

Społeczny Fundusz Klimatyczny

Zaproponowanie Społecznego Funduszu Klimatycznego przez KE wynika m.in. z przewidywanych skutków społecznych proponowanego nowego systemu handlu uprawnieniami do emisji dla budownictwa i transportu drogowego. Fundusz w latach 2025–2032 zapewni 72,2 mld euro na wyrównanie wpływu nowego systemu na te dwa sektory między państwami członkowskimi. W oparciu o plany społeczno-klimatyczne, nad którymi pracować będą państwa członkowskie, ma on zapewnić wsparcie działań i inwestycji korzystnych dla znajdujących się w trudnej sytuacji gospodarstw domowych, mikroprzedsiębiorstw oraz użytkowników transportu.

Fundusz ma pozwolić sfinansować inwestycje zwiększające efektywność energetyczną budynków, dekarbonizację systemów ciepłowniczych i chłodniczych w budynkach, wykorzystywanie energii ze źródeł odnawialnych oraz dostęp do mobilności i transportu, które są bezemisyjne lub niskoemisyjne.

Społeczny Fundusz Klimatyczny jest rozwiązaniem dalece niewystarczającym, zwłaszcza z polskiej perspektywy. Mając na uwadze z jednej strony dużą skalę potrzeb, a z drugiej fakt, że pochodzi ze środków z systemu ETS, które już teraz są w budżetach państw członkowskich. Dla najuboższych polskich gospodarstw domowych Instytut Ekonomiczny oszacował 50% wzrost udziału kosztów energii w wyniku wprowadzenia opłat za emisje w transporcie indywidualnym i aż 108% wzrost kosztów ogrzewania w budynkach mieszkalnych.

Dyrektywa OZE

Dyrektywa o odnawialnych źródłach energii ustanawia krajowe cele dot. udziału OZE w krajowych systemach energetycznych. Obecny cel dla całej Unii został uchwalony przed aktualizacją celu redukcji emisji i wynosi 32%. Projekt zmiany dyrektywy zakłada wzrost o minimum 40%. Co więcej, dyrektywa podniesie cele szczegółowe, np. dotyczące udziału OZE w transporcie, w ciepłownictwie, a także udziału zaawansowanych biopaliw.

Zaostrzone zostaną regulacje dot. biomasy, biogazu i biopaliw, co wzbudza kontrowersje. Wprowadzone regulacje mają m.in. ograniczyć zużycie drewna. Komisja rozważa system promowania gazu ziemnego i wodoru uzyskiwanego z paliw kopalnych, jeżeli może to przyczynić się do zmniejszenia emisji w krótkim okresie. Sprzeciwiają się temu organizacje ekologiczne i część przemysłu związanego z OZE. Sektor biopaliw jest ważny dla Polski, ze względu na to, że stanowią one 72% OZE w polskim miksie energetycznym (dane GUS za 2020 r).

Dyrektywa o opodatkowaniu energii

Pierwotnie dyrektywa miała na celu harmonizację stawek podatkowych dotyczących energii elektrycznej i produktów energetycznych (jak np. paliwa). Znajduje się w niej jednak bardzo dużo wyjątków, które pozwalają państwom członkowskim wspierać paliwa kopalne przez zwolnienia z podatku. Dyrektywa pozwala np. na obniżoną stawkę podatku dla diesla. KE próbowała już przeprowadzić reformę tej dyrektywy w 2015 r., ale wobec sprzeciwu państw członkowskich wycofała tę propozycję.

Komisja planuje połączyć minimalne stawki podatków określone w dyrektywie z emisyjnością danego paliwa. Znowelizowana dyrektywa ma też zawierać ulgi dla OZE i paliw alternatywnych w transporcie. Polska będzie lobbować za możliwie niskimi stawkami opodatkowania paliw, przywołując argumenty o zagrożeniu nasilenia się zjawiska ubóstwa energetycznego.

Dyrektywa o efektywności energetycznej

Dyrektywa o efektywności energetycznej nakłada na państwa członkowskie obowiązek redukcji zużycia energii i przygotowywania krajowych planów efektywności energetycznej. Wskazuje ona obecnie niewiążący cel wzrostu efektywności energetycznej dla całej UE na 2030 r. (32,5%). Pomimo obowiązywania dyrektywy zużycie energii w UE cały czas rośnie, utrudniając osiąganie celów klimatycznych.

Z tego powodu Komisja zaproponowała podniesieniu obecnego celu do 36% dla zużycia energii końcowej i do 39% w przypadku zużycia energii pierwotnej. Ponadto nowelizacja przewiduje zaostrzenie obowiązków dotyczących rocznych oszczędności energii i wprowadza ukierunkowane środki ochrony konsumentów podatnych na zagrożenia, a także nowe przepisy zmniejszające zużycie energii w budynkach sektora publicznego.

Strategia na rzecz energii z morskich farm wiatrowych

W listopadzie 2020 r. KE przyjęła Strategię UE mającą na celu wykorzystanie potencjału energii z morskich źródeł odnawialnych na rzecz neutralnej dla klimatu przyszłości, która zakłada, że zainstalowane moce wytwórcze tej technologii wzrosną z 12 GW do minimum 60 GW w 2030 r. i 300 GW w 2050 r.

W ocenie KE morskie farmy wiatrowe mają stać się kluczowym elementem miksu energetycznego UE i będą mogły zaspokoić nawet 30% popytu na energię elektryczną w Europie w 2050 r.

Oprócz tego Komisja zakłada wytwarzanie w 2050 r. 40 GW energii oceanicznej oraz wykorzystanie innych innowacyjnych technologii, np. pływających elektrowni wiatrowych i słonecznych. Potrzebne do tego inwestycje szacuje obecnie na ok. 800 mld euro i mają one zostać sfinansowane m.in. ze środków z programu InvestEU zarządzanego przez Europejski Bank Inwestycyjny, a także z Instrumentu Odbudowy i Zwiększania Odporności (element NextGenerationEU).

Obecnie Polska nie posiada żadnych farm na Bałtyku, jednak według Polityki energetycznej Polski do 2040 r. do 11 GW mocy zostanie zainstalowana do końca przyszłej dekady (całkowita moc zainstalowana polskich elektrowni to ponad 50 GW).

Strategia w zakresie metanu

Globalne ocieplenie jest konsekwencją uwalniania się do atmosfery gazów cieplarnianych, zwłaszcza dwutlenku węgla (CO₂), ale przyczyniają się do niego także inne gazy – drugi pod względem szkodliwości jest metan (CH₄). Jego emisje stanowią podwójne zagrożenie: zatrzymują ciepło w atmosferze i zwiększają zanieczyszczenie powietrza. Ograniczenie emisji metanu stało się więc naturalnym celem obok redukcji CO₂. Choć w UE jedynie ok. 19% antropogenicznych emisji metanu pochodzi z sektora energii (wobec 53% z rolnictwa i 26% z odpadów), to właśnie ten obszar został przez KE uznany za priorytetowy, ponieważ w sektorze energii można ograniczyć emisje metanu w sposób generujący najmniejsze koszty.

By zrealizować związany z „Fit for 55” cel redukcji emisji gazów cieplarnianych o 55%, konieczna jest do 2030 r. redukcja emisji metanu o 35–37% (w porównaniu z 2005 r.). Odpowiadając na to wyzwanie, 14 października 2020 r. KE przedstawiła strategię na rzecz ograniczenia emisji metanu. Wśród planowanych działań są m.in. ujednolicenie ram sprawozdawczych kwestii emisji metanu, utworzenie międzynarodowego niezależnego obserwatorium emisji metanu i ulepszenie satelitarnego nadzoru nad emisjami. Przedsięwzięcia w sektorze energii mają dotyczyć całego łańcucha dostaw ropy, gazu (w tym gazu skroplonego LNG i biometanu) oraz węgla.

Największe obawy co do nowych regulacji mają europejscy przedsiębiorcy, którzy wskazują, że spodziewane koszty podwyższenia standardów są przez KE niedoszacowane i będą dla nich dużym obciążeniem. Nowe regulacje szczególnie uderzą w polski sektor energii, zwłaszcza w kopalnie węgla, uznawane za jedno z największych źródeł emisji metanu w UE.

Strategia w zakresie wodoru

Wodór jest bezemisyjnym nośnikiem energii, który ma stopniowo zastępować gaz ziemny jako nośnik energii m.in. w energetyce i przemyśle, a tym samym pomóc w dekarbonizacji gospodarki UE. Szersze wykorzystanie wodoru wymaga m.in. modernizacji gazociągów, które muszą być szczelniejsze, aby mogły przesyłać wodór. W większości istniejących gazociągów ze względów technicznych i bezpieczeństwa możliwe jest zmieszanie tylko niewielkich ilości wodoru i gazu (maksymalnie 20%). Ponadto wyzwaniem jest rozwój produkcji wodoru przy wykorzystaniu źródeł bezemisyjnych na przemysłową skalę. Obecnie ponad 95% produkowanego wodoru wiąże się z paliwami kopalnymi, a z wykorzystaniem OZE wytwarza się mniej niż 1% z uwagi na znacząco wyższy koszt.

W przyjętej w lipcu 2020 r. Strategii w zakresie wodoru na rzecz Europy neutralnej dla klimatu Komisja zakłada potencjał produkcyjny do 1 mln ton wodoru przy wykorzystaniu OZE do 2024 r. i nawet 10 mln ton wodoru z elektrolizerów o mocy 40 GW do 2030 r. – ma on wówczas stać się istotnym elementem systemu energetycznego (obecnie globalna produkcja to ok. 115 mln ton). KE nadaje priorytet zielonemu wodorowi z energii wiatrowej i słonecznej. Od 2030 r. wodór z OZE ma być wykorzystywany na szeroką skalę w branżach trudnych do zdekarbonizowania (np. produkcja stali). Zostawia jednak furtkę dla wykorzystania w krótkim i średnim okresie „niskoemisyjnego” (tj. niebieskiego) wodoru, przy którego produkcji wykorzystywany jest gaz ziemny.

Polska jest jednym z unijnych liderów produkcji wodoru, ale jest to wodór „szary” (z węgla), który nie jest promowany w strategii UE. Polski przemysł widzi przede wszystkim szansę w konwersji wodoru „szarego” na „niebieski” (z gazu ziemnego), który najprawdopodobniej będzie tolerowany przez UE w okresie przejściowym. Natomiast dużym wyzwaniem jest promocja „zielonego” wodoru, ponieważ – nawet długofalowo – trudno będzie Polsce (państwu o znacznie mniej korzystnych warunkach pogodowych od choćby Hiszpanii) stworzyć nadwyżki w produkcji OZE, które mogą być do tego wykorzystane.

Transeuropejskie sieci energetyczne

Budowa transeuropejskiej sieci energetycznej (TEN-E) jest polityką skoncentrowaną na łączeniu infrastruktury energetycznej krajów UE. Zrealizowanie celu budowy efektywnego wspólnego rynku energii w UE oznaczałoby również zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego poprzez możliwość dywersyfikacji kierunków dostaw energii.

Brak wystarczających połączeń między państwami stanowił dotychczas kluczową barierę w wewnętrznym handlu energią. UE pomaga więc krajom w realizacji priorytetowych – z punktu widzenia całości UE – projektów, głównie współfinansując infrastrukturę energetyczną.

Wobec nowych celów klimatycznych także rozporządzenie TEN-E wymagało rewizji. KE pod koniec 2019 r. przedstawiła inicjatywę jego zmiany, która nie ograniczyła się do aktualizacji korytarzy, ale wprowadziła wymóg tworzenia odpowiedniej infrastruktury do wykorzystania nowych niskoemisyjnych technologii, w tym morskich farm wiatrowych i gospodarki wodorowej.

W ocenie Komisji przekształcenie istniejącej infrastruktury gazu ziemnego do przesyłu wodoru może przyczynić się do racjonalnej (pod względem kosztów) transformacji energetycznej – koszt tej operacji jest zdecydowanie niższy niż w przypadku budowy nowych gazociągów wodorowych. Komisja proponuje utworzenie nowej kategorii inwestycji, tj. inteligentnych sieci gazowych, aby umożliwić zastąpienie gazu ziemnego czystymi gazami. Priorytetowo we wniosku KE traktuje się inteligentne sieci elektroenergetyczne, magazyny energii, natomiast infrastruktura ropy naftowej i gazu ziemnego nie będzie kwalifikować się do wsparcia.

Polska wraz z pozostałymi państwami V4 wyrażały poparcie dla możliwości wydłużenia finansowania infrastruktury gazowej poza horyzont 2029 r. z uwagi na konieczność dokończenia planowanych inwestycji, a także możliwość mieszania wodoru z gazem.

Strategia integracji systemów energetycznych

Jednym ze sposobów osiągnięcia neutralności klimatycznej jest integracja systemów energetycznych, której celem jest system jako całość. Poprzez łączenie poszczególnych nośników energii, infrastruktury energetycznej i wszystkich sektorów zużycia system ma być planowany i zarządzany w sposób skoordynowany. W obecnym modelu zużycie energii w transporcie, przemyśle i budynkach funkcjonuje w osobnych łańcuchach wartości i w ramach różnych regulacji i rozdzielonej infrastruktury, co utrudnia dyfuzję innowacyjnych rozwiązań. Integracja sektorowa oznacza łączenie sektorów ze sobą np. poprzez elektryfikację transportu i połączenie go z systemem elektroenergetycznym. Silne powiązania międzysektorowe w obecnym systemie UE mają stworzyć warunki, w których różne nośniki energii mogą konkurować na równych zasadach i wykorzystywać cały potencjał zmniejszenia emisji.

KE określiła trzy główne filary tej strategii. Po pierwsze, system energetyczny ma funkcjonować w obiegu zamkniętym, którego podstawą jest efektywność energetyczna. W praktyce ma się to przejawiać bardziej efektywnym wykorzystaniem lokalnych źródeł energii. Strategia zwraca uwagę na znaczny potencjał w zakresie ponownego wykorzystania ciepła odpadowego z zakładów przemysłowych czy centrów danych oraz energii wytwarzanej z bioodpadów lub w oczyszczalniach ścieków.

Kolejnym wskazywanym przez KE filarem nowej strategii jest większa bezpośrednia elektryfikacja sektorów końcowych. Komisja zwraca uwagę, że w podsektorze energii elektrycznej funkcjonuje najwięcej odnawialnych źródeł energii, więc należy w miarę możliwości coraz częściej wykorzystywać energię elektryczną np. do pomp ciepła w budynkach, pojazdów elektrycznych w transporcie lub pieców elektrycznych. W tych sektorach, w których elektryfikacja jest trudna, strategia promuje m.in. odnawialny wodór oraz zrównoważone biopaliwa i biogaz.

Największe wyzwania dla UE i Polski

Wojna na Ukrainie a EZŁ

Rozpoczęta 24 lutego agresja Rosji na Ukrainę zrodziła poważne konsekwencje dla gospodarki, a szczególnie dla energetyki. Choć nie zostały podjęte jeszcze formalne decyzje dotyczące embarga na rosyjską ropę naftową i gaz, to państwa UE już tworzą plany odejścia od rosyjskich surowców. Niezależnie od tempa tego procesu, a także liczby państw, które będą go realizować, konsekwencje będą dotyczyć całej UE. Najważniejszym aspektem sytuacji na rynku energii będą wysokie ceny ropy i gazu, które wzrosły po wybuchu wojny. Jednak nawet jeśli wojna się zakończy, to – z uwagi na utrudnienia logistyczne i duży popyt na ograniczoną podaż nierosyjskich paliw kopalnych – Europa jeszcze długo będzie odczuwała wysokie ceny.

Takie zjawisko będzie mieć fundamentalne konsekwencje dla Europejskiego Zielonego Ładu. Droga ropa będzie przyspieszać elektryfikację transportu, natomiast drogi gaz będzie oznaczać ograniczenie jego roli jako paliwa przejściowego w transformacji energetycznej. Plany derusyfikacji energetyki w UE stworzone przez KE będą oznaczać konieczność szukania alternatywy wobec gazu, który dla wielu państw, w tym Polski, miał w najbliższych latach odgrywać znaczącą rolę, choćby poprzez inwestycje w elektrociepłownie zasilane gazem.

Tą alternatywą ma być przyspieszenie inwestycji w Odnawialne Źródła Energii, co wpisuje się w cele EZŁ. Należy jednak podkreślić, że ze względu na profil produkcji OZE nie są one w stanie zastąpić gazu ziemnego. Z tego wynika obecnie większe otwarcie KE na wydłużenie eksploatacji elektrowni węglowych, które wcześniej miały być zastąpione tymi gazowymi. W kryzysowej sytuacji może pomóc także przyspieszenie działań na rzecz efektywności energetycznej. W dobie wysokich cen surowców energetycznych zwiększa się potencjał inwestycji w oszczędność energii, które długoterminowo będą opłacalne.

Wojna na Ukrainie rodzi poważne konsekwencje finansowe dla całej UE. Koszty wsparcia militarnego, gospodarczego i humanitarnego Ukrainy, a także koszty wzrostu cen surowców energetycznych, do tego rekordowo wysoka inflacja powodują, że zmniejszają się możliwości finansowe państw do inwestycji niezbędnych do osiągnięcia celów zapisanych w EZŁ. Efektem tego powinno być dopasowanie ambicji klimatycznych do nowych realiów.

Wysokie koszty transformacji

Cały pakiet „Fit for 55” stanowi ogromne wyzwanie finansowe dla państw członkowskich, w szczególności tych, których gospodarki są wysokoemisyjne. Wraz ze wzrostem ambicji klimatycznych widać rosnące krańcowe koszty redukcji emisji.

Według raportu Centrum Analiz Klimatyczno-Ekonomicznych realizacja scenariusza osiągnięcia neutralności klimatycznej w 2050 r. wymaga nakładów w samej energetyce na poziomie 295 mld euro w latach 2021-2050.

Są to szacunki o blisko 60% większe niż w przypadku scenariusza redukcji emisji o 60%, czyli kontynuacji dotychczasowego tempa redukcji CO₂ (ok. 185 mld euro). W raporcie banku Pekao koszty – jedynie do 2030 r. – związane z podniesieniem celów redukcyjnych z 40 do 55% wyniosą 189 mld euro.

Dysfunkcjonalność rynku handlu emisjami

Polska powinna zabiegać o złagodzenie kosztów proponowanych zmian, ponieważ przepisy (w obecnie proponowanym kształcie) niosą dla Polski bardzo duże ryzyko utracenia konkurencyjności gospodarki, szczególnie jeśli zostanie wydłużona praca elektrowni węglowych.

Gwałtowne wzrosty cen EUA w 2021 r. oraz gwałtowne ich spadki w 2022 r. jasno dowodzą, że cena uprawnień jest często oderwana od swoich fundamentów, które stanowią popyt i podaż podmiotów mających obowiązek posiadania uprawnień do emisji. System ETS stał się dysfunkcjonalny – cena uprawnień wzrosła tak znacząco, że ogranicza możliwości inwestycyjne emitentów.

W przypadku Polski fakt pozyskania większej ilości środków do budżetu państwa z tytułu wyższych cen uprawnień CO₂ ma ograniczone znaczenie, ponieważ Polska musi kupować więcej uprawnień, niż dostaje w formie płatnej, co wymusza zakup EUA za granicą, a więc transferowanie środków do innych państw. Ponadto nawet zbilansowanie popytu i podaży uprawnień nie spowodowałoby neutralności w relacji zysków i kosztów transformacji.

Rosnąca aktywność instytucji finansowych na rynku handlu pozwoleniami na emisję CO₂ zaburza odpowiednie zachowanie rynku, wzmacniając niepewność, która w sektorze energetycznym i tak jest bardzo wysoka. Ceny EUA podlegają spekulacjom na rynkach finansowych, czego dowodzi przygotowany na zlecenie PGE raport firmy Compass Lexecon. Także raport Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd Papierów Wartościowych ESMA wskazuje na potrzeby zmian – nawet 2/3 uprawnień, które znajdują się na rynku, jest w posiadaniu instytucji finansowych, liczących na przyszłe zyski i dywersyfikację portfela inwestycyjnego.

Rekomendacje – jakich zmian wymaga EZŁ, aby odpowiedzieć na polskie potrzeby

Wydłużenie korzystania z elektrowni węglowych

Konieczność minimalizacji konsumpcji gazu w UE, aby obniżyć jego cenę wymaga wyhamowania inwestycji w nowe elektrownie i elektrociepłownie gazowe. To z kolei pociąga za sobą konieczność zapewnienia alternatywnych stabilnych źródeł energii. Z braku alternatywy tym źródłem w Polsce powinien być węgiel, a jego wykorzystanie powinno być wydłużone do czasu możliwości zastąpienia go przez elektrownie atomowe, a także OZE wspierane magazynami energii oraz wodorem. Komisja Europejska powinna więc przygotować pakiet rozwiązań umożliwiających funkcjonowanie elektrowni węglowych, w tym możliwość finansowania inwestycji przynajmniej o charakterze modernizacyjnym.

Systemowe wsparcie energetyki atomowej

Dotychczasowa niejednoznaczna unijna polityka wobec energetyki jądrowej musi ulec zmianie, ponieważ atom jest drugim obok węgla rozwiązaniem, które pozwala ograniczyć popyt na gaz ziemny. Ponadto jest to bezemisyjne i stabilne źródło. Im więcej elektrowni atomowych powstanie, tym wcześniej będzie można zrezygnować z wykorzystania paliw kopalnych. Polska powinna zabiegać o jak najlepsze warunki regulacyjne i finansowe dla inwestycji w energetykę jądrową, zarówno „klasyczną”, jak i w technologię małych reaktorów modułowych (SMR). Stworzenie możliwości współfinansowania z unijnych środków elektrowni jądrowej byłoby wysoce pożądanym rozwiązaniem – to właśnie wysokie koszty inwestycyjne są największą barierą inwestycyjną dla atomu.

Reforma mechanizmu wyznaczania cen w systemie ETS

W celu stabilizacji systemu ETS warto rozważyć wprowadzenie „korytarza cenowego”, a więc ustanowienie maksymalnej i minimalnej ceny, co dałoby inwestorom minimalny poziom przewidywalności kosztów. Ceny powinny być wyznaczone w efekcie badań wpływu na unijną gospodarkę – na tyle wysokie, aby zapewnić bodziec inwestycyjny do technologii niskoemisyjnych, a zarazem na tyle niskie, aby ograniczyć nadwyżkę kosztów dla emitentów, która mocno uderzałaby w ich zdolności inwestycyjne i rozwojowe.

Rozdzielenie transportu i budownictwa w systemie mini-ETS

Polska powinna zabiegać o odrębne pule emisji dla transportu i budynków, aby uniknąć drastycznych wzrostów kosztów dla domów nadal opalanych węglem. Za Forum Energii warto rozważyć propozycję ustalenia przewidywalnego korytarza cenowego w nowym systemie z ceną minimalną i maksymalną, co pozwoli uniknąć gwałtownych wzrostów cen. Za warty poparcia należy także uznać postulat, aby 100% dochodów z uzyskanych opłat było przeznaczone na wsparcie osób zagrożonych ubóstwem energetycznym.

Aby zwiększyć pozycję negocjacyjną, rząd powinien zgodzić się na propozycję KE przeznaczenia całości kwoty ze sprzedaży emisji CO₂ na transformację energetyczną, ponieważ potrzeby inwestycyjne będą przekraczały uzyskaną kwotę dla polskiego budżetu. Kolejnym elementem zwiększenia siły Polski w debatach na forum unijnym powinna być także zaktualizowana Polityka Energetyczna Polski (której zaktualizowane są jedynie założenia) i przyjęcie całościowej strategii obniżania emisyjności gospodarki.

Więcej środków ze Społecznego Funduszu Klimatycznego

Ogromne koszty włączenia budownictwa i transportu do systemu ETS powinny skłaniać do wprowadzenia unijnych mechanizmów redystrybucji, które będą wspierały gospodarstwa domowe znajdujące się w najtrudniejszym położeniu. Za Polskim Instytutem Ekonomicznym należy wskazać, że w przypadku budynków mieszkalnych może to obejmować transfery, dopłaty do rachunków za energię lub programy wspierające poprawę efektywności energetycznej.

Z kolei w sektorze transportu kluczowe byłoby zapewnienie rabatów dla konsumentów na pojazdy niskoemisyjne i elektryczne oraz ulgi podatkowe rekompensujące wzrost cen paliw spowodowany wzrostami cen emisji dwutlenku węgla. Środki powinny pochodzić z znacząco rozszerzonego Społecznego Funduszu Klimatycznego.

Wzmocnienie mechanizmów stabilizujących ceny uprawnień do emisji CO₂

Bardzo duże wahania cen EUA wymagają wzmocnienia roli stabilizatorów rynku handlu EUA. Dotychczasowe rozwiązanie w postaci uwolnienia z rezerwy MSR 100 mln uprawnień do emisji CO₂ i ich sprzedaż na aukcjach w przypadku nagłego wzrostu cen uprawnień nie spełnia swojej roli. Art. 29a dyrektywy ETS wymaga korekty, aby łatwiej można było dokonać interwencji na rynku. Dotychczas były one dokonywane jedynie w sytuacji, kiedy cena była zbyt niska, ale nigdy wtedy, kiedy była na tyle wysoka, że znacząco przekraczała prognozowane przez KE ceny.

Zniesienie zmian systemu MSR

Według analiz KOBIZE, proponowane przez KE rozwiązanie, w połączeniu ze wzrostem ściągania z rynku EU ETS uprawnień do emisji, mogłoby spowodować wzrost ceny uprawnień EUA do ok. 130 euro w 2030 r. (w scenariuszu średnich cen). W zależności od potrzeb uczestników rynku EU ETS (choćby instytucji hedgingowych) ceny EUA mogą być jeszcze wyższe i osiągnąć wartości nawet 200 euro w najbardziej ekstremalnym scenariuszu cenowym „Fit for 55”.

KOBIZE zasadnie podkreśla, że obniżenie wskaźnika wycofywania uprawnień do MSR o połowę, czyli obniżenie z 24% do 12%, pozwoli zrealizować cel emisyjny do 2030 r., a jednocześnie obniżyć ceny uprawnień dla unijnej gospodarki.

Reforma podziału puli aukcyjnej

Wątkiem podnoszonym przez Polskę jest reforma podziału puli aukcyjnej uprawnień do emisji, tak by ich dystrybucja opierała się na danych dotyczących redukcji emisji w UE z lat 2016–2018, a nie 2005–2007. Utrzymanie proporcji historycznej sprawia, że państwa, które dokonały większych redukcji emisji mogą spodziewać się nadwyżki uprawnień na lata 2021-2030, co krytykuje polski rząd, ponieważ Polska i kilka innych państw odnotowuje tzw. niezbilansowanie – liczba przyznanych uprawnień EUA nie będzie się pokrywać z potrzebami instalacji objętych ETS, co będzie oznaczać konieczność zakupu ich od państw mających historyczną nadwyżkę. Taki zakup będzie oznaczał wyciek środków finansowych z Polski zamiast przeznaczenie ich na transformację.

Niezbilansowanie wynika z faktu, że jako punkt odniesienia do przyznania puli uprawnień brane są emisje z 2005 r., a od tego czasu Polska, jak i inne państwa naszego regionu, rozwijała się szybciej niż Europa Zachodnia, co hamowało redukcję emisji CO₂, która była dotychczas skorelowana ze wzrostem PKB.

Analiza wykonana przez KOBIZE dowodzi, że wysiłki redukcyjne państw członkowskich niekoniecznie idą w parze z posiadaniem dodatniego bilansu lub niewielkiego deficytu uprawnień. Może to świadczyć o tym, że problem deficytu uprawnień jest poważny i ma charakter strukturalny wynikający z metody rozdziału uprawnień w EU ETS, a niekoniecznie jest rezultatem wyłącznie zaniedbań w działaniach redukcyjnych poszczególnych państw członkowskich w przeszłości. Polska, według analiz KOBIZE, może stać się państwem, które będzie najsilniej dotknięte deficytem uprawnień w gronie państw UE o najniższym PKB.

Fundusz Modernizacji istotniejszy od Funduszu Innowacji

Fundusz Modernizacji jest ważnym kanałem wyrównywania możliwości redukcji emisji między państwami na różnym poziomie rozwoju w UE. Powstał głównie z myślą o państwach Europy Środkowo-Wschodniej, które będą ponosić relatywnie wyższy koszt transformacji energetycznej od państw Europy Zachodniej. Obecnie jest zasilany kwotą pochodzącą ze sprzedaży 2% puli uprawnień do emisji CO₂ w latach 2021-2030, a pakiet „Fit for 55” zakłada zwiększenie tej kwoty do 2,5% puli w latach 2024-2030.

Jednak jest to zdecydowanie zbyt ograniczone uwzględnienie potrzeb państw, które ponoszą największe koszty. Sprawiedliwym rozwiązaniem byłoby zwiększenie tej puli, najlepiej kosztem Funduszu Innowacji, który nie ma przydziałów narodowych i jest przeznaczony na innowacyjne projekty, które trafią w dużej mierze do państw Europy Zachodniej.

Kompleksowy raport o wpływie wojny na EZŁ

W kontekście inwazji rosyjskiej na Ukrainę powinien być przygotowany kompleksowy raport Komisji Europejskiej, który pokazałby, w jakim stopniu skutki wojny będą wpływać na EZŁ i jakiej aktualizacji należy wymagać. Z pewnością będzie konieczne ograniczenie ambicji lub odłożenie w czasie realizacji wielu wskaźników, które w nowych realiach będzie znacznie trudniej osiągnąć. Niemniej, niektóre kamienie milowe mogą zostać zaostrzone, jak np. te w odniesieniu do efektywności energetycznej – przy tak drastycznym wzroście cen energii i surowców energetycznych będzie łatwiej je osiągnąć.