UE na czele zielonej transformacji. Czy unijna dyplomacja klimatyczna jest skuteczna?

Rezultaty szczytu klimatycznego z Glasgow i dalej notowane wzrosty światowych emisji gazów cieplarnianych potwierdzają, że reszta świata jest daleko za Unią Europejską w realizacji zadań, których celem jest zmniejszenie negatywnego wpływu człowieka na klimat. COP26 i kolejne chińskie zapowiedzi inwestycji w energetykę węglową po raz kolejny potwierdzają, jak bardzo ograniczony wpływ w zwiększaniu ambicji klimatycznych w skali globalnej mają unijni przywódcy i urzędnicy. Nadzieje na zmiany niesie wzrost świadomości ekologicznej społeczeństw także poza Europą oraz nadal możliwy rozwój technologiczny, który obniży koszty bezemisyjnych technologii i umożliwi ich popularyzację.

[POBIERZ PUBLIKACJĘ CENTRUM ANALIZ KLUBU JAGIELLOŃSKIEGO „EUROPEJSKI ZIELONY ŁAD. STAN REALIZACJI, WYZWANIA I NADZIEJE”]

Unijna bezradność

Skuteczność polityki klimatycznej UE wymaga nie tylko działań nakierowanych na państwa członkowskie, ale także aktywności zewnętrznej, ukierunkowanej na kluczowych emitentów spoza UE. W komunikacie Komisji Europejskiej, „Gotowi na 55”: osiągnięcie unijnego celu klimatycznego na 2030 r. w drodze do neutralności klimatycznej, podkreślono, że Europejski Zielony Ład i realizowane w jego ramach inicjatywy mają potwierdzić światowe przywództwo UE na froncie walki z globalnym ociepleniem. Równocześnie zaznaczono, że Unia nie jest w stanie sama podjąć wystarczających kroków, aby zatrzymać zmiany i potrzebuje wsparcia reszty świata.

Według Europejskiej Agencji Środowiska Unia Europejska jest odpowiedzialna za 8% światowych emisji gazów cieplarnianych (w 1990 r. było to 15%). Dzięki podejmowanym od lat wysiłkom, emisje te dla całej UE spadły o 24% w latach 1990-2019 (zgodnie z danymi Eurostatu).

Zmiana całkowitych emisji gazów cieplarnianych dla UE27 i świata, z uwzględnieniem emisji w ramach użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa (LULUCF) w odniesieniu do 1990 r. (%). Opracowanie własne na podstawie: CAIT Climate Data Explorer via Climate Watch.

Równocześnie niestety wzrost światowych emisji nie tylko nie przyhamował, ale cały czas występował – w 2016 r. osiągnął on 40% względem 1990 r. Wskazuje to na dotychczas ograniczoną skuteczność dyplomacji klimatycznej Unii Europejskiej.

Zmiana całkowitych emisji gazów cieplarnianych, z uwzględnieniem emisji w ramach użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa (LULUCF) w odniesieniu do 1990 r. (%). Opracowanie własne na podstawie: CAIT Climate Data Explorer via Climate Watch.

Brak wspólnoty interesów z Chinami

Zdecydowanie najważniejszym odcinkiem dyplomacji klimatycznej UE są relacje z państwem uwalniającym do atmosfery największą ilość gazów cieplarnianych (w 2018 r. 27%) – Chińską Republiką Ludową. Oficjalna unijno-chińska współpraca dot. walki z globalnym ociepleniem na najwyższym politycznym poziomie rozpoczęła się już w 2005 r. dzięki partnerstwu na rzecz zmian klimatu, którego głównymi celami miały być rozwój i popularyzacja technologii związanych z czystą produkcją energii, w tym m.in. związanych z „zeroemisyjnymi technologiami węglowymi”.

We wrześniu 2020 r. został ogłoszony unijno-chiński dialog wysokiego szczebla w dziedzinie środowiska i klimatu (HECD), w ramach którego w 2021 r. odbyły się dwa spotkania wiceprzewodniczącego KE odpowiedzialnego za Europejski Zielony Ład, Fransa Timmermansa, z wicepremierem ChRL, Han Zhengiem. W rozmowie krótko przed COP26 obaj decydenci podkreślili, że UE i Chiny powinny być wzorem dla reszty świata.

Jednak spójność perspektyw Brukseli i Pekinu jest tak naprawdę wątpliwa. Dotychczasowa polityka klimatyczna Chiny jest pełna sprzecznych ruchów. Z jednej strony tylko w 2020 r. ChRL uruchomiła elektrownie węglowe o łącznej mocy 38 GW (według PSE w zeszłym roku łączna moc zainstalowana takich jednostek w Polsce wyniosła ok. 32 GW), a w chińskim systemie nadal ponad 60% energii elektrycznej pochodzi z węgla (dane Międzynarodowej Agencji Energii). Pekin jest w trakcie budowy ponad 60 kompleksów elektrowni węglowych i według doniesień Bloomberga roztacza plany zwiększenia wydobycia węgla do 300 mln ton.

Z drugiej strony Chiny produkują ok. 80% paneli słonecznych i 70% akumulatorów dla pojazdów elektrycznych na świecie oraz intensywnie rozwijają energetykę jądrową (dane MAE). Moc produkcji energii elektrycznej z wiatraków w 2020 r. była w Chinach trzykrotnie większa niż w jakimkolwiek innym państwie, tam też przeprowadzany jest intensywny program zwiększania powierzchni lasów. Dyrektor komisji ds. rozwoju i reform, He Lifeng, zapowiedział w marcu budowę fotowoltaiki i farm wiatrowych na terenach pustynnych o łącznej mocy 450 GW. Ponadto Pekin w planie pięcioletnim (2021-2025) i planie do 2030 r. zapisał ochronę środowiska jako priorytet, do czego skłoniły władze także protesty społeczne przeciw zanieczyszczeniom w kraju.

Xi Jinping, przewodniczący ChRL, na 75. sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ we wrześniu 2020 r. ogłosił cele dojścia do szczytu emisji Chin do 2030 r. (choć nie została określona wielkość maksimum) i neutralności węglowej do 2060 r. (lecz nie klimatycznej). Co więcej, Chiny wprowadziły w życie system handlu uprawnieniami do emisji CO2, który jest największym takim rynkiem świata – znajduje się na nim nawet 4 mld ton CO2 (dwukrotnie więcej niż w UE). Jednak chiński odpowiednik ETS obejmuje tylko produkcję energii elektrycznej, ok. 40% emisji. Co więcej, nie ma konkretnego harmonogramu włączania do systemu kolejnych sektorów gospodarki, a także ceny uprawnień są na razie niskie – oscylują wokół 9 euro za tonę, gdy unijne ceny przekraczają już poziom 70 euro.

Proklimatyczne działania Chin są więc zauważalne. Brakuje konkretnej ścieżki do osiągnięcia redukcji emisji. Ten dysonans stawia pytanie odnośnie do realnej determinacji Pekinu w zielonej rewolucji. W jakim stopniu dotychczasowe obietnice są narzędziem greenwashingu na forum międzynarodowym, elementem pragmatycznej strategii eksportowej i próbą wzmacniania swojej pozycji politycznej na globalnych forach?

Chińskie elity najprawdopodobniej będą dalej traktować kwestie klimatyczne instrumentalnie. Chiny nadal są na etapie wzrostu gospodarczego, który przekłada się na większe zużycie energii elektrycznej (w 2020 r. pomimo pandemii było ono ok. 3,5% większe niż rok wcześniej), a także często jest on oparty na energochłonnej produkcji przemysłowej, która jest tania także dzięki wykorzystaniu energii z jednostek węglowych.

Już jesienią 2021 r. Chiny doświadczyły poważniejszego niż w ostatnich latach kryzysu energetycznego, który spowodował poważne ograniczenia dostaw energii. Przedłużająca się do dzisiaj trudna sytuacja energetyczna, która winduje ceny energii, prawdopodobnie spowoduje dalsze osłabienie starań ChRL na rzecz walki z klimatem.

Stany Zjednoczone ponownie uwierzyły w walkę ze zmianami klimatu

Drugim największym emitentem gazów cieplarnianych do atmosfery są Stany Zjednoczone (13% w 2018 r.). Bruksela więc także w relacjach z Waszyngtonem mocno podkreśla kwestie klimatyczne, co pokazał szczyt USA-UE 15 czerwca 2021 r. W wydanym po wydarzeniu oświadczeniu podkreślono potrzebę współpracy na rzecz „ochrony planety i zielonego wzrostu”, a także wykorzystania handlu i nowych technologii do walki ze zmianami klimatu. Owocem szczytu było powstanie unijno-amerykańskiej komisji ds. handlu i technologii, w której jedna z grup roboczych zajmuje się „klimatyczną i zieloną technologią”. W dokumencie zaznaczono również ambicje obu państw, aby na COP26 walczyć o rozwiązania, które pozwolą na ograniczenie globalnego ocieplenia do 1,5°C. Powstała również grupa unijno-amerykańskiego dialogu wysokiego szczebla ds. działań na rzecz klimatu, która będzie intensyfikować wspólne działania w tym obszarze.

W przeciwieństwie do Chin obecna administracja Białego Domu w kwestiach klimatycznych prezentuje bardzo zbliżoną perspektywę do unijnej. Potwierdza to decyzja Joe Bidena o powrocie do porozumienia paryskiego – ogłoszenie narodowych celów redukcji emisji CO2 o 50-52% (poniżej poziomu z 2005 r.) do 2030 r. w ramach dążeń do bezemisyjnej gospodarki do 2050 r.

Waszyngton stara się prowadzić własną dyplomację klimatyczną i promować amerykańską technologię za granicą. W kwietniu 2021 r. Joe Biden zorganizował szczyt klimatyczny, w którym wzięło udział 40 głów państw. 4 miesiące później Kongres przyjął ustawę dot. inwestycji ok. 1 biliona dolarów na infrastrukturę i miejsca pracy (Infrastructure Investment and Jobs Act) wspierającą klimatyczną agendę m.in. poprzez inwestycje w sieć elektroenergetyczną, budowanie odporności na zmianę klimatu, inwestowanie w ładowarki elektryczne dla pojazdów czy sekwestrację dwutlenku węgla.

Jednak musimy pamiętać, że ambitna proklimatyczna polityka Bidena może zostać spowolniona przez politykę wewnętrzną USA. Pakiet propozycji pod szyldem Build Back Better, który posiadał duży komponent prośrodowiskowy (obejmujący m.in. 555 mld dolarów na czystą energię) napotkał opór na ścieżce legislacyjnej i utknął w grudniu 2021 r. w Senacie. Ponadto reelekcja Joe Bidena nie jest przesądzona i nie wiadomo, jaki kurs obejmie kolejny prezydent niezależnie od jego barw politycznych – prezydentura Donalda Trumpa zachwiała międzynarodowe zaufanie do Stanów Zjednoczonych, szczególnie w kwestii polityki klimatycznej. Odzyskanie pełnej wiarygodności Waszyngtonu w tym obszarze będzie trwało jeszcze lata.

Indyjski ostrożny, ale zielony zwrot 

Kolejnym kluczowym kierunkiem w dyplomacji klimatycznej UE jest 4. największy emitent gazów cieplarnianych – Indie (7% w 2018 r.). Indie nadal nie zaktualizowały swoich deklaracji z 2016 r. do UNFCCC i w ostatnich dekadach notowały stabilny wzrost emisji, w tym dwutlenku węgla.

W relacjach na linii Indie-UE kwestie klimatyczne są oficjalnie ważnym punktem agendy od 2016 r., gdy zostało uruchomione partnerstwo na rzecz czystej energii i klimatu, które zostało podkreślone ponownie w obecnej kadencji KE na 15. szczycie tych państw w 2020 r. Na tej samej wideokonferencji strony uzgodniły deklarację dot. gospodarki obiegu zamkniętego, która ma umocnić dialog, badanie i rozwój oraz międzynarodowe finansowanie w tym wymiarze. Podpisano wówczas również umowę między Euratomem a Indiami ws. B+R w sektorze energetyki jądrowej.

Kolejne spotkanie odbyło się w maju 2021 r., gdy przywódcy 27 państw członkowskich, przewodniczący Rady Europejskiej, Charles Michel i Ursula von der Leyen wzięli udział w wideokonferencji z premierem Narendrą Modim. W podsumowującym oświadczeniu mocno podkreślono kwestie zmian klimatu, walki z zanieczyszczeniami powietrza, gleby i wody i „zielonego wzrostu”. Ogłoszono także powrót do negocjacji związanych z umową o wolnym handlu UE-Indie, które będą okazją dla Brukseli na zwiększenie oddziaływania także na indyjską politykę klimatyczną.

W obliczu ogromnego zanieczyszczania, które mocno wpływa na jakość życia mieszkańców, potrzeby pobudzenia innowacyjności indyjskiej gospodarki oraz znaczącego uzależnienia od importu paliw kopalnych, rządzący Indiami coraz mocniej zmieniają narrację na prośrodowiskową. Choć warto podkreślić, że zmiana ta jest nadal mocno ograniczona i ostatnie lata wpisywały się w dalszy trend zwiększania emisji gazów cieplarnianych przez Indie.

Na rozpoczęcie zwrotu przez New Delhi wskazuje podpisanie się pod finalnym dokumentem COP26 premiera Narendry Modiego, a także ogłoszenie zwiększenia ambicji celu redukcji emisji do 2030 r. (50% produkcji energii z OZE i obniżenie szacunkowych emisji o 1 mld ton CO2 ) i neutralność klimatyczną do 2070 r.

Rosja – sankcje jedyną odpowiedzią

Rosja jest piątym największym emitentem gazów cieplarnianych (5,5% w 2018 r.). Warto zwrócić uwagę, że rozpad ZSRR pomaga Federacji Rosyjskiej w określaniu swoich celów klimatycznych w stosunku do 1990 r., dzięki czemu na arenie międzynarodowej może pochwalić się spadkami w odniesieniu do tego roku, mimo to, że równocześnie w 2019 r. emisje były najwyższe od 1998 r. Rosja zanotowała poziom emisji o 34% mniejszy niż w 1990 r., czyli już de facto nie tylko osiągnęła swoje cele klimatyczne na następną dekadę, ale zrobiła to bez celowej polityki i w przyszłości może nawet podwyższać emisje. Jak podkreśla dr Szymon Kardaś z OSW, mamy do czynienia z „ambiwalencją klimatyczną” Moskwy, która jest mimo wszystko ograniczonym postępem. Nic nie wskazuje, że polityka klimatyczna stanie się dla Rosji priorytetem zwłaszcza w obliczu wyzwań agresji na Ukrainę.

Imperialna polityka międzynarodowa Moskwy, które doprowadziła do zbrodniczej inwazji na terytorium Ukrainy, praktycznie eliminuje pogłębioną współpracę na linii Rosja-UE, także tę klimatyczną. Ponadto Rosja nie wierzy w sukces Brukseli w jej ambitnych celach – zwłaszcza w obecnej dekadzie – i dalej długookresowo widzi w eksporcie węglowodorów do UE ważne źródło przychodów. Niejako dała argumenty Kremlowi pod udowodnienie tej tezy niechęć części państw członkowskich do embarga na surowce energetyczne w ramach sankcji na rosyjski reżim. Jednak średniookresowe plany odejścia od rosyjskich paliw pokazują, że trend odchodzenia od rosyjskich paliw kopalnych w dłuższej perspektywie jest najprawdopodobniej nieodwracalny.

Najbliższe sąsiedztwo – największe oddziaływanie

Unia Europejska ma największe możliwości oddziaływania na mniejsze państwa poprzez strategie regionalne dla państw sąsiadujących – w Partnerstwie Wschodnim, Bałkanach Zachodnich i w północnej Afryce. Na kierunku południowym plany unijne dotyczą Maroka i Tunezji (państwa o świetnych warunkach pogodowych pod OZE), które są postrzegane jako potencjalni partnerzy w zielonej transformacji Europy, szczególnie we współpracy w zakresie rozwoju infrastruktury do produkcji zielonego wodoru.

Na odcinku wschodnim w dokumentach unijnych wyróżniona jest Ukraina, która ogłosiła cel zerowego bilansu węglowego do 2060 r. i oficjalnie poparła EZŁ. W unijnej Strategii wodorowej Kijów jest wymieniony jako jeden z głównych partnerów w rozwoju rynku zielonego wodoru. Co więcej, Ukraina może okazać się ważnym źródłem surowców dla gospodarki UE – wiele z istotnych metali rzadkich (m.in. lit, kobalt i neodym) jest wydobywana w tym kraju. W lipcu 2021 r. premier Denys Szmyhal i wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej, Maroš Šefčovič, uroczyście złożyli podpisy pod strategicznym partnerstwem w tej kwestii. Niestety, wojna na terytorium tego państwa zmusza do przełożenia tych planów na czasy pokoju i odbudowy niepodległego państwa ukraińskiego.

UE planuje także wspierać pozostałe państwa Partnerstwa Wschodniego w zielonej transformacji i zwiększaniu ich odporności na zmiany klimatu, skupiając się na low-hanging fruits (łatwych do osiągnięcia celów). Jako priorytety w komunikacie Rady Unii Europejskiej z marca 2020 r., Polityka Partnerstwa Wschodniego po 2020 r.: Wzmacnianie odporności – Partnerstwo Wschodnie, które służy wszystkim, wskazano: odpowiednie zarządzanie zasobami naturalnymi, gospodarkę obiegu zamkniętego i efektywność energetyczną; rozwój „zielonych miejsc pracy”; rozwój OZE; dbanie o bioróżnorodność; zrównoważone rolnictwo i bezpieczeństw żywnościowe; a także ekologiczny transport. Powyższe cele mają być realizowane w ramach istniejących struktur i będą podstawą programowania pomocy na lata 2021-2027.

Kolejnym ważnym planem dla regionu sąsiadującego jest Zielona Agenda dla Bałkanów Zachodnich z października 2020 r. (element Gospodarczego i Inwestycyjnego Planu dla Bałkanów Zachodnich opiewającego na 9 mld euro w latach 2021-2027), który opiera się na 5 fundamentach: klimacie, gospodarce obiegu zamkniętego, bioróżnorodności, walce z zanieczyszczeniami powietrza oraz zrównoważonej produkcji i systemu żywnościowego. Komisja Europejska w swoim komunikacie podkreśla konieczność wsparcia zielonego multimodalnego transportu, pomocy tym państwom w przygotowaniu długofalowych strategii klimatycznych i energetycznych, a także wsparcia rozwoju gospodarki obiegu zamkniętego i zrównoważonej produkcji żywności.

Bałkany Zachodnie są istotne dla UE ze względu na ich aspiracje do wejścia do Unii Europejskiej. Ponadto ten region jest ważny z perspektywy rdzenia Europy ze względu na swoją wykwalifikowaną i tanią siłę roboczą oraz ważne położenie z perspektywy geopolitycznej i handlowej. Szczególnie znaczenie będzie miało unijne wsparcie w obszarze dekarbonizacji gospodarek tego regionu ze względu na ich duże uzależnienie od paliw kopalnych.

Słodko–gorzki COP26

Najświeższym istotnym wydarzeniem, mówiącym „sprawdzam” skuteczności dyplomatycznej UE, była 26. Konferencja Stron Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu.

Po stronie sukcesów można zapisać fakt, że po raz pierwszy państwa zostały wezwane do stopniowego odchodzenia od energetyki węglowej i nieefektywnych dotacji do paliw kopalnych w porozumieniu klimatycznym po szczycie COP. Sfinalizowano także zasady nad realizacją porozumienia paryskiego (Paris rulebook) i redukcji emisji, w tym sposób raportowania emisji, uspójnienia monitoringu i wytyczne dot. światowego rynku węglowego.

Ponadto UE, USA, Francja, Niemcy i Wielka Brytania podpisały porozumienie na transformację sektora energetycznego w RPA – Just Energy Transition Partnership. W jego ramach ma zostać uruchomione w 1. fazie finansowania 8,5 mld dolarów na dekarbonizację państwa, które uwalnia najwięcej gazów cieplarnianych w Afryce.

W trakcie COP26 w Glasgow zostało także opublikowane zaskakujące wspólne oświadczenie USA i Chin. Dwaj rywale postanowili dać sygnał o istotności współpracy na rzecz osiągnięcia celu nieprzekroczenia 1,5°C globalnego ocieplenia, a także podkreślić brak wystarczających działań do tej pory, aby osiągnąć cele porozumienia paryskiego. Na pozytywny wydźwięk COP26 mocno wpłynęło porozumienie ponad 100 państw w sprawie redukcji emisji metanu o 30% do 2030 r. (gazu cieplarnianego 80-krotnie bardziej szkodliwego od CO2, choć szybciej znikającego – po ok. dekadzie), któremu przewodniczyły UE i USA. Należy jednak pamiętać, że ma ono charakter jak na razie deklaratywny, a pod dokumentem nie podpisały się m.in.: Chiny, Indie i Rosja.

Zeszłoroczne COP26 w Glasgow po raz kolejny potwierdziło, że polityka klimatyczna państwa odpowiedzialnego za 27% emisji gazów cieplarnianych, ChRL, jest mocno uzależniona od polityki wewnętrznej i nawet bardzo ambitna dyplomacja klimatyczna Zachodu jest na tym kierunku mocno ograniczona. Na samym końcu konferencji Chiny wraz z m.in. Indiami zgłosiły sprzeciw w sprawie umieszczenia terminu phase out (zaprzestania) w kontekście wykorzystywania węgla w swoich gospodarkach w końcowej deklaracji ze szczytu, Glasgow Climate Pact, grożąc odrzuceniem całego dokumentu. UE, USA i pozostałe państwa uległy – zastąpiono go wyrażeniem phase down (stopniowe zmniejszanie).

Pomimo tego nagłego zwrotu w negocjacjach Chiny ostatecznie zgodziły się na drobne ustępstwa w swojej dotychczasowej narracji – m.in. przychylniej podeszły do postulatu keep 1.5 alive („utrzymać cel 1,5°C realnym”), nie zawetowały wezwania do przedstawiania przez wszystkie strony zaktualizowanych celów klimatycznych (choć nie wiadomo, czy Pekin i pozostali najwięksi emitenci taki dokument przedstawią) oraz wstępnie wyraziły poparcie dla kontroli emisji metanu (ale nie przyłączyły się do inicjatywy w tej sprawie).

Ponadto warto przypomnieć, że tuż przed konferencją, na szczycie G20 wszystkie państwa tego formatu (w tym ChRL) podpisały się pod zakazem nowych, zagranicznych inwestycji węglowych, co zostało po raz kolejny zakomunikowane na COP26. Według raportu Międzynarodowej Agencji Energii (MAE), World Energy Outlook 2021, ta zapowiedź w scenariuszu wyznaczonym przez dotychczas ogłoszone na świecie cele klimatyczne – jeśli będą te jednostki zastąpione niskoemisyjnymi – mogą ograniczyć przyrost infrastruktury węglowej o 190 GW, a przyrost emisji o podobnej skali do tej, którą potrzebuje ograniczyć cała Unia Europejska, aby stać się neutralna. Choć również należy podkreślić, że te inwestycje już wcześniej były na trendzie opadającym – w 2020 r. żadna nowa chińska elektrownia węglowa za granicami ChRL nie została ogłoszona.

Według dr Fatiha Birola (MAE) wszystkie obowiązujące aktualnie cele razem z dodatkowymi deklaracjami ogłoszonymi na COP26 – jeśli zostaną wykonane w całości i w terminie, co jest bardzo optymistycznym scenariuszem – zahamują globalne ocieplenie do 1,8°C do 2100 r. Jednak równocześnie według dyrektora Międzynarodowej Agencji Energii, ten poprawiony scenariusz nadal pozostawia lukę 70% redukcji emisji do 2030 r. potrzebnej do zbliżenia się do celu 1,5°C.

Niestety, według raportu sekretariatu UNFCCC z 25 października wynika, że obecna trajektoria zadeklarowanych ambicji klimatycznych przez 165 państw prowadzi do emisji gazów cieplarnianych w 2030 r. na poziomie 15,9% powyżej poziomu z 2010 r. (dla scenariusza 1,5°C potrzeba spadku emisji o 45% do 2030 r., a dla trendu prowadzącego do 2°C spadku o 25%).

Jak UE chce zmienić swoją dyplomację klimatyczną?

Bruksela jest świadoma wyzwania przekonania innych państw do ambitnych działań w dziedzinie klimatu, co widać w większości dokumentów poświęconych tej kwestii.

W styczniu 2021 r. Rada Unii Europejskiej opublikowała wnioski z posiedzenia w sprawie dyplomacji klimatycznej, w których to podkreśla już obecnie ambitną politykę zewnętrzną, która przekłada się na znaczące kwoty wydane przez UE (w tym Europejski Bank Inwestycyjny) i fakt, że państwa członkowskie już wydają znaczące kwoty na publiczne finansowanie na rzecz klimatu (public climate finance) – w 2019 r. wyniosły one aż 23,2 mld euro. W Orędziu o stanie Unii 2021 Ursula von der Leyen zaznaczyła oczekiwania w stosunku do innych krajów, aby też zwiększyły wysiłki, wymieniła w tym kontekście Stany Zjednoczone.

RUE wzywa w dokumencie Wysokiego Przedstawiciela do wzmocnienia dyplomacji klimatycznej przy jednoczesnym dbaniu o konkurencyjność UE. Podkreśla, że sektor energii jest odpowiedzialny za 2/3 światowych emisji gazów cieplarnianych, więc priorytetem unijnej dyplomacji energetycznej będzie przyspieszenie światowej transformacji energetycznej. Rada wspomina o międzynarodowej współpracy w sektorze wodoru, szczególnie produkcji i importu do UE zielonego odpowiednika, przy którego produkcji wykorzystuje się energię z Odnawialnych Źródeł Energii i może on pomóc w osiągnięciu celów neutralności klimatycznej.

Rada Unii Europejskiej w komunikacie, Dyplomacja klimatyczna i energetyczna – realizacja zewnętrznego wymiaru Europejskiego Zielonego Ładu, podkreśla, że nowe porozumienia handlowe UE będą spójne z celami klimatycznymi i każde będzie zawierało jeszcze bardziej istotny komponent dot. realizacji porozumienia paryskiego. Zresztą to już się dzieje – porozumienie w sprawie wolnego handlu pomiędzy UE i Japonią wprost odnosi się do porozumienia paryskiego i redukcji emisji, a podobne umowy z Gruzją, Ekwadorem czy Koreą Południową zawierają wątek zrównoważonego handlu i rozwoju.

Mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 

Ważnym narzędziem Unii w przyszłych negocjacjach będzie mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM), który ma poprzez mechanizmy rynkowe obniżyć emisje gazów cieplarnianych państw eksportujących do UE produkty oraz skłonić do modernizacji do niskoemisyjnych technologii ich wybranych sektorów gospodarki. CBAM został wpisany do pakietu Fit for 55.

Graniczny podatek węglowy jest instrumentem wyceniającym koszt węglowy dla importowanych towarów do UE z państw, w których nie występują systemy handlu emisjami na odpowiednim poziomie. Nie będzie on dotyczył Islandii, Liechtensteinu, Norwegii i Szwajcarii. Systemem zostaną objęte: żelazo i stal, aluminium, nawozy, cement i energia elektryczna.

Cena certyfikatów CBAM będzie odpowiadać cenom pozwoleń na handel emisjami wewnątrz unijnego rynku i wynosić tyle, co średnia cena uprawnień w tygodniu poprzedzającym zakup certyfikatu. Pula certyfikatów dla importerów nie będzie limitowana, lecz ich handel między podmiotami będzie ograniczony, aby nie doszło do sytuacji, w której ten instrument premiuje importerów spoza państw UE przez zbyt niską cenę certyfikatów w stosunku do cen handlu emisjami.

Ślad węglowy każdego towaru ma być obliczany poprzez dzielenie emisji danej instalacji produkującej towar, wytworzonych w trakcie jego produkcji w raportowanym okresie, podzielony przez liczbę/ilość dóbr wyprodukowanych, do którego na końcu zostają dodane emisje uwolnione w produkcji innych produktów wykorzystanych w tworzeniu tych towarów. Jeżeli powyższe wskaźniki nie są możliwe do określenia, wartość emisji będzie obliczana na podstawie średniej intensywności emisji państwa pochodzenia. Jeżeli nie ma danych o państwie trzecim, którym można ufać, cena będzie odpowiadać średniej intensywności emisji 10% najgorszych instalacji dot. danego produktu w UE. Pomiędzy 2023 a 2025 r. odbędzie się wdrażanie systemu, w którym podmioty będą składać kwartalne raporty dot. pośrednich i bezpośrednich emisji związanych z towarem, a także podatku węglowego płaconego w kraju pochodzenia.

Równolegle ze stopniowym wprowadzaniem CBAM, pula darmowych uprawnień w unijnym systemie handlu emisjami ma być konsekwentnie zmniejszana. To ma zapewnić przestrzeganie zasad Światowej Organizacji Handlu (WTO), aby nowa opłata nie skutkowała podwójnym uprzywilejowaniem dla europejskich firm – unijny przemysł nie może być jednocześnie chroniony przez nowy podatek dla zewnętrznych przedsiębiorców i darmowe pozwolenia na emisję CO2.

Jednak UE, wprowadzając CBAM, musi pamiętać o jego wpływie na mniejsze państwa, także te z najbliższego sąsiedztwa, które mogą stracić najwięcej (m.in. Ukraina ze swoją energochłonną gospodarką i eksportem stali do Unii), czy to poprzez tymczasowe wyłączenia z podatku dla części państw lub realne ich wsparcie w zielonej transformacji. Należy pamiętać, że nawet zwolnienie z granicznego podatku węglowego przy obecnej trajektorii polityki unijnej może ograniczyć mocno dostępność do zielonych technologii i finansowania bez celowych funduszy dla określonych regionów. Podwyższenie standardów środowiskowych i bariery wejścia na unijny rynek dla firm i towarów z Ukrainy czy Bałkanów Zachodnich może wypchnąć je ze sfery wpływów UE w ramiona rosyjskie lub chińskie, co jest szczególnie niebezpieczne w obecnie bardzo napiętej sytuacji międzynarodowej.

„Brama na świat” (The Global Gateway)

Jednym z najnowszych pomysłów dyplomacji klimatycznej Unii jest „Brama na świat”. Inicjatywa, oficjalnie ogłoszona w grudniu 2021 r., zawiera 5 obszarów priorytetowych, na które w latach 2021-2027 zostaną uruchomione fundusze na kwotę nawet do 300 mld euro – w tym inwestycje warte 135 mld euro (m.in. w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Zrównoważonego Rozwoju+, EFSD+), 18 mld euro w formie grantów, 145 mld planowanych inwestycji przez europejskie instytucje finansowe i rozwojowe.

2 z 5 głównych celów zawierają prośrodowiskowe działania, a są to: transport („zielony, inteligentny i bezpieczny”) oraz „klimat i energia” (m.in. transformacja energetyczna i odporność klimatyczna w krajach rozwijających się). Projekty będą podporządkowane zasadzie „nie szkodzić” (do no significant harm principle) znanej z Europejskiego Zielonego Ładu i będą wymagane odpowiednie analizy skutków środowiskowych. Jako przykład podano planowane inwestycje dla Północnej i Subsaharyjskiej Afryki w OZE (w tym inicjatywy związane z zielonym wodorem), efektywność energetyczną, sprawiedliwą transformację i „zazielenienie” lokalnych łańcuchów wartości.

Wsparcie unijne będzie „pozytywne”, a tym samym finansowanie będzie udzielone pod „sprawiedliwymi i korzystnymi warunkami, aby ograniczyć ryzyko problemów z długiem”. Głównie skupi się na infrastrukturze materialnej. Takie sformułowania niejako pokazują, że UE chce swoje zaangażowanie wskazywać jako przeciwwagę do inwestycji chińskich, które na przestrzeni ostatnich lat okazały się często niekorzystne gospodarczo i ograniczające suwerenność dla państw przyjmujących je.

Ponownie podkreślona jest potrzeba współpracy z podmiotami o podobnej perspektywie m.in. na zmiany klimatu i zwiększenia ich wysiłków na rzecz neutralności razem z UE.

Najważniejsze wyzwania i rekomendacje dla UE

Dotychczasowe, wieloletnie starania Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej w kwestii realnych redukcji emisji gazów cieplarnianych przyniosły niewielkie efekty, choć przyczyniły się do zbudowania prośrodowiskowego trendu w deklaracjach przywódców największych państw. O ile Rosja przez inwazję na Ukrainę wypadła na dłuższy czas z grona partnerów UE, to pozostałe kierunki (w tym amerykański, indyjski i chiński) nadal mają potencjał negocjacyjny.

Chiny niezmiennie pozostają priorytetem UE w dyplomacji klimatycznej ze względu na pozycję światowego lidera w uwalnianych emisjach i plany dalszego inwestowania w produkcję energii elektrycznej z węgla. Niestety, Pekin będzie dbał w pierwszej kolejności o własny interes i wzrost gospodarczy. W obliczu nasilających się kryzysów energetycznych Państwo Środka nie będzie się oglądać na Zachód i najpewniej będzie kosztem celów klimatycznych walczyć o dalszy rozwój poprzez inwestycje infrastrukturalne. Szczególnie w czasach cichego przyzwolenia ChRL na rosyjską inwazję na Ukrainę i zwiększenia napięć na linii Waszyngton-Pekin współpraca Unii z Chinami staje się coraz trudniejsza, także na odcinku dot. walki ze zmianami klimatu.

Jednak Chiny są ważne także w realizacji zielonej transformacji UE. Pekin inwestuje w nową zieloną gałąź światowej gospodarki, będąc dostawcą komponentów i technologii kluczowych do osiągnięcia neutralności klimatycznej.

Ponadto według raportu Grupy Banku Światowego, Minerals for Climate Action: The Mineral Intensity of the Clean Energy Transition,  scenariusz 2°C będzie wymagał ponad 4,5-krotnego wzrostu produkcji grafitu, kobaltu i litu (w porównaniu do 2018 r.), aby zaspokoić popyt napędzany zieloną transformacją na te surowce. Chiny są na tym polu zdecydowanym liderem – według publikacji Polskiego Instytutu Ekonomicznego, Polska na mapie „zielonego” handlu, odpowiadają za 98% dostaw metali rzadkich do UE.

Nawet te wydobywane w innych państwach trafiają najpierw do rafinacji w Państwie Środka – co jest umocnione ich ofensywą dyplomatyczną w krajach rozwijających się, mających dostęp do tych surowców. Jak podkreśla analiza ECFR, Climate superpowers: How the EU and China can compete and cooperate for a green future, konieczne jest, aby UE wyznaczyła jasne cele i granice tej współpracy. Na froncie klimatycznym jest ona konieczna, jeśli poważnie traktujemy troskę o środowisko.

Niezależnie od postawy reszty świata i zdolności dyplomatycznych przedstawicieli państw członkowskich i brukselskich urzędników najważniejszym warunkiem powodzenia dyplomacji klimatycznej UE jest skuteczność wewnętrznej zielonej transformacji Europy. Sukces oznacza naśladownictwo reszty świata, wyznaczanie standardów i import europejskich technologii. Jeśli Unia na tej drodze upadnie – nie realizując swoich ambitnych celów lub popadając w poważny, długotrwały kryzys gospodarczy i tracąc swoją konkurencyjność, choćby poprzez zbyt wysokie ceny energii – nikt za nią nie podąży. Kluczowym elementem tego równania będzie to, czy transformacja będzie społecznie sprawiedliwa i inkluzywna. Tak ambitna zielona transformacja UE będzie kosztowna i bolesna dla wielu, a zwłaszcza dla najuboższych. Największym zagrożeniem dla idei redukcji emisji jest silny wewnętrzny sprzeciw wobec klimatycznych założeń.

UE sama jest zbyt mała, żeby wymusić ustępstwa reszty świata w zakresie klimatu. Ustalenie z takimi partnerami jak USA, Kanada i Japonia standardów klimatycznych i dalszych działań związanych z zieloną transformacją przed negocjacjami z Chinami czy Indiami mogą zwiększyć skuteczność dyplomacji klimatycznej. Takie porozumienie polityczne w ramach szerszego bloku państw o podobnej perspektywie miałoby większą siłę nacisku gospodarczego na państwa jedynie pozorujące ambitną politykę klimatyczną.

Zwłaszcza w kontekście Chin aspekt gospodarczy może być znacząco istotniejszy niż polityczne naciski i spotkania bilateralne (co nie oznacza, że należy je zaprzestać). Ważnym forum w kontekście realnych działań na dużą skalę może stać się G20, którego państwa są odpowiedzialne za ponad 80% światowych emisji gazów cieplarnianych, co pokazał szczyt w Rzymie tuż przed COP26. Ponadto graniczny podatek węglowy (CBAM) mógłby być narzędziem nacisku ekonomicznego na największych graczy niechętnych do znaczącej i szybkiej dekarbonizacji, jak Chiny, Rosja i Indie. Jednak musi on być ustalony z sojusznikami, aby nie powodował tarć wewnątrz bloku prośrodowiskowego.

Na rosyjskim odcinku rekomendowana polityka klimatyczna Brukseli właściwie ogranicza się obecnie do wprowadzenia przytłaczających sankcji gospodarczych, które na wzór skutków pandemii spowodują zahamowanie rosyjskiej gospodarki, a przez to również obniżenie emisji przemysłu, który przy braku komponentów i zachodnich technologii nie będzie mógł pracować na dotychczasowych poziomach produkcji. W tym celu kluczowe byłoby zatrzymanie importu do UE w szczególności ropy i węgla natychmiast, a w perspektywie średniookresowej także gazu.

UE nie może również zapomnieć o wsparciu państw trzecich, szczególnie państw sąsiadujących – np. w ramach dodatkowo dofinansowanej inicjatywy „Brama na świat” – w zielonej transformacji i inwestycjach oczyszczających środowisko, budując realnymi inwestycjami swoje zielone soft i smart power.

Bruksela powinna wykorzystać obecną prośrodowiskową modę i zaangażować się bardziej we współpracę klimatyczną z państwami północnej Afryki, Norwegii, Zatoki Perskiej i innymi eksporterami węglowodorów. Kraje te na COP24 mocno walczyły o dowartościowanie technologii wychwytu, utylizacji i składowania CO2 (CCUS), której długofalowy rozwój i popularyzacja są potrzebne do rozwoju technologii BECCS (Bioenergy with Carbon Capture and Storage) w drugiej połowie XXI w., która długofalowo może być ważnym elementem ograniczania globalnego ocieplenia – negatywne emisje najprawdopodobniej są konieczne do osiągnięcia celu 1,5°C wzrostu temperatury. CCUS też mogą być ważne w kontekście produkcji niskoemisyjnego wodoru przy wykorzystaniu z energii z paliw kopalnych w dalszej przyszłości.

***

UE już jest światowym liderem na froncie walki ze zmianami klimatu. Jednak unijni urzędnicy powinni stabilnie i przewidywalnie prowadzić wysiłki dekarbonizacyjne UE (także przez respektowanie dotychczasowych zobowiązań), nie zwiększając dalszych ambicji ponad swoje możliwości – tutaj kluczowa jest dokładna i rzetelna analiza kosztów i strat przy projektowaniu kolejnych celów. Unii nie stać na to, aby ze względu na polityczne lub ideologiczne kryteria największych państw członkowskich, wykluczać jakiekolwiek technologie, w tym atomu. Ważny jest też ciągły monitoring dostępnych technologii i dbanie o realizm celów klimatycznych w danej sytuacji.

Zielona transformacja w wielu wymiarach może opłacić się UE – skorzystają na niej aktorzy, którzy zareagują jako pierwsi (first-movers), wprowadzający zielone technologie, na których eksporcie będą zarabiać i budować wartość dodaną. Warto także pamiętać, że UE jest importerem paliw kopalnych netto i w ten sposób europejskie środki zasilają gospodarki państw zewnętrznych, zamiast zostać w państwach Unii.

Jednak to wizja długoterminowa, do której prowadzi długa i wyboista ścieżka. W okresie przejściowym UE powinna być liderem światowym, angażującym państwa trzecie do wysiłku, ale równocześnie powinna pamiętać o konkurencyjności swojej gospodarki i ograniczonym wpływie na aktualną sytuację klimatyczną.