Samorządy nie mają kompetencji ani środków, aby poradzić sobie z unijnymi planami klimatycznymi

Europejski Zielony Ład nie stanowi głównego punktu odniesienia dla działań władz lokalnych i regionalnych państw członkowskich i nie zmienił znacząco treści polityki regionalnej, która przynajmniej od 2014 r. jest mocno nastawiona na ograniczanie emisji CO₂. Istotnie zmieniły się natomiast możliwości państw członkowskich, które w najbliższych latach mogą sięgać po większe niż dotychczas środki na realizację zrównoważonej polityki regionalnej. Ważnym punktem jest bez wątpienia polityka spójności na lata 2021-2027, której większa część zostanie przeznaczona na cele klimatyczne. EZŁ ustanawia także nowy fundusz skierowany do regionów. Jest nim Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji. Mimo, że nie jest on instrumentem polityki spójności, to jednak będzie stanowił ważne źródło finansowania działań władz lokalnych i regionalnych, szczególnie w Polsce.

[PRZECZYTAJ NAJNOWSZY RAPORT CENTRUM ANALIZ KJ PT. „EUROPEJSKI ZIELONY ŁAD. STAN REALIZACJI, WYZWANIA, NADZIEJE”]

W najbliższych latach państwa będą mogły sięgać po większe niż dotychczas środki na realizację zrównoważonej polityki regionalnej. Oczywiście, uruchomienie środków z wieloletnich ram finansowych na lata 2021-2027 oraz z Next Generation EU będzie możliwe dopiero po zaakceptowaniu Umowy Partnerstwa i KPO przez Komisję Europejską. O ile w przypadku pierwszego z dokumentów negocjacje pomiędzy stroną polską a unijną już się rozpoczęły, o tyle w przypadku środków z KPO są one wciąż zablokowane ze względu na problemy Polski z przestrzeganiem zasady praworządności.

W opublikowanym 11 grudnia 2019 r. komunikacie pt. Europejski Zielony Ład, Komisja Europejska wprost zaznaczyła, że wszystkie działania i polityki UE będą musiały przyczyniać się do realizacji celów EZŁ. Europejski Zielony Ład należy więc traktować jako inicjatywę horyzontalną, która wpływa na różne polityki UE oraz państw członkowskich. Polityka regionalna UE mimo, że dotyka także wielu obszarów, np. gospodarki lokalnej, rynku pracy, środowiska naturalnego czy transportu, to jednak skierowana jest do konkretnych podmiotów – władz lokalnych i regionalnych państw członkowskich. W analizie przedstawiono więc głównie działania, których instrumenty przeznaczone są dla władz regionalnych i lokalnych w państwach członkowskich.

EZŁ wspomina o regionach i władzach lokalnych w kilku kontekstach. W pierwszym z nich samorząd terytorialny jest postrzegany jako jeden z podmiotów dwóch sektorowych strategii unijnych – Unijnej strategii na rzecz różnorodności biologicznej do roku 2030 oraz Strategii na rzecz zrównoważonej i inteligentnej mobilności. Dokumenty te skierowane są w pierwszej kolejności do władz centralnych państw członkowskich, jednak wyznaczają także zadania dla władz samorządowych, szczególnie dla miast. W podobny sposób EZŁ wspomina o władzach lokalnych i regionalnych w kontekście przygotowania i realizacji krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu.

Drugim kontekstem, w którym pojawiają się w EZŁ odniesienia do samorządu terytorialnego jest inicjatywa renowacji budynków. Według KE władze lokalne i regionalne potrzebują wsparcia i doradztwa technicznego w tych zadaniach, ale także same muszą angażować się w networking i wymianę dobrych praktyk.

Ostatnim miejscem, w którym EZŁ odnosi się do władz lokalnych i regionalnych jest Fundusz Sprawiedliwej Transformacji. Jest to jednocześnie jedyny instrument EZŁ, który w połączeniu z funduszami strukturalnymi będzie pomagał regionom i sektorom odczuwającym najsilniej skutki transformacji ze względu na swoją zależność od paliw kopalnych.

Krajowe plany w dziedzinie energii i klimatu

Podstawą prawną dla krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu jest rozporządzenie z 2018 r. w sprawie zarządzania unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu. Dokumenty te przedstawiają działania, jakie państwo członkowskie zamierza podjąć w celu wdrażania pięciu wymiarów unii energetycznej, z których dwa – obniżenie emisyjności i poprawa efektywności energetycznej bezpośrednio wpisują się w Europejski Zielony Ład.

Zgodnie z założeniami unii energetycznej, aby skutecznie realizować działania w ramach owych pięciu wymiarów, należy kierować się zasadą zintegrowanego zarządzania wszystkimi działaniami dotyczącymi energii nie tylko na szczeblu unijnym i krajowym, ale też regionalnym i lokalnym. W planach w dziedzinie energii i klimatu państwa członkowskie wskazują także te polityki i środki, które podejmują w odniesieniu do władz lokalnych i regionalnych oraz kierowanych przez nie instytucji samorządowych.

EZŁ zakładał, że do końca 2019 r. państwa członkowskie przedstawią zmienione plany w dziedzinie energii i klimatu. Jednak plany te powinny uwzględniać bardziej ambitny wkład państw w realizację celów UE dotyczących klimatu, w domyśle tych wskazanych w EZŁ. Komisja Europejska zastrzegła sobie możliwości „oceny poziomu ambicji tych planów”. Przewidziano ją na czerwiec 2020 r. Ewentualne korekty w planach, które dostosują je do nowych celów klimatycznych UE, państwa członkowskie wprowadzą w 2023 r. w czasie cyklicznego – dwuletniego – przeglądu planów.

Komisja Europejska wydała szczegółową ogólnounijną ocenę krajowych planów w zakresie energii i klimatu 17 września 2020 r. Trzy miesiące później KE opublikowała indywidualne oceny każdego z krajowych planów w celu wypracowania dalszych wytycznych. Polski Krajowy plan na rzecz energii i klimatu na lata 2021-2030 zakłada, że działania w ramach polityki rozwoju regionalnego i lokalnego będą się przyczyniać przede wszystkim do obniżania emisyjności. Będzie się to obywało poprzez:

1. Przygotowanie na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym strategii zarządzania ryzykiem, zawierających działania adaptacyjne do zmian klimatu.
2. Wdrożenie lokalnych systemów monitoringu, ostrzegania i reagowania przed nadzwyczajnymi zjawiskami klimatycznymi (np. problemami drożności kanalizacji, niewydolności systemów odwadniania budowli podziemnych czy sytuacji sprzyjających wzrostowi zanieczyszczeń powietrza i wody) w miastach.
3. Zapobieganie i ograniczanie skutków katastrof oraz zwiększenie skuteczności reagowania;
4. Uwzględnienie w planach zagospodarowania przestrzennego miast koncepcji zielononiebieskiej infrastruktury, systemu korytarzy (klinów) napowietrzających oraz określanie dopuszczalnych źródeł ciepła dla ogrzewania budynków.
5. Rewitalizację przyrodniczą, np. przywracanie zdegradowanym terenom zieleni i zbiornikom wodnym ich pierwotnych funkcji, ze szczególnym uwzględnieniem małej retencji w miastach, a także wymianę szczelnych powierzchni gruntu na przepuszczalne.

Należy zauważyć, że szczególną uwagę poświęcono miastom i ich zdolnościom do reagowania na zmiany klimatu. Oznacza to, że miasta będą priorytetem w działaniach wdrażających EZŁ na poziomie lokalnym w Polsce.

Inicjatywa „fala renowacji”

Dane wskazują, że budynki odpowiadają za ok. 40% zużycia energii. Skala renowacji budynków zaś jest niewystarczająca, aby zrealizować unijne cele dotyczące efektywności energetycznej. Ponadto renowacja szczególnie budynków prywatnych pozwoli zmniejszyć ubóstwo energetyczne, które w 2020 r. dotykało ok. 35 milionów Europejczyków (8% populacji UE). Realizacja dużej części zadań związanych z renowacją budynków spadnie na władze regionalne i lokalne państw członkowskich, które odpowiadają za politykę mieszkaniową i zagospodarowanie przestrzenne.

Komisja Europejska w EZŁ zaproponowała, aby do współpracy w celu usunięcia przeszkód utrudniających renowację budynków publicznych i prywatnych zaprosić sektor mieszkalnictwa i budownictwa, architektów i inżynierów oraz samorządy terytorialne. Inicjatywa ta będzie zawierała zasady renowacji budynków, propozycje regulacji wspierających zrównoważone budownictwo, a także źródła finansowania renowacji.

W dniu 14 października 2020 r. Komisja Europejska opublikowała komunikat, Fala renowacji na potrzeby Europy – ekologizacja budynków, tworzenie miejsc pracy, poprawa jakości życia. Dołączono do niego także załącznik zawierający najważniejsze działania Komisji Europejskiej oraz orientacyjny harmonogram uruchomienia projektów renowacji na obszarze całej UE. Inicjatywa Fala renowacji obejmuje szereg działań, które skierowane są do władz i instytucji poziomu regionalnego lub lokalnego.

Komisja planuje zwiększyć zakres pomocy technicznej i ułatwi do niej dostęp podmiotom regionalnym i lokalnym, w szczególności poprzez: wzmocnienie programu ELENA (europejskie wsparcie energetyki na szczeblu lokalnym), wykorzystanie opcji pomocy technicznej w ramach Funduszu Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz Europejski Instrument Miejski (EU City Facility) zapewniający wsparcie finansowe (do 60 tys. euro) władzom miast w przygotowaniu dokumentacji projektowej, takiej jak studium wykonalności, analizy rynku czy ryzyka.

Kolejnym punktem planu jest wymiana dobrych praktyk, aby pomóc organom lokalnym i regionalnym zainteresowanym inwestycjami w renowacje budynków. W komunikacji między podmiotami wykorzystana ma być platforma „Inteligentne miasta”, gromadząca doświadczenia 120 miast realizujących projekty finansowane w ramach programu Horyzont 2020, czy też Porozumienie Burmistrzów na rzecz klimatu i energii.

Ponadto nacisk zostanie położony na wykorzystanie instrumentów polityki spójności do wsparcia renowacji budynków. Regiony i organy lokalne powinny szukać możliwości finansowania inwestycji, wykorzystując instrumenty terytorialne dostępne w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), takie jak zintegrowane inwestycje terytorialne (ZIT), rozwój lokalny kierowany przez społeczność (CLLD) oraz LEADER. Władze miejskie mogą również korzystać z obowiązkowego minimalnego przydziału środków z EFRR na zrównoważony rozwój obszarów miejskich realizowany w terenie za pomocą zintegrowanych strategii na rzecz rozwoju obszarów miejskich i rozwoju terytorialnego.

Mają powstać także standardowe punkty kompleksowej obsługi, które można szybko uruchamiać na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym w celu zapewnienia porad i rozwiązań finansowych, jakie mogą wykorzystać właściciele domów lub MŚP w trakcie przygotowywania i realizacji ich projektów.

Na początku lutego 2022 r. Polska przesłała do Komisji Europejskiej Długoterminową Strategię Renowacji. Dokument jest warunkiem dostępu do środków z polityki spójności przeznaczonych na renowacje budynków. Według rekomendowanego scenariusza zawartego w Długoterminowej Strategii Renowacji, zakładając utrzymanie obecnej intensywności wsparcia, nakłady na termomodernizację budynków do 2030 r. w Polsce wyniosą ok. 400 mld zł, z czego ok. 75% tej kwoty przypadać będzie na budynki mieszkalne.

Podmioty publiczne i prywatne uczestniczą w programach wsparcia technicznego mających na celu poprawę efektywności energetycznej. Jednak ich liczba mogłaby być większa. Program ELENA (European Local ENergy Asssistance) został utworzony w 2009 r. w wyniku porozumienia Komisji Europejskiej i Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Grant pokrywa większość kosztów przygotowania projektu inwestycyjnego. Obecnie z Polski realizowanych jest 7 projektów w ramach programu ELENA, z czego dwa przez podmioty publiczne, a 5 dotyczy bezpośrednio poprawy efektywności energetycznej budynków. Wśród władz samorządowych widać jednak rosnące zaangażowanie programem ELENA, szczególnie w regionach, które będą musiały przejść transformacje energetyczną.

Lepiej wygląda zaangażowanie gmin w pozyskiwanie środków z Europejskiego Instrumentu Miejskiego. Takich beneficjentów było do tej pory 11 – Piaseczno, Sztum, Włocławek, Rumia, Gorzów Wielkopolski, Zawiercie, Piastów, Skierbieszów, Łódź, Wrocław i Dobczyce. Jest to najwięcej spośród wszystkich państw uczestniczących w tym instrumencie.

Strategia na rzecz zrównoważonej i inteligentnej mobilności

Dane pokazują, że transport jest jednym z istotniejszych źródeł emisji gazów cieplarnianych – odpowiada za ok. 25% emisji – i dlatego konieczne jest podjęcie działań, które radykalnie ograniczą zanieczyszczenia z tego sektora. Komisja Europejska szacuje, że aby osiągnąć cele EZŁ, konieczne będzie ograniczenie emisji transportowych do 2050 r. aż o 90%. Działania te obejmą główne rodzaje transportu, takie jak transport drogowy, kolejowy, lotniczy i wodny.

Jedną z dróg wyjścia jest większe wykorzystanie transportu multimodalnego. KE dostrzega także problem ewentualnych nadmiernych kosztów, które będą ponosić pasażerowie w efekcie działań EZŁ. Na powyższe wyzwania ma odpowiadać Strategia na rzecz zrównoważonej i inteligentnej mobilności – europejski transport na drodze ku przyszłości z 9 grudnia 2020 r.

Z punktu widzenia rozwoju regionalnego najważniejsze w dokumencie są odniesienia do transportu w miastach. Poprawa zarządzania transportem na szczeblu lokalnym i regionalnym musi odnosić się do lepszego miejskiego planowania przestrzennego oraz połączeń z obszarami wiejskimi i podmiejskimi, zgodnymi z zasadami zrównoważonego rozwoju.

Transport w miastach znajduje się w wysoko na liście priorytetów Strategii na rzecz zrównoważonej i inteligentnej mobilności. Komisja Europejska zakłada, że 100 europejskich miast będzie neutralnych dla klimatu do 2030 r. Do osiągnięcia tego celu ma przyczynić się Inicjatywa przewodnia nr 3 – bardziej zrównoważona i zdrowsza mobilność między miastami i w miastach. Przewiduje ona następujące działania:

1. Podniesienie roli kolei jako głównego środka transportu w komunikacji pasażerskiej między miastami, na krótkich i długich dystansach, w tym także połączeń międzynarodowych.
2. Wszystkie duże i średnie miasta, będące węzłami miejskimi w sieci TEN-T, powinny wdrożyć do 2030 r. swoje własne plany zrównoważonej mobilności miejskiej. Plany powinny obejmować nowe cele, na przykład bezemisyjność i zerową liczbę śmiertelnych ofiar wypadków drogowych.
3. Do 2030 r. długość bezpiecznych ścieżek rowerowych w miastach powinna zwiększyć się dwukrotnie i wynieść około 5 000 km.
4. Komisja Europejska rozważa także opracowanie tzw. misji w dziedzinie neutralnych dla klimatu i inteligentnych miast. Byłoby to rozwiązanie analogiczne do tzw. misji w zakresie badań naukowych i rozwoju, funkcjonujących w ramach programu Horyzont Europa. W przypadku miast celem misji byłoby poszukiwanie rozwiązań dla istotnych społecznie problemów, takich jak na przykład obniżenie emisyjności do 2030 r.;
5. Pomoc Komisji Europejskiej w zakresie utworzenia sprawnej multimodalności (węzły mobilności multimodalnej, obiekty typu „parkuj i jedź” oraz bezpieczna infrastruktura piesza i rowerowa), czy też zamówień na pojazdy niskoemisyjne.

Działania mające na celu inwestycje w transport niskoemisyjny i mobilność miejską będą realizowane w ramach drugiego celu polityki spójności jakim jest „Bardziej przyjazna dla środowiska niskoemisyjna Europa”. Do realizacji wskazanych działań w tym celu polityki służyć będzie w szczególności instrument Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych.

Na poziomie krajowym projekty dotyczące transportu miejskiego finansowane będą z programu Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat, Środowisko (FEnIKS), który jest następcą Programu Infrastruktura i Środowiska z lat 2014-2020. W ramach priorytetu III FEnIKS finansować będzie można: inwestycję w infrastrukturę i tabor szynowy publicznego transportu zbiorowego, węzły przesiadkowe (w tym: parkingi P&R poza centrami miast), miejskie systemy ITS (Inteligent Transportation System), usprawnienie usług publicznego transportu miejskiego oraz ruchu pieszo-rowerowego, rozwiązania IT.

Środki z tego priorytetu będą przeznaczone dla miast wojewódzkich i innych miast, które w latach 2014-2020 objęte były instrumentem ZIT oraz ich obszarów funkcjonalnych. Ze wsparcia z tego priorytetu FEnIKS wyłączone są miasta z obszaru Polski Wschodniej. Łącznie na ten priorytet przeznaczono 1,75 mld euro. Projekty dotyczące ekologicznej mobilności w miastach realizowane będą także w ramach regionalnych programów operacyjnych.

Unijna strategia na rzecz różnorodności biologicznej do roku 2030

Uwzględnienie w EZŁ działań na rzecz ochrony i odbudowy ekosystemów ma na celu regulację klimatu, wykorzystując do tego naturalne zasoby środowiska. Prawidłowe funkcjonowanie ekosystemów pozwala minimalizować występowanie klęsk żywiołowych, czy też anomalii pogodowych, które niszczą infrastrukturę i zagrażają zdrowiu oraz życiu ludzi. Interwencja publiczna dotycząca zachowania różnorodności biologicznej koncentruje się głównie na metodach upraw stosowanych w rolnictwie, wykorzystywaniu zasobów wodnych i morskich, a także na ochronie i rekultywacji obszarów leśnych.

20 maja 2020 r. Komisja Europejska przedstawiła komunikat, pt. Unijna strategia na rzecz bioróżnorodności 2030. Przywracanie przyrody do naszego życia. Jeden z jej celów dotyczy zazielenienia obszarów miejskich i podmiejskich, które mają zostać zrealizowane głównie poprzez opracowanie przez europejskie miasta (liczące co najmniej 20 tys. mieszkańców) ambitnych planów zazieleniania obszarów miejskich do końca 2021 r.

Plany te powinny pomóc w tworzeniu różnorodnych biologicznie i dostępnych lasów miejskich, parków i ogrodów, miejskich gospodarstw rolnych, zielonych dachów i ścian, ulic obsadzonych drzewami, łąk miejskich oraz żywopłotów miejskich.

Ponadto plany zazielenienia obszarów miejskich będą brane pod uwagę przy przyznawaniu tytułu Zielonej Stolicy Europy 2023 oraz rozstrzyganiu konkursu Europejskiego Zielonego Liścia 2022. W tworzeniu tych planów KE ma pomóc poprzez doradztwo techniczne oraz ustanowienie europejskiej platformy na rzecz zazieleniania miast w ramach nowego Porozumienia w sprawie zielonego miasta zawartego z miastami i burmistrzami. Platforma ta ma ułatwić miastom tworzenie planów.

We wrześniu 2021 r. Ministerstwo Klimatu i Środowiska przedstawiło projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu wzmocnienia klimatycznego wymiaru polityki miejskiej, który wdrażał ideę planów zazielenienia obszarów miejskich zaproponowaną przez KE. Zgodnie z pomysłem ministerstwa zmiany wprowadzone do ustawy Prawo ochrony środowiska zobowiązywałyby burmistrzów lub prezydentów miast powyżej 20 tys. mieszkańców do opracowywania miejskich planów adaptacji do zmian klimatu.

Miałyby to być dokumenty strategiczne uchwalane przez radę miejską, a więc stałyby się jednym z instrumentów prowadzenia polityki ochrony środowiska na poziomie lokalnym obok powiatowych i gminnych programów ochrony środowiska. Ponadto wnioski i rekomendacje planów miałyby być uwzględnione w aktualizacji strategii rozwoju gmin, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Co ciekawe, w powyższym projekcie ustawy, Ministerstwo Środowiska i Klimatu proponuje także zmianę w ustawie o samorządzie gminnym. Na jej podstawie miasta na prawach powiatu, które od 2018 r. obligatoryjnie przeznaczają 0,5% swoich wydatków na budżet obywatelski, miałby co najmniej 30% środków wydatkowanych w ramach budżetu obywatelskiego wyodrębnić na projekty związane z ochroną miejskiego środowiska przyrodniczego, w szczególności na projekty, których realizacja ma prowadzić do poprawy stanu oraz zwiększania powierzchni terenów zieleni.

W ostatnim przypadku mamy do czynienia z dodatkową – oprócz miejskich planów adaptacji – inicjatywą władz centralnych, która dostosowuje polityki krajowe do wytycznych Komisji Europejskiej. Pomysł ten należy także interpretować jako próbę przerzucenia finansowania projektów zazieleniających miasta na barki samorządów lokalnych.

Realizacja idei europejskiej platformy na rzecz zazieleniania miast rozpoczęła się w październiku 2020 r. Komisja Europejska zainicjowała wówczas Porozumienie w sprawie zielonego miasta (The Green City Accord), do którego obecnie przystąpiło 89 miast – z Polski są to Gdynia i Opole. Samą inicjatywę należy traktować jako forum dyskusji i wymiany dobrych praktyk między władzami miast, które będzie wspierać dobre jakościowo zmiany prawne i inwestycje na poziomie lokalnym.

Plan inwestycyjny na rzecz zrównoważonej Europy

14 stycznia 2020 r. Komisja Europejska przedstawiła komunikat w sprawie planu inwestycyjnego na rzecz zrównoważonej Europy, który będzie kluczowym instrumentem finansowania projektów w zakresie klimatu i środowiska. Plan ma w dłuższej perspektywie (ok. 10 lat) zaspokajać dodatkowe potrzeby finansowania związane z procesem transformacji, angażując oprócz środków unijnych także kapitał publiczny i prywatny.

Plan inwestycyjny na rzecz zrównoważonej Europy jest inwestycyjnym ramieniem (filarem) EZŁ, który pokazuje, jak w nadchodzącej dekadzie będzie pozyskiwane finansowanie przedsięwzięć na rzecz klimatu oraz ochrony środowiska. Plan będzie realizował trzy cele:

1. Uruchomienie w najbliższym dziesięcioleciu co najmniej 1 bln EUR z budżetu UE oraz innych źródeł na zrównoważone inwestycje. Budżet unijny ma zapewniać gwarancje i przyciągnąć prywatny kapitał finansowy.
2. Umieszczenie zrównoważonego rozwoju w centrum decyzji inwestycyjnych we wszystkich sektorach, co ma zachęcić do uruchomienia inwestycji publicznych oraz prywatnych dotyczących klimatu i ochrony środowiska lub przekierowania ich na ten obszar;
3. Wsparcie organów administracji publicznej i podmiotów wdrażających projekty w planowaniu, opracowywaniu i realizacji zrównoważonych projektów.

Środki, o których mówi Plan, będą pochodzić z czterech źródeł:

1. 503 mld EUR w latach 2021–2030 z budżetu UE, z tych wydatków, które są związane z klimatem i środowiskiem (m.in. część środków z wieloletnich ram finansowych na lata 2021-2027). Do tej kwoty należy doliczyć także współfinansowanie krajowe w kwocie ok. 114 mld euro z przeznaczeniem na klimat i środowisko.
2. 279 mld euro z Funduszu InvestEU oferującego wsparcie zwrotne na inwestycje o charakterze strategicznym dla gospodarki lub o podwyższonym poziomie ryzyka;
3. 100 mld euro w latach 2021-2027 (w perspektywie 10 lat nawet 143 mld euro) z mechanizmu sprawiedliwej transformacji, na co składać będzie się finansowanie z budżetu UE, współfinansowanie z państw członkowskich oraz wkład z InvestEU i EBI;
4. Ok. 25 mld euro z funduszy europejskiego systemu handlu uprawnieniami do emisji, czyli z funduszu innowacyjnego oraz funduszu modernizacyjnego.

Mechanizm sprawiedliwej transformacji

Jednym z ważnych elementów powyższego Planu inwestycyjnego na rzecz zrównoważonej Europy jest mechanizm sprawiedliwej transformacji. Komisja Europejska w EZŁ zauważa, że transformacja energetyczna i ekologiczna UE doprowadzi do głębokich zmian strukturalnych w społeczeństwie oraz modelach biznesowych firm. Co więcej, KE ma świadomość, że punkt, z którego startują państwa członkowskie, realizując ambitniejsze cele klimatyczne, jest różny.

Instrumentem, który ma pozwolić na zmniejszenie dysproporcji jest właśnie mechanizm sprawiedliwej transformacji, koncentrujący się na regionach i sektorach najsilniej odczuwających skutki transformacji ze względu na swoją zależność od paliw kopalnych i wysoką emisyjność przemysłów zlokalizowanych na ich terenie. Mechanizm sprawiedliwej transformacji ma wspierać „ochronę obywateli i pracowników, którzy najsilniej odczują skutki transformacji, poprzez zapewnienie im dostępu do programów pozwalających zdobyć nowe kwalifikacje zawodowe, do miejsc pracy w nowych sektorach gospodarki czy energooszczędnego budownictwa”.

Mechanizm finansowany będzie ze środków budżetowych UE oraz Europejskiego Banku Inwestycyjnego, które to środki pozwolą pozyskać dodatkowe finansowanie prywatne i publiczne. Mechanizm sprawiedliwej transformacji będzie uzupełniał środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, które finansują projekty w ramach polityki spójności. Ten nowy instrument będzie opierał się na trzech źródła finansowania: Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji, Specjalnego systemu sprawiedliwej transformacji w ramach InvestEU oraz Instrumentu pożyczkowego Europejskiego Banku Inwestycyjnego.

1. Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji – całkowity budżet funduszu na lata 2021-2027 wynosi 17,5 mld euro. Kwota 7,5 mld euro zostanie sfinansowana z wieloletnich ram finansowych, a dodatkowe 10 mld euro zostanie sfinansowane w ramach NextGenerationEU.

Państwa członkowskie są zobowiązane do przygotowania terytorialnych planów sprawiedliwej transformacji, w których przedstawią regiony kwalifikujące się do wsparcia oraz konkretne działania. Oprócz środków z Funduszu państwa dołożą środki z EFRR oraz EFS Plus, a także inne zasoby krajowe, co ma stanowić dodatkową dźwignię finansową.

Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji wspierał będzie m.in. pracowników w rozwijaniu umiejętności i kompetencji potrzebnych w przyszłości na rynku pracy; MŚP, przedsiębiorstwa typu start-up i inkubatory przedsiębiorczości przy tworzeniu nowych możliwości gospodarczych w regionach objętych wsparciem; inwestycje służące przechodzeniu na czystą energię, na przykład zwiększające efektywność energetyczną.

2. Specjalny system sprawiedliwej transformacji w ramach InvestEU – część finansowania w ramach instrumentu, jakim jest InvestEU ma zostać przeznaczona na projekty dotyczące dekarbonizacji, dywersyfikacji gospodarczej regionów, infrastruktury energetycznej, transportowej i społecznej. Zasięg geograficzny interwencji ma być też szerszy, tzn. nie będzie skierowany tylko do regionów szczególnie wrażliwych na transformację, ale także innych, w których zrealizowane projekty mogą oddziaływać na te pierwsze. Instrument ten ma pozwolić na uruchomienie inwestycji prywatnych o wartości do 45 mld euro, przy zaangażowaniu ok 1,8 mld euro z budżetu UE.
3. Instrument pożyczkowy Europejskiego Banku Inwestycyjnego – będzie to ok. 10 mld euro pożyczek z EBI gwarantowanych przez budżet UE (wkład ok. 1,5 mld euro). Jest on skierowany do sektora publicznego i ma służyć uruchomieniu inwestycji o wartości 25–30 mld euro, m.in. w sieci ciepłownicze i renowacje budynków.

Zgodnie z przyjętym w czerwcu 2021 r. rozporządzeniem ustanawiającym Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji Polska uzyska największe środki z tego instrumentu (ok. 20% udział w całej puli alokacji). Otrzymamy 3,86 mld euro – 2,17 mld euro w ramach NextGenerationEU i 1,69 mld euro w ramach WRF 2021-2027).

W Polsce podstawą dla wykorzystania środków z FST ma być Umowa Partnerstwa, wskazująca cele polityki spójności w latach 2021-2027 i Krajowy Plan Odbudowy, pozwalający pozyskać środki z NextGenerationEU. Projekt Umowy Partnerstwa zakłada w celu szczegółowym nr 6 (CP6) realizację działań umożliwiających regionom i obywatelom łagodzenie społecznych, gospodarczych i środowiskowych skutków transformacji w kierunku gospodarki neutralnej dla klimatu.

Wykorzystywane będą do tego środki z trzech instrumentów wchodzących w skład mechanizmu sprawiedliwej transformacji. Konkretne działania będą mogły być finansowane z programu operacyjnego Fundusze Europejskie na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (FEST). Polskimi regionami, które będą mogły ubiegać się o wsparcie, będą regiony górnicze z województwa śląskiego, małopolskiego, dolnośląskiego, wielkopolskiego, łódzkiego i lubelskiego.

Z kolei projekt Krajowego Programu Odbudowy przewiduje, że koszty najważniejszych reform dotyczących transformacji kluczowych sektorów gospodarki do modelu niskoemisyjnego mają wynieść 14,3 mld euro. Środki będą pochodzić zarówno z części pożyczkowej, jak i grantowej Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności.

Warunkiem niezbędnym do pozyskania środków zarówno z funduszy polityki spójności, jak i NextGeneration EU będzie przygotowanie terytorialnych planów sprawiedliwej transformacji dla każdego z regionów uprawnionych do otrzymania wsparcia. Plany te odnoszą się do obszarów na poziomie NUTS3 (podregionów grupujących powiaty) i powinny przedstawiać kompleksową oraz spójną wizję transformacji danego obszaru. Z tego względu wskazane w planach źródła finansowania muszą uwzględniać, oprócz FST, także środki pochodzące z EFRR, EFS+, FS w ramach programów polityki spójności oraz środki krajowe. Terytorialne plany sprawiedliwej transformacji muszą zostać zaakceptowane przez Komisję Europejską.

W Polsce, oprócz sześciu terytorialnych planów sprawiedliwej transformacji przygotowywanych przez wspomniane województwa, powstało także siedem planów dla subregionów i jeden krajowy, za który odpowiada Ministerstwo Klimatu i Środowiska, zaś koordynację prac nad nim prowadził Instytut Ekologii Terenów Uprzemysłowionych. Wszystkie plany miały zostać przekazane Komisji Europejskiej w czerwcu 2021 r.

Najważniejsze wyzwania dla UE i Polski

1. Zrozumieć strukturę Europejskiego Zielonego Ładu

Odniesienia do rozwoju regionalnego w ramach EZŁ nie są liczne. Nie jest to jednak ani wada tego dokumentu, ani jakiś błąd Komisji Europejskiej, gdyż jest to po prostu konsekwencja charakteru samego EZŁ.

Błędne jest przeświadczenie, że w ramach EZŁ rozdzielona zostanie określone pula pieniędzy pomiędzy poszczególne państwa członkowskie. EZŁ nie jest nowym instrumentem finansującym polityki unijne. Jest to bardziej strategia, która wskazuje co należy zrobić, aby osiągnąć neutralność klimatyczną na kontynencie i skąd wziąć na to środki.

Dlatego odniesienia do rozwoju regionalnego pojawiają się w EZŁ w kontekście innych działań, na przykład opracowania dokumentów strategicznych (Unijna strategia na rzecz różnorodności biologicznej do roku 2030, Strategia na rzecz zrównoważonej i inteligentnej mobilności), bądź modyfikacji już istniejących (uaktualnienie krajowych planów na rzecz energii i klimatu).

Pod tym względem wpływ na politykę regionalną nie jest wyjątkowo duży, ani uciążliwy. Jedynie w niektórych aspektach planowanie i wdrażanie polityk krajowych musi być dostosowane do celów EZŁ. Przykładem tego jest chociażby konieczność opracowania miejskich planów adaptacji do zmian klimatu oraz terytorialnych planów sprawiedliwej transformacji.

2. Skutecznie przeznaczyć ogromne środki na cele klimatyczne

Dużo większy wpływ EZŁ wywarł na politykę spójności. Oczywiście tendencja do integrowania celów klimatycznych z innymi politykami unijnymi byłą zauważalna w polityce spójności już w poprzedniej perspektywie finansowej. W latach 2014-2020 wśród obszarów wsparcia znalazły się: wspieranie przejścia na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich sektorach (cel tematyczny 4); promowanie dostosowania do zmian klimatu, zapobiegania ryzyku i zarządzania ryzykiem (cel tematyczny 5). W obecnej perspektywie na lata 2021-2027 celom EZŁ poświęcony jest w całości drugi cel polityki – bardziej ekologiczna, niskoemisyjna transformacja w kierunku gospodarki bezemisyjnej.

Tym, co w zauważalny sposób zmienił EZŁ w polityce spójności, jest finansowanie celów klimatycznych. Po pierwsze, większa część wydatków budżetu wieloletniego UE, a w ślad za tym i polityki spójności, która stanowi 1/3 tychże wydatków, będzie przeznaczona na cele klimatyczne.

W latach 2014-2020 zgodzono się na to, że UE powinna przeznaczać na wspomniane działania przynajmniej 20% swoich wydatków. W latach 2021-2027 ma to być już 30% wydatków pochodzących łącznie z wieloletnich ram finansowych i NextGenerationEU. W konsekwencji 30% Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i 37% Funduszu Spójności zostanie przeznaczone na realizację celów klimatycznych UE. W wartościach bezwzględnych, uwzględniając jeszcze środki z Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, na cele klimatyczne w latach 2021-2027 przeznaczonych zostanie łącznie 77,2 mld euro. W latach 2014-2020 było to 56,5 mld euro.

Po drugie, EZŁ ustanawia nowy fundusz skierowany do regionów. Jest nim Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji. Kwota 17,5 mld euro (7,5 mld w ramach WRF i 10 mld w ramach NextGenerationEU) to dodatkowe środki, które w ramach prowadzonej przez siebie polityki rozwoju regionalnego będą mogły wykorzystać państwa członkowskie.

Po trzecie wreszcie, państwa członkowskie są zobligowane do przeznaczenia większych pieniędzy na cel polityki spójności, który dotyczy gospodarki zeroemisyjnej (cel polityki 2). W latach 2021-2027 każdy z regionów, niezależnie od swojego poziomu rozwoju, musi przeznaczyć minimum 30% środków z EFRR na wspomniany cel. W latach 2014-2020 koncentracja tematyczna była bardziej zróżnicowana. Regiony lepiej rozwinięte na wsparcie przejścia na gospodarkę niskoemisyjną musiały przeznaczyć 20% środków z EFRR, regiony przejściowe 15%, a regiony słabiej rozwinięte 12%.

Rekomendacja dla Polski

1. Możliwie jak najszybciej otrzymać unijne środki

Z punktu widzenia władz lokalnych i regionalnych są dwie duże szanse i jednocześnie powiązane z tym zagrożenia. Pierwszą jest uruchomienie środków z KPO, drugą uruchomienie środków w ramach polityki spójności na lata 2021-2027. Rząd przekazał KPO do Komisji Europejskiej 3 maja 2021 r. Ostatnie zapowiedzi przedstawicieli rządu wskazują, że na przełomie kwietnia i maja br. dojdzie do porozumienia z KE, zanim jednak środki popłyną do beneficjentów konieczne jest m.in. przyjęcie ustawy wdrożeniowej.

Istotne zagrożenie płynie także z opóźnienia w negocjacjach umowy partnerstwa i programów operacyjnych z KE. Regiony, aby uzyskać środki z funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, muszą najpierw pojedynczo podpisywać tzw. kontrakty programowe z ministrem funduszy i polityki regionalnej. Dopiero wtedy mogą one przekazać Komisji Europejskiej regionalne programy operacyjne do zatwierdzenia. Czasu wymaga także przygotowywanie uszczegółowiania regionalnych programów operacyjnych oraz kryteriów konkursowych. Szacuje się, że realny termin uruchomienia w województwach konkursów na projekty finansowane ze środków z polityki spójności to przełom 2022 i 2023 r.

2. Rozpocząć debatę wewnętrzną miedzy rządem a samorządami o wzajemnych relacjach

Transformacja energetyczna i walka ze zmianami klimatu jest dobrym pretekstem, który mógłby na nowo wywołać debatę pomiędzy władzą centralną a władzami lokalnymi i regionalnymi o wzajemnych relacjach. Komitet Regionów wskazuje, że na poziomie subnarodowym musi być realizowanych ok. 70-90% działań na rzecz łagodzenia zmian klimatu i adaptacji do nich, aby zrealizować cele EZŁ. Z kolei w polskich warunkach ani gminy, ani powiaty i województwa nie mają wystarczających kompetencji i środków do tego, aby móc poradzić sobie z stawianymi przez UE wyzwaniami.

Zarówno rząd, jak i władze lokalne i regionalne mają dzisiaj wspólny cel, jakim jest minimalizacja efektów zewnętrznych transformacji energetycznej. Dlatego zainicjowanie debaty na kanwie wdrażania EZŁ, ale w której głównym tematem byłaby kwestia subsydiarności i racjonalnej decentralizacji, mogłaby na nowo ułożyć relacje w ramach władzy publicznej w Polsce, dostosowane do wyzwań współczesnego, niestabilnego świata.