Skutki dla Polski? Zmniejszenie produkcji i dochodów rolników oraz wzrost cen żywności

Ze względu na środowiskowy wpływ działalności rolniczej, a także poziom jej finansowania ze środków unijnych rolnictwo i jego problemy pozostają jednymi z głównych obszarów działań w ramach Europejskiego Zielonego Ładu. Dalsze trwanie hojnej polityki rolnej w UE wymaga jej uzasadnienia wychodzącego poza czysto ekonomiczne kwestie. Choć ogólne założenia EZŁ w rolnictwie wydają się uzasadnione, a kierunek zmian długofalowo nieunikniony, to rodzi się pytanie, czy proponowane instrumentarium wsparcia w ramach nowej wspólnej polityki rolnej UE rzeczywiście będzie sprzyjać realizacji środowiskowych celów EZŁ w rolnictwie przy jednoczesnym utrzymaniu ekonomicznej żywotności gospodarstw. Jak wojna na Ukrainie wpłynie na prośrodowiskowe zmiany w rolnictwie?

[PRZECZYTAJ NAJNOWSZY RAPORT CENTRUM ANALIZ KJ PT. „EUROPEJSKI ZIELONY ŁAD. STAN REALIZACJI, WYZWANIA, NADZIEJE”]

Przed Europejskim Zielonym Ładem

Wspólna polityka rolna (WPR) była wdrażana w Unii Europejskiej od lat 60. Jej pierwotnym celem było zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego, co dla Europejczyków pamiętających problemy z dostępem do żywności w okresie powojennym było szczególnie istotne. Koncentrowano się przede wszystkim na dopłatach do produkcji i stabilizacji rynków rolnych. Znaczące zwiększenie produkcji zostało osiągnięte dość szybko i z czasem ujawnił się problem nadprodukcji, a polityka rolna krytykowana była za jej niską efektywność.

Od czasu reformy MacSharry’ego z 1992 r. WPR stała się przede wszystkim polityką wspierania dochodów rolników z mniejszym poziomem ingerencji w mechanizm rynkowy. W 2003 r. wprowadzono dopłaty oderwane od produkcji (decoupled payments), które dziś nazywamy „dopłatami do hektara”. W tym systemie, co do zasady, wielkość otrzymywanych płatności zależy od areału, jakim dysponuje gospodarstwo. Niemniej jednak beneficjentów płatności zobowiązano do przestrzegania zasad wzajemnej zgodności (cross-compliance), które są zbiorem minimalnych wymagań w zakresie ochrony środowiska i dobrostanu zwierząt.

Przy okazji kolejnych reform WPR (lata 2007 i 2014) reorientacja europejskiej polityki rolnej w kierunku polityki rolno-środowiskowej stawała się coraz bardziej klarowna, na poziomie retoryki, celów i alokacji środków. Ta zmiana uzasadniona jest przynajmniej 3 kwestiami. Po pierwsze, 10,3% emisji gazów cieplarnianych na poziomie UE pochodzi z rolnictwa, przy czym 70% jest związanych z produkcją zwierzęcą.

Po drugie, degradacja środowiska przyrodniczego – wyrażającą się chociażby pogorszeniem jakości gleb (w Polsce od 40% do 72% gleb jest ubogich w próchnicę) – ma negatywny wpływ na produktywność rolnictwa. Istniejące głównie na Zachodzie monokultury degradują warunki produkcji rolnej, czego efektem jest m.in. nadmierne nawożenie.

Po trzecie, przeformułowanie celów polityki rolnej wynika z presji opinii publicznej. Według badania firmy ECORYS tylko 53% ankietowanych nierolników uznało, że rolnicy potrzebują bezpośredniego wsparcia dochodów, podczas gdy 92% badanych zgodziło się z twierdzeniem, że polityka rolna powinna realizować cele klimatyczne i środowiskowe. Dalsze trwanie hojnej polityki rolnej wymaga więc jej uzasadnienia wychodzącego poza czysto ekonomiczne kwestie. Europejski Zielony Ład ma to uzasadnienie gwarantować.

Strategia „Od pola do stołu”

Ogłoszony w grudniu 2019 r. Europejski Zielony Ład (EZŁ) zawiera szereg inicjatyw i działań dotyczących sektora rolno-żywnościowego, z których najistotniejszą jest ogłoszona w maju 2020 r. strategia „Od pola do stołu” (Farm to Fork Strategy). Jej celem jest osiągnięcie stanu, w którym produkcja żywności będzie neutralna (lub nawet przyjazna) dla klimatu, a żywność zdrowa i przystępna cenowo.

Z punktu widzenia funkcjonowania gospodarstw rolnych szczególne znaczenie w strategii mają cele związane z redukcją zużycia pestycydów i nawozów mineralnych. Według jej założeń zużycie pestycydów chemicznych i tych szczególnie niebezpiecznych powinno zostać zredukowane w całej UE o 50% do 2030 r. w porównaniu do średniego zużycia w latach 2015-2017. Rolnictwo ma przyczynić się do zakładanego ograniczenia ogólnych emisji o 55%, ale nie ma wprost ustalonego w ramach EZŁ dokładnego poziomu redukcji emisji w tym sektorze.

Komisja zaplanowała działania, które mają pomóc w realizacji tego celu. Do końca marca 2022 r. KE miała przedstawić wniosek dotyczący zmiany dyrektywy w sprawie zrównoważonego stosowania pestycydów z 2009 r., która jest narzędziem realizacji inicjatywy „Od pola do stołu”. Najprawdopodobniej dyrektywa zostanie ostatecznie zastąpiona rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady, które będzie znacznie bardziej restrykcyjne (rozporządzenia obowiązują bezpośrednio, podczas gdy dyrektywa nie narzuca konkretnych działań, a jedynie wskazuje kierunek zmian).

By lepiej monitorować osiąganie celu strategii, kraje członkowskie mają być przez nowe rozporządzenie zobowiązane do corocznego (zamiast co 5 lat) raportowania poziomu zużycia środków ochrony roślin. Ponadto Komisja realizuje ten cel, stopniowo wycofując z obrotu i użycia środków ochronnych zawierających substancje czynne, które niejednokrotnie były uznawane za sprawdzone i skuteczne, np. chlorotalonil. W latach 2022-2023 wycofanych ma być kolejnych 8 substancji.

Środowiskowy efekt netto ograniczenia zużycia pestycydów nie jest oczywisty, ponieważ oznaczałby zwiększoną liczbą zabiegów agrotechnicznych (wiążących się z większym zużyciem paliwa). Co więcej, rynek środków ochrony pochodzenia naturalnego nie jest jeszcze wystarczająco rozwinięty. Pełne wdrożenie rozporządzenia oznaczałoby więc spadek produkcji i dochodów rolników.

Innym istotnym założeniem strategii „Od pola do stołu” jest zmniejszenie strat składników pokarmowych o 50%, co pozwoli ograniczyć stosowanie nawozów o 20% do 2030 r. Problemem jest bowiem nadmiar składników pokarmowych (szczególnie azotu i fosforu), które nie są w całości wchłaniane przez rośliny. Przewiduje się utworzenie planu działań w zakresie integrowanego zarządzania składnikami odżywczymi, a także popularyzację precyzyjnych technik nawożenia.

Niemniej możliwości substytucji nawozów mineralnych naturalnymi odpowiednikami są ograniczone ze względu na nieadekwatność składu naturalnych nawozów do potrzeb uprawianych roślin. Istnieje też ryzyko, że szczególnie w przypadku małych gospodarstw, które nie mają środków na wdrożenie nowych technik nawożenia, znaczące ograniczenia doprowadzą do powrotu do tradycyjnych form gospodarowania, co będzie skutkowało zmniejszeniem plonów, a przez to też dochodów.

Rzeczywiste zmniejszenie zużycia nawozów mineralnych dokona się jednak najprawdopodobniej za sprawą warunków rynkowych. W obliczu ograniczonej dostępności nawozów ich ceny osiągają rekordowe poziomy i trudno jest określić, kiedy sytuacja się ustabilizuje. Tym samym można spodziewać się dwucyfrowego (w ujęciu procentowym) spadku ich zużycia. Zmniejszenie wykorzystania nawozów bez zmian w agrotechnice doprowadzi jednak do spadku plonów i dochodów. Sytuację częściowo złagodzą dopłaty do zakupu nawozów (w Polsce 500 zł/ha), jednak środki mają być wypłacane tylko do maksymalnie 50 ha użytków rolnych.

Z punktu widzenia producentów i konsumentów ważną inicjatywą w ramach strategii „Od pola do stołu” jest zharmonizowane etykietowanie produktów. Na opakowaniach mają znaleźć się informacje o wartościach odżywczych i ich wpływie środowiskowym, co pozwoliłoby konsumentom podejmować bardziej świadome wybory. Zmiany w zakresie etykietowania zawierają też propozycję dotyczącą obowiązkowego wskazywania pochodzenia produktu, ma ona jednak dotyczyć tylko niektórych dóbr.

Wspólna polityka rolna na lata 2021(2023)-2027

Ogłoszenie Europejskiego Zielonego Ładu zbiegło się w czasie z intensywnymi pracami nad nowym kształtem wspólnej polityki rolnej (WPR). WPR nie jest bezpośrednio częścią EZŁ, jednak ma ona kolosalne znaczenie dla osiągania celów EZŁ na poziomie unijnym i krajowym.

Prace nad nową wspólną polityką rolną rozpoczęły się oficjalnie pod koniec listopada 2017 r., gdy Komisja Europejska ogłosiła komunikat Przyszłość rolnictwa i produkcji żywności, w którym wytyczono główne kierunki zmian przyszłej WPR. Proces negocjacji trwał jednak wyjątkowo długo. Nowa WPR wejdzie w życie dopiero od 2023 r., a wsparcie w latach 2021-2022 jest realizowane na zasadach przejściowych.

Do końca 2021 r. państwa członkowskie UE były zobligowane do przedstawienia krajowych planów strategicznych odnośnie realizacji WPR, które powinny zostać zaakceptowane przez KE w drugiej połowie bieżącego roku. Polska wykonała swój obowiązek jako jeden z pierwszych krajów członkowskich, więc należy się spodziewać, że ocena naszego planu zostanie ogłoszona relatywnie szybko.

Budżet WPR dla całej UE na lata 2021-2027 to 387 mld euro, z czego aż 40% to środki powiązane z realizacją celów środowiskowych. Te cele mają być osiągane na trzy sposoby. Po pierwsze, wszyscy beneficjenci środków z WPR zobowiązani są do przestrzegania wzmocnionych podstawowych praktyk dobrej kultury rolnej (tzw. normy GAEC). Na poziomie UE sformułowano 9 takich norm, a poszczególne kraje członkowskie były zobligowane do dookreślenia w swoich planach strategicznych, w jaki sposób te praktyki będą wdrażane. Przykładami norm GAEC są: ochrona terenów podmokłych i torfowisk, ustanowienie stref buforowych wzdłuż cieków wodnych, obowiązek zmianowania lub innych praktyk mających chronić potencjał gleby czy wykorzystywanie 4% powierzchni gruntów na obszary nieprodukcyjne.

Trzeba jednak zaznaczyć, że ostatnie 2 z wymienionych norm GAEC mogą dotyczyć wyłącznie gospodarstw o powierzchni powyżej 10 ha. Z takiej możliwości skorzystać zamierza m.in. Polska, co w praktyce oznacza, że około ¾ krajowych gospodarstw będzie zwolnionych z tych wymogów. W przypadku państw o rozdrobnionej strukturze agrarnej możliwość korzystania z tego wyłączenia powoduje niską efektywność polityki rolno-środowiskowej.

Po drugie, realizacja celów środowiskowych w rolnictwie będzie się dokonywać za pomocą tzw. ekoschematów, na które przeznaczono aż 25% środków przewidzianych na dopłaty bezpośrednie. Są one obowiązkowe na poziomie kraju członkowskiego, a dla rolników dobrowolne. Ekoschematy to dodatkowe, prośrodowiskowe praktyki rolnicze, które wykraczają poza obowiązkowe normy. Ich realizacja przyczynia się też do zwiększenia sumy płatności, jaką rolnik może otrzymać ze środków UE.

W swoim planie strategicznym Polska zaproponowała 16 różnych ekoschematów, wśród których znalazły się działania dosyć złożone (np. prowadzenie produkcji roślinnej w systemie Integrowanej Produkcji Roślinnej), jak i relatywnie proste (np. wymieszanie obornika na gruntach ornych w ciągu 12 godzin od aplikacji). Z punktu widzenia planowania wydatków system z ekoschematami jest dosyć nieprzewidywalny, ponieważ trudno z góry przewidzieć, jakim zainteresowaniem będą się one cieszyły. Tym samym nie jest możliwe jednoznaczne określenie stawki płatności, jaką finalnie otrzyma rolnik.

Po trzecie, rolnicy podobnie jak dotychczas będą mogli podpisywać kontrakty na dodatkowe, bardziej ambitne praktyki środowiskowe finansowane w ramach interwencji z zakresu rozwoju obszarów wiejskich (II filar WPR). Celem tego wielostopniowego podziału praktyk środowiskowych było wprowadzenie maksymalnej elastyczności tak, aby kraje członkowskie mogły dopasować strukturę wsparcia do swoich potrzeb. Z drugiej strony jednym z postulowanych elementów reformy WPR było jej uproszczenie. Powstaje pytanie, czy proponowany podział praktyk środowiskowych na obowiązkowy GAEC, a także dobrowolne ekoschematy i interwencje w ramach II filara, nie jest nadmiernie złożony i niezrozumiały.

Co więcej, poważne wątpliwości wzbudza wstępna alokacja środków między filarami. Polska zdecydowała się mocno okroić środki w ramach II filara (rozwój obszarów wiejskich, w tym m.in. inwestycje), żeby przesunąć je na płatności bezpośrednie w ramach I filara, w tym ekoschematy.

Problem w tym, że znacznie ograniczone zostało wsparcie np. inwestycji, które są konieczne, aby efektywnie wdrażać założenia EZŁ. Znaczne środki alokowano natomiast na niektóre proste ekoschematy. Widać więc wyraźnie, że celem tych działań było umożliwienie zyskania wyższych stawek płatności obszarowych (podstawowa dopłata do ha plus płatność w ramach ekoschematu). Nowa architektura subsydiów (obejmująca także płatność redystrybucyjną do 30 ha gruntów dla gospodarstw o powierzchni max 50 ha) sprawi, że średnia stawka płatności dla gospodarstw małych i średnich (a więc znacznej większości w Polsce) będzie wyższa niż średnia unijna.

Pytanie, jak dużą popularnością będą się cieszyły ekoschematy, biorąc pod uwagę sceptycyzm europejskich rolników wobec angażowania się w prośrodowiskowe działania.

Np. we Francji zużycie pestycydów w latach 2012-2014 było wyższe o 12% niż w latach 2009-2011 i rolnicy niechętnie wchodzili w programy nakierunkowane na ograniczanie użycia pestycydów. Stawki płatności dla większych gospodarstw będą efektywnie niższe, co uzasadnia się większą siłą ekonomiczną tych gospodarstw i faktem, że dochody generowane przez te podmioty dla rodziny rolniczej są często wyższe niż przeciętne dochody w gospodarce.

Powstaje jednak pytanie, czy szczególne wsparcie dla małych i średnich podmiotów jest rzeczywiście zasadne. Alternatywą byłoby wspieranie gospodarstw większych, które mają potencjał rozwojowy i możliwości wdrażania postępu technicznego, w tym rozwiązań rolnictwa precyzyjnego. Ten typ rolnictwa, realizowany w większych podmiotach, pomógłby w osiągnięciu celów środowiskowych przy jednoczesnym utrzymaniu zadowalającego poziomu produkcji. Jego wdrożenie wymaga jednak środków, których małe gospodarstwa zwykle nie mają.

Trzeba też pamiętać, że wsparcie gospodarstw większych nie musiałoby oznaczać transferu środków do ogromnych farm realizujących tzw. rolnictwo industrialne (których w Polsce nie ma zbyt wiele), ale raczej preferencyjne traktowanie dużych gospodarstw rodzinnych (w przybliżeniu mowa tu o podmiotach o powierzchni pomiędzy 50 a 100 ha).

Plan na rzecz rolnictwa ekologicznego

Ważną częścią strategii „Od pola do stołu” jest też promocja rolnictwa ekologicznego, uważanego za system produkcji, który w znacznym stopniu realizuje kluczowe zadania stawiane przed rolnictwem w UE i jest zgodny ze wszystkimi normami. Przyjmuje się, że żywność ekologiczna (organiczna) przyczynia się do poprawy zdrowia ludzi, odznacza się lepszymi walorami smakowymi, a ziemia uprawiana zgodnie z technikami rolnictwa organicznego charakteryzuje się o 30% większą bioróżnorodnością w stosunku do działek uprawianych metodami konwencjonalnymi. Komisja, biorąc te aspekty pod uwagę, 19 kwietnia 2021 r. ogłosiła plan działań na rzecz rozwoju produkcji ekologicznej.

W ostatnich latach obserwuje się znaczący trend wzrostowy w zakresie upraw ekologicznych – od 2009 do 2019 r. obszar tego typu upraw wzrósł do 8,5% ogółu użytków rolnych w UE. Liczba producentów z certyfikatem produkcji ekologicznej wzrosła z ok. 78 tys. do ok. 344 tys. Komisja zakłada, że utrzymanie dotychczasowych narzędzi wsparcia pozwoliłoby na osiągnięcie odsetka upraw ekologicznych na poziomie 15%-18%, natomiast celem proponowanych rozwiązań jest dojście do 25% w 2030 r.

Różnica między spodziewanymi trendami a celem unijnym nie jest więc bardzo znacząca, ale należy mieć na uwadze, że rolnictwo ekologiczne nie rozwija się równomiernie na poziomie całej UE. W znanych z intensywnej produkcji roślinnej Niderlandach analizowany odsetek stanowi mniej niż 5%, z kolei w krajach takich jak Estonia, Szwecja czy Austria jest to powyżej 20%, co może paradoksalnie wynikać z mniej sprzyjających warunków do konwencjonalnej produkcji rolniczej na dużą skalę. Niemniej plan zaznacza, że każdy kraj członkowski powinien ustalić docelowy odsetek gruntów objętych rolnictwem ekologicznym.

Rozwój rolnictwa organicznego musi iść w parze ze wzrostem popytu na jego produkty. Wzrost ten był w minionych latach znaczący – z poziomu 18 mld euro w 2010 r. do ok. 41 mld w 2019 r. Co ważne, konsumpcja produktów organicznych rośnie również w krajach tzw. nowej UE, choć w tej grupie popyt pozostaje wyraźnie niższy niż w krajach Europy Zachodniej i Północnej. Przykładowo w 2019 r. statystyczny Duńczyk wydał na żywność ekologiczną 344 euro, a Polak zaledwie 8 euro.

Dane te pokazują, że istnieje ewidentny trend wzrostowy w zakresie rolnictwa ekologicznego, jednak dotychczas zaledwie 1,8% środków WPR przeznaczono na wsparcie tego subsektora produkcji żywności. Dalszy rozwój rolnictwa ekologicznego wymaga działań wspierających rolników, ale także pozostałych elementów łańcucha wartości.

Plan przewiduje również działania skierowane do dostawców, przetwórców i firm gastronomicznych zainteresowanych wykorzystaniem produktów ekologicznych. Ponadto wspierani mają być też konsumenci. Jednym z przewidywanych działań, które strategia jedynie sugeruje, jest obniżka VAT-u na produkty ekologiczne – każdy z krajów ma podjąć indywidualną decyzję odnośnie adekwatnych stawek.

Plan na rzecz rolnictwa ekologicznego składa się z 3 osi. Pierwszy obszar działań dotyczy promocji produktów ekologicznych, w tym promocji samego unijnego logo produkcji ekologicznej. Choć jego rozpoznawalność przekracza 50% na poziomie UE, to jest zróżnicowana między krajami członkowskimi. Wspomniana promocja ma się odbywać w znacznej mierze poprzez działania miękkie, jak np. przeznaczanie dodatkowych środków i kampanie informacyjne czy zachęcanie do zwiększenia podaży żywności ekologicznej w szkołach. Przegląd ram europejskiego programu dla szkół ma się odbywać w 2023 r. Ponadto przeprowadzone mają być badania odnośnie faktycznych cen żywności, z uwzględnieniem roli opodatkowania.

Wśród bardziej konkretnych działań można wymienić te na rzecz zapobiegania fałszowania żywności. Są one szczególnie ważne w kontekście certyfikacji. Wzrost konsumpcji żywności ekologicznej wymaga bowiem pełnego zaufania, że nabywane produkty rzeczywiście spełniają określone wymogi. Działania te są stopniowo podejmowane od początku 2021 r., a wśród kluczowych można wymienić opracowanie systemu wczesnego ostrzegania. Wzrostowi zaufania do produkcji ekologicznej służyć też będzie utworzenie ogólnounijnej, scentralizowanej bazy danych na temat podmiotów posiadających certyfikat ekologiczny.

Druga oś analizowanego planu jest skoncentrowana na zagadnieniach stymulowania konwersji do produkcji ekologicznej oraz na wzmacnianiu całego łańcucha wartości. Nacisk położony jest na promocję dobrych praktyk, a także transfer wiedzy, przede wszystkim poprzez usługi doradcze. Szczególnie interesujące jest planowane utworzenie unijnej sieci demonstracyjnej gospodarstw rolnych, które zajmowałyby się określonymi tematami, a najlepsze praktyki mają być docelowo promowane w przyszłej sieci WPR.

Ponadto regularnie mają być publikowane coroczne raporty zawierające dane statystyczne związane z produkcją ekologiczną. Ten postulat został spełniony i w lutym 2022 r. ukazał się artykuł, w którym przedstawione zostały szczegółowe dane na temat rolnictwa organicznego (zarówno w odniesieniu do produkcji roślinnej, jak i zwierzęcej), z odniesieniami do rolnictwa konwencjonalnego.

Trzecia oś planu zorientowana jest na zwiększenie wkładu rolnictwa ekologicznego w walkę ze zmianami klimatycznymi i poprawę bioróżnorodności. Oś obejmuje m.in. działania na rzecz zwiększenia bioróżnorodności genetycznej, do których należy chociażby finansowanie badań naukowych w tym zakresie, w szczególności w ramach projektu „Horyzont Europa”. Inne ważne działania dotyczyć mają poprawy dobrostanu zwierząt, w szczególności na etapie transportu i uśmiercania, które to działania także są częścią zrównoważonego rolnictwa (szerzej w kolejnym punkcie).

Przedmiotem kontrowersji pozostaje skala wsparcia finansowego dla rolnictwa ekologicznego w Polsce i UE. Z jednej strony producenci ekologiczni otrzymywali znaczące dopłaty, które nie korespondowały w pełni z wartością produkcji przez nich wytwarzaną – do pewnego stopnia przychód z dopłat substytuował przychód z samej produkcji. Z drugiej jednak strony dopłaty w rolnictwie ekologicznym są nie tyle płatnościami do produkcji, a działalności, której skutkiem jest również (a nawet przede wszystkim) realizacja usług środowiskowych, takich jak zmniejszenie erozji gleby, poprawa bioróżnorodności i ograniczenie emisji gazów cieplarnianych.

Dobrostan zwierząt gospodarskich

Ważnym zagadnieniem EZŁ w odniesieniu do rolnictwa jest także kwestia dobrostanu zwierząt gospodarskich. Wynika to m.in. z presji licznych organizacji pozarządowych i samych obywateli. Na forum UE pojawiają się niekiedy skrajne postulaty zaprzestania promocji i znaczącego ograniczenia produkcji zwierzęcej. Konsensus wydaje się zmierzać w kierunku większego skupienia się na poprawie i egzekwowalności istniejących reguł w zakresie dobrostanu zwierząt.

W strategii „Od pola do stołu” Komisja zobowiązała się do wnikliwego przeglądu istniejących obecnie regulacji, w tym regulacji odnośnie ochrony zwierząt w momencie zabijania z 2009 r., regulacji odnośnie ochrony zwierząt w trakcie transportu z 2004 r., a także dyrektyw określających minimalne warunki ochrony różnych grup zwierząt gospodarskich, w tym kurczaków i świń.

Polska jest znaczącym producentem mięsa, a w przypadku drobiu zajmuje pierwsze miejsce w UE. Jednocześnie to właśnie produkcja tych zwierząt (szczególnie w systemie klatkowym) jest często przedstawiana jako szczególnie problematyczna pod względem etycznym. Ewentualne zaostrzenie istniejących regulacji wymusi zatem odpowiednie dostosowania po stronie producentów, zwłaszcza tych z Polski.

Wyzwania dla UE i Polski

1. Zbyt rozdrobniona struktura agrarna w Polsce

Nowy kształt polityki rolnej zorientowany jest w znacznej mierze na wspieranie małych i średnich gospodarstw, które są charakterystyczne dla polskiej struktury agrarnej. Podmiotem szczególnego wsparcia pozostaną młodzi rolnicy, a Polska (na tle innych krajów UE) charakteryzuje się relatywnie młodą społecznością rolników.

Nie oznacza to jednak, że rozdrobniona struktura agrarna w Polsce jest zjawiskiem korzystnym. Przeciwnie, relatywnie słaba konkurencyjność polskich gospodarstw w połączeniu z koniecznością spełnienia dodatkowych wymogów płynących z Europejskiego Zielonego Ładu może okazać się zagrożeniem także dla mniejszych podmiotów (z zastrzeżeniem, że najmniejsze podmioty będą z części działań zwolnione).

Do pewnego stopnia sytuację ekonomiczną mniejszych gospodarstw będą poprawiały dodatkowe płatności redystrybucyjne oraz ewentualne subsydia z ekoschematów, ale będzie to oznaczało ich jeszcze silniejsze uzależnienie od subsydiów.

2. Krótki czas na osiągnięcie celów

W tych obszarach, gdzie cele EZŁ zostały określone dokładnie, należy je uznać za bardzo ambitne, ale jednocześnie trudne do realizacji w zaledwie 8-letnim okresie, szczególnie w kontekście redukcji zużycia pestycydów i nawozów sztucznych oraz rozwoju rolnictwa ekologicznego.

O ile w świetle statystyk zużycie pestycydów w Polsce w przeliczeniu na ha użytków rolnych jest relatywnie niewielkie w porównaniu do innych krajów unijnych, o tyle zużycie nawozów w Polsce jest większe niż w Niemczech lub we Francji. Ponadto względnie niskie zużycie pestycydów w Polsce głównie wynika z dominującego profilu produkcji (głównie zbożowa). W krajach, gdzie większą rolę odgrywa produkcja warzyw i owoców (np. we Włoszech), zużycie pestycydów w przeliczeniu na jednostkę powierzchni jest większe. Polska miałaby więc poważne problemy z osiągnięciem ambitnych celów EZŁ.

Z punktu widzenia unijnego konsumenta postulowane zmiany powinny skutkować dostępnością bezpiecznej i zdrowej żywności. W normalnych warunkach wydaje się, że wielu konsumentów byłoby w stanie zaakceptować fakt, że żywność lepszej jakości to też żywność droższa.

Jednakże, biorąc pod uwagę wysoką inflację, należy stwierdzić, że postpandemiczna niepewność, dodatkowo jeszcze wzmocniona dramatyczną sytuacją w Ukrainie, sprawiła, że przynajmniej tempo proponowanych zmian powinno być obniżone. W tym kontekście dobrym rozwiązaniem jest chociażby zawieszenie obowiązku odłogowania. W dłuższym okresie należałoby się również zastanowić, czy utrzymywanie tego obowiązku w ogóle jest zasadne.

Z punktu widzenia polskich rolników reformy (przede wszystkim gwałtowne zmniejszenia nawożenia i stosowania pestycydów) skutkowałyby wyraźnym zmniejszeniem produkcji i dochodów oraz pogorszeniem się konkurencyjności, przynajmniej w krótkim okresie. Wywołałoby to wzrost cen żywności na krajowym rynku.

Trzeba bowiem pamiętać, że naturalne warunki prowadzenia działalności rolniczej w Polsce są trudniejsze niż w krajach Europy Zachodniej czy Południowej ze względu na krótszy okres wegetacyjny i niską jakość gleb w wielu regionach, a także z powodu błędów w stosowanej agrotechnice, które doprowadziły do pogorszenia jakości gleby.

3. Agresja Rosji na Ukrainę

Kwestia modyfikacji dyrektywy dotyczących pestycydów została jednak tymczasowo zawieszona (na czas nieokreślony) w związku z wojną w Ukrainie i ryzykiem pogorszenia globalnego bezpieczeństwa żywnościowego, na które znaczny wpływ ma poziom produkcji rolnej w UE.

W marcu 2022 r. Komisja ogłosiła komunikat zatytułowany Zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego i wzmocnienie odporności systemów żywnościowych, w którym zachęcano kraje członkowskie do przekazywania wsparcia dla Ukrainy i zaproponowano liczne działania osłonowe dla sektora rolnego w UE. Celem było wprowadzenie szybkich ułatwień do zwiększonej produkcji, co częściowo rekompensowałoby ograniczenie importu płodów rolnych z Ukrainy.

Do wskazanych w komunikacie działań należy przede wszystkim zorganizowanie funduszu wsparcia dla unijnych producentów opiewającego na kwotę 500 mln euro. Środki te mają przede wszystkim trafić do tych producentów, którzy najbardziej ucierpieli na wojnie oraz do rolników stosujących zrównoważone praktyki rolnicze. Jednocześnie kraje członkowskie zostały zachęcone do działań na rzecz ograniczenia zależności rolnictwa od paliw, gazu, a także pestycydów i nawozów, co pokazuje, że Komisja nie zamierza rezygnować z założeń EZŁ w dłuższym okresie.

Ponadto w komunikacie wspomina się również o przyspieszeniu wypłat płatności bezpośrednich, specjalnym wsparciu dla producentów żywca wieprzowego czy zawieszaniu obowiązku odłogowania gruntów. Do tej pory więksi rolnicy (w Polsce powyżej 15 ha) musieli przeznaczać 5% obszaru swoich gruntów rolnych na tzw. obszary proekologiczne, na które składały się m.in. grunty ugorowane (nie mogła się na nich być prowadzona produkcja rolna). Teraz na tych ugorach będzie można uprawiać rośliny, co doprowadzi do zwiększenia poziomu produkcji.

Rekomendacje dla Polski

1. Rozwijać nowoczesne technologie w rolnictwie

Potencjalnie ujemne skutki ekonomiczne wdrażania EZŁ mogłyby zostać ograniczone za pomocą unowocześnienia agrotechniki czy wprowadzenia elementów rolnictwa precyzyjnego, które można by określić jako rolnictwo 4.0. Rolnictwo precyzyjne polega na bardzo dokładnym analizowaniu warunków glebowych na poszczególnych fragmentach pól, co pozwala zgromadzić szereg szczegółowych danych.

Mowa tutaj z jednej strony o analizie próbek gleby pobranych z różnych fragmentów pola, a z drugiej o bieżącym monitoringu stanu roślin wykonywanym przez nowoczesne maszyny rolnicze lub drony wyposażone w odpowiednie sensory i łączność GPS. Zgromadzone dane są następnie przetwarzane przy pomocy programów komputerowych, a uzyskana wiedza pomaga w dostosowaniu zabiegów agrotechnicznych do każdego wycinka pola.

Prowadzi to do znacznie bardziej efektywnego (i zwykle mniejszego) zużycia nawozów sztucznych i środków ochrony roślin. Wdrażanie rolnictwa precyzyjnego może więc przyczynić się do rozwiązania problemu sprzeczności między ekonomicznym i środowiskiem komponentem funkcjonowania gospodarstw rolnych.

W Polsce zagrożeniem dla rozwoju techniki w rolnictwie jest relatywnie niewielka siła ekonomiczna większości gospodarstw. Wprowadzanie nowych technologii jest przedsięwzięciem kosztownym. Ceny nowoczesnych maszyn rolniczych są często liczone w mln zł. Z drugiej strony populacja polskich rolników należy do najmłodszych w UE, więc farmerzy powinni być bardziej skorzy do wprowadzania zmian.

2. Skupić się na większych gospodarstwach

Obecny system wsparcia w sposób preferencyjny traktuje małe gospodarstwa. Polska tradycyjnie była zwolennikiem takich rozwiązań, niemniej powstaje pytanie, czy małe gospodarstwa będą rzeczywiście w stanie sprostać celom EZŁ. Znaczące inwestycje (także proekologiczne) mogą być wdrażane jedynie w gospodarstwach średnich i dużych w rozumieniu ich wartości ekonomicznej.

W długim okresie to właśnie większe podmioty mają realną szansę na urzeczywistnienie celów EZŁ przy zachowaniu konkurencyjności ekonomicznej, także za sprawą lepszego wykształcenia i potencjalnie większej świadomości ekologicznej rolników prowadzących te gospodarstwa.

Większe gospodarstwa mają możliwości i potencjał wdrażania nowoczesnych technik produkcyjnych. Jednak także i one będą potrzebować zwiększonego wsparcia inwestycyjnego, aby ograniczyć koszty transformacji. Ostatecznie w interesie społeczeństwa unijnego jest to, żeby produkcja zdrowej żywności z poszanowaniem stanu środowiska naturalnego była też opłacalna ekonomicznie.

Przekazywanie środków większym podmiotom budziło kontrowersje ze względu na fakt, że dochody właścicieli były nawet wyższe niż przeciętne dochody w gospodarce. Trzeba jednak zaznaczyć, że w tej rekomendacji postuluje się przede wszystkim wzrost nakładów na inwestycje, które w ostatecznym rozrachunku będą służyły nie tylko rolnikom, ale także przetwórcom i konsumentom. Warto rozważyć, czy zamiast wspierać gospodarstwa do 50 ha, nie należałoby przyjąć zasady, że wspieramy głównie duże gospodarstwa rodzinne, stosujące zrównoważone metody produkcji.

3. Zwiększyć siłę przetargową rolników

Komisja Europejska dostrzega też znaczenie integracji w sektorze rolnym w celu skrócenia łańcuchów żywnościowych. Mowa tutaj zarówno o integracji poziomej (rozumianej jako współpraca pomiędzy rolnikami), jak i tej pionowej, polegającej na współpracy z przetwórcami i zmniejszaniu liczby pośredników.

Krótsze łańcuchy oznaczają, że zaangażowani w nie rolnicy będą generować większą wartość dodaną, a ze względu na skrócenie czasu i odległości transportu, produkowana żywność będzie zdrowsza i odznaczać się mniejszym śladem węglowym.

Wspieranie integracji powinno stanowić jeden z najważniejszych elementów polityki rolnej, ponieważ należy do kluczowych sposobów stabilizacji dochodów rolników. Jeśli rolnicy partycypują w pewnym stopniu również w procesie przetwórstwa (albo sami się tym zajmują), to wahania cen surowców rolnych dotykają ich w mniejszym stopniu, ponieważ otrzymują dochody również z produktów finalnych. Jeśli współpracują w grupie, to rośnie ich siła przetargowa na rynku i są w stanie negocjować lepsze warunki.

Problem rozproszenia produkcji jest widoczny szczególnie w państwach o silnie rozdrobnionej strukturze agrarnej, takich jak Polska. Nasz kraj powinien zatem zachęcać Komisję nie tylko do asygnowania znaczących środków na wsparcie integracji, ale też do jak najszerszych działań promocyjnych. Integracja w rolnictwie, szczególnie w krajach postkomunistycznych, nasuwa dosyć negatywne skojarzenia związane z przymusową kolektywizacją, dlatego w tych państwach szczególnie ważne jest wskazywanie korzyści płynących ze współpracy.

Duży poziom rozproszenia produkcji charakterystyczny jest dla działalności ekologicznej. Ponadto do przechodzenia na ten typ produkcji zniechęcać może proces ubiegania się o certyfikat. W tym kontekście dobrym pomysłem Komisji jest wprowadzenie certyfikacji grupowej dla ekologicznych gospodarstw zrzeszonych w grupach producenckich.

Polski plan strategiczny dla WPR zakłada wsparcie współpracy w ramach łańcucha wartości i pomoc skierowaną do organizacji producentów. Kwota wsparcia w tym drugim programie zależy od osiąganych przychodów i wypłacana ma być przez 5 lat funkcjonowania grupy. Następnie grupa musi funkcjonować jeszcze przez 3 lata. Istnieje zatem ryzyko, że po 8-letnim okresie zostanie zlikwidowana. Należałoby więc rozważyć wydłużenie okresu wsparcia.

4. Postawić większy nacisk na zarządzaniem ryzykiem w rolnictwie

Zmiany klimatyczne i pojawienie się licznych chorób zwierząt gospodarskich, na które EZŁ ma być częściową odpowiedzią, tworzą znaczące zagrożenie dla stabilności funkcjonowania gospodarstw i tym samym dla realizacji celów Europejskiego Zielonego Ładu. Potrzebne są więc efektywne mechanizmy ograniczające poziom ryzyka w rolnictwie.

W poprzedniej perspektywie finansowej Polska (podobnie jak większość krajów członkowskich UE) nie zdecydowała się na przeznaczenie środków na mechanizmy zarządzania ryzykiem w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich. W planie na lata 2023-2027 takie środki są już przewidziane – ok. 200 mln euro na dopłaty do składek na ubezpieczenie zwierząt i 56 mln euro na dofinansowanie Funduszy Wzajemnościowych, a więc funduszy składkowych tworzonych przez samych rolników, z których wypłacane są dla nich środki w przypadku strat przekraczających 20% średniej produkcji.

Relatywnie niewielkie kwoty zaplanowane na wsparcie Funduszy Wzajemnościowych wynikają ze spodziewanego niskiego zainteresowania ich tworzeniem. Potrzebne są więc wzmożone działania promocyjne na rzecz zainteresowania quasi-ubezpieczeniowymi formami wsparcia rolnictwa, które mogą być efektywne i łatwiejsze do zaakceptowania dla podatników. W przyszłości system wsparcia bazujący na dopłatach zależących nie tylko od posiadanego areału, ale także od rzeczywistej sytuacji rynkowej (chociażby wzorowanym na amerykańskim Agriculture Risk Coverage) mógłby nawet zastąpić system dopłat bezpośrednich.