Potrzebne są pieniądze z UE na uchodźców, a nie relokacja. Prawdziwe problemy dopiero przed nami

We wszystkich programach integracyjnych istnieje ogólna zasada jednego roku. W tym czasie oferuje się więcej pomocy społecznej i świadczeń finansowych. Dlaczego przez rok? Jeśli ukraińskie kobiety, bo na razie przyjeżdżają przede wszystkim matki z dziećmi, nie pójdą do pracy (a może tak być, skoro muszą zajmować się dziećmi), to mogą nie być w stanie wynająć mieszkania i utrzymać się tylko ze świadczeń i zasiłków. Integracja zajmuje wiele czasu, dlatego powinniśmy się starać o unijne finansowanie już teraz. Polska nie poradzi sobie bez pomocy UE. Jacek Płaza rozmawia z Martą Jaroszewicz, analityczną Ośrodka Badań nad Migracjami Uniwersytetu Warszawskiego.

Granicę z Polską przekroczyło dotąd ok. 2,5 mln Ukraińców. Według prof. Duszczyka połowa z nich została w naszym kraju. Wyzwania związane z takim napływem uchodźców będą miały wkrótce inny charakter niż w pierwszym miesiącu wojny. Czy Polska poradzi sobie z tym sama, czy potrzebuje pomocy UE?

Na razie trudno jest dokładnie oszacować liczbę uchodźców. Pamiętajmy, że część przyjeżdzających się rejestruje, a część nie. Nie wiemy dokładnie, jak wyglądają przepływy ludzi po przekroczeniu granic wewnętrznych UE, tzn. do których krajów trafiają oni w dalszej kolejności. W Czechach jest ok. 300 tys. Ukraińców, ale nie wiemy, ilu dokładnie przyjechało tam z Polski, ilu ze Słowacji, a ilu z Węgier.

Polska nie poradzi sobie bez pomocy UE. Gościmy aktualnie niecałe 1,5 mln uchodźców. Przez jakiś czas zostaną w Polsce, ponosimy koszty zorganizowania ich pierwszych tygodni pobytu. Jeśli będą chcieli zostać na dłużej, to te koszty urosną. Pierwsza faza zarządzania kryzysowego w dużym stopniu odbywała się dzięki prywatnej pomocy ludzi, organizacji pozarządowych, wolontariuszy.

Nie wiemy nawet, jakie sumarycznie środki wydano. Praca wolontariuszy w szacowaniu kosztów też ma znaczenie i trzeba ją jakoś wycenić. Według danych rządowych do 30 marca z rezerwy ogólnej budżetu państwa na pomoc uchodźcom przeznaczono ponad 100 mln, a około 200 mln z Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych. Ile wydały samorządy, prywatni darczyńcy, organizacje pozarządowe? Ile tak naprawdę kosztowała dotychczasowa pomoc? I ile będzie kosztować w przyszłości? Czy są wiarygodne, całościowe szacunki? Czy rząd uwzględnia wydatki ponoszone przez aktorów niepaństwowych?

Kluczowym problemem są mieszkania. Zgodnie ze specustawą o pomocy uchodźcom ludzie, którzy przyjęli imigrantów, mogą się ubiegać o 40 zł dziennie przez okres 60 dni. Dalsze dotacje nie są jak na razie przewidziane. Powstaje pytanie, gdzie będziemy kwaterować kolejnych uchodźców lub tych, którzy nie będą już gościć u osób prywatnych. W hotelarstwie z majówką rozpocznie się okres wakacyjny, spadnie liczba oferowanych miejsc i koszty samorządów, które w hotelach kwaterują uchodźców. Nie mogą przecież na dłuższą metę mieszkać w nieczynnych galeriach handlowych i halach targowych. Lada moment zacznie się droższa i trudniejsza faza recepcji uchodźców.

Pomoc UE powinna skupiać się na relokacji, pomocy finansowej, a może jeszcze na czymś innym? Przedstawiciele UE zadeklarowali, że wydadzą na uchodźców tyle, ile będzie potrzeba, nie wskazują jednak górnej granicy finansowania.

UE na razie zapowiedziała, że wszystkie kraje, które przyjęły uchodźców, mogą liczyć na środki rzędu 17 mld euro. Polegałoby to na przesunięciu 7 mld euro w ramach polityki spójności na rzecz uchodźców w Europie (instrument CARE) i modyfikacji ram prawnych na lata 2014-2020, ustanowionych dla europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD). Kolejne 10 mld euro to program REACT-EU z funduszu covidowego.

Nowe środki potrzebne są jak najszybciej. Trudno określić dokładnie, jaka powinna być ich wysokość, dlatego warto rozpocząć kompleksowe wyliczenia, np. na podstawie wydanych numerów PESEL. Osoby, które je uzyskały, raczej będą chciały zostać w naszym kraju. Na tej podstawie Polska mogłaby wnioskować o unijne środki.

Unia Europejska twierdzi, że nie ma sensu tworzyć nowych funduszy, bo to czasochłonne. Lepiej przesuwać to, co już istnieje. Nie jestem przekonana, czy to dobre rozwiązanie. Ministrowie spraw wewnętrznych Niemiec i Polski wysunęli pod koniec marca propozycję, żeby rządy dostały po 1 tys. euro miesięcznie na każdego uchodźcę. To dobry sygnał, który świadczy o tym, że pierwsze rządowe szacunki już istnieją, choć, jak wspomniałam, przydałyby się bardziej szczegółowe.

Ma za to powstać one stop shop, gdzie Polska miałaby wysyłać rachunki za pomoc uchodźcom, które byłyby refinansowane przez urzędników UE z polityki spójności, humanitarnej i imigracyjnej.

To dobre rozwiązanie, ale należy je uzupełnić. Fundusze europejskie działają na zasadzie przekazywania środków rządom państw członkowskich, które później redystrybuują je dalej. Takie rozwiązanie jest jednak zbyt powolne. Mechanizm, który zakładałby transfery środków bezpośrednio do samorządów i organizacji pozarządowych, byłby z pewnością bardziej efektywny.

Według źródeł z Brukseli unijna biurokracja działa na tyle wolno, że łatwiej przekierować środki z istniejących już funduszy i zmienić przeznaczenie redystrybucji, niż tworzyć nowy fundusz.

Samorządy otrzymują pomoc w niewystarczającym stopniu i już teraz wykorzystują własne środki i rezerwy. Organizacje pozarządowe też działają głównie dzięki darczyńcom prywatnym. To nie może długo potrwać.

Czyli lepiej byłoby, gdyby ścieżka została maksymalnie skrócona i uchodźcy dostawaliby pieniądze bezpośrednio na własne wydatki, niż gdyby trafiały one do rządu, który decydowałby, na co je przeznaczyć?

Oba rozwiązania powinny działać równolegle. Mamy pewną pamięć instytucjonalną w UE. W 2015 r. Grecja, Włochy i Niemcy przyjmowały różne praktyki. Można z nich wyciągnąć jakąś lekcję. Ważne, żeby nie nastąpiła paternalizacja i uprzedmiotowienie uchodźców. Nie mogą być jedynie beneficjentami pomocy społecznej, to nie przynosi dobrych efektów. Podmiotowość dałyby im pieniądze i możliwość wydatkowania we własnym zakresie.

Niemniej rola rządu jest nieodzowna. Istnieje duży problem budownictwa mieszkaniowego. W Polsce wskaźniki dostępności mieszkań są bardzo niskie. Według danych Narodowego Spisu Powszechnego z 2021 r. w Polsce na 1 tys. mieszkańców przypada 398 mieszkań. Ceny najmu są teraz bardzo wysokie, uchodźcy na dłuższą metę nie będą w stanie ich opłacić.

Siedem lat temu w Grecji rząd kooperował z organizacjami pozarządowymi i udało się wygospodarować dosyć dużą pulę mieszkań w ramach partnerstw publiczno-prywatnych. Tu jest miejsce na współpracę centralnych władz z biznesem w zakresie kolektywnych budynków. Wskazanym działaniem byłoby też stworzenie centralnej bazy danych lokali socjalnych i niewykorzystanych inwestycji budowlanych, które można byłoby szybko przekształcić w bloki mieszkalne, bo na razie zdecydowanie więcej dzieje się na poziomie województw.

Z jednej strony potrzebna jest więc przemyślana polityka rządu na rynku mieszkaniowym, z drugiej dbanie o podmiotowość uchodźców w wydawaniu pieniędzy. Gdzie jest złoty środek?

Myślę, że bliżej migrantów, przy czym we wszystkich programach integracyjnych istnieje ogólna zasada jednego roku. W tym czasie oferuje się więcej pomocy społecznej i świadczeń finansowych. Dlaczego przez rok? Jeśli ukraińskie kobiety, bo na razie przyjeżdżają przede wszystkim matki z dziećmi, nie pójdą do pracy (a może tak być, skoro muszą zajmować się dziećmi), to mogą nie być w stanie wynająć mieszkania i utrzymać się tylko ze świadczeń i zasiłków. Integracja zajmuje wiele czasu, dlatego powinniśmy się starać o unijne finansowanie już teraz. Po pierwszym roku wielu uchodźców z Ukrainy będzie mogło stanąć na nogi o własnych siłach.

W Polsce osoby, które zostały objęte procedurą uchodźczą, nie mogą pracować. Świadczenia dla uchodźców są wprawdzie wyższe (750 zł na jedną osobę, o ile przebywa poza ośrodkiem, lub po 400-600 zł/os. w przypadku rodzin), ale osób w tej procedurze jest w Polsce niewiele. Niemniej można powiedzieć, że za takie środki da się wynająć tanie mieszkanie i przeżyć.

Czechy zaproponowały 200 euro miesięcznie przez kilka miesięcy, podobnie Litwa. My najwyraźniej obawialiśmy się zbyt dużej liczba przyjezdnych i wysokości nakładów finansowych. To wyższe zapomogi niż w przypadku Polski, bo u nas jest to tylko 300 zł jednorazowego świadczenia i dostęp do programów dla polskich rodzin, takich jak 500+. Nie ma jednak stałej zapomogi comiesięcznej.

Czy jest możliwe rozwiązanie na kształt umowy z Turcją z 2015 r., która otrzymała 6 mld euro i miała pewną swobodę w określaniu konkretnych celów przeznaczenia środków na uchodźców z Syrii?

Nie, bo kraje członkowskie mogą dostać pomoc w ramach istniejących już funduszy, a nie w ramach pomocy zewnętrznej. Kraje członkowskie otrzymują pomoc z UE bezpośrednio do budżetu państwa. Natomiast w przypadku Turcji to UE miała większą swobodę kształtowania strumienia pieniędzy, np. we współpracy z organizacjami pozarządowymi. Wewnątrz UE dysponuje się funduszami spójności. Rozwiązanie tureckie nie jest tu więc możliwe. Zresztą nie byłby to oddzielny fundusz, tylko zebranie istniejących środków w jednym miejscu i wyznaczenie odpowiedniej grupy zadaniowej do aktualnego kryzysu.

Prawda jest taka, że Bruksela pracuje powoli, obiecuje, że środki może w przyszłości będą, ale migranci już teraz stoją przed olbrzymimi wyzwaniami, chociażby na rynku pracy. On nie jest dostosowany do bieżącej grupy uchodźców, istnieje więcej ofert pracy wykonywanych raczej przez mężczyzn w takich sektorach, jak budownictwo czy przetwórstwo przemysłowe. Niemniej potrzebujemy unijnych środków, bo potrzeby są wyższe, niż przewiduje rządowa specustawa (na razie ma ona budżet 7 mld zł), a już widać, że tylko w tym roku potrzebne będzie przynajmniej kilkanaście mld zł.

Ze strony KE padły też konkrety, takie jak 2 tys. łózek w szpitalach w krajach niegraniczących z Ukrainą i łatwiejszy dostęp do edukacji.

Zaoferowano już 10 tys. łóżek w ramach mechanizmu Civil Protection.

Czy to jakaś furtka do relokacji uchodźców? Na razie żaden z krajów granicznych poza Mołdawią, która nie należy do UE, o to nie poprosił.

Nie ma potrzeby przeprowadzania relokacji, dlatego że istnieje ruch bezwizowy. Weszła w życie dyrektywa o ochronie czasowej, która daje Ukraińcom i obywatelom innych państw, którzy byli rezydentami na Ukrainie przed wybuchem wojny, prawo legalnego przebywania przez 18 miesięcy na terytorium UE. Te osoby mogą więc same wybrać, gdzie chcą się osiedlić w najbliższym czasie.

Ta dyrektywa została przyjęta w 2001 r. i większość krajów dokonało jej transpozycji do prawa krajowego, w tym również Polska przez ustawę o udzielaniu ochrony. Jednak do tego potrzebna jest też decyzja wykonawcza. UE nie chciała nigdy uruchomić tej dyrektywy, m.in. dlatego że dotyczy kraju sąsiedzkiego. W 2015 r. UE uznała, że uchodźcy nie pochodzą z krajów sąsiedzkich i mogli zatrzymać się w bezpiecznych krajach trzecich.

Teraz nie było takiego problemu i mechanizm został uruchomiony. Zasadniczo Ukraińcy mogą pracować wszędzie, UE nie może już więcej zrobić. Dyrektywa obejmuje prawo do pobytu, pracy, opieki zdrowotnej i świadczeń społecznych. Te ostanie różnią się w zależności od kraju. W tej chwili obywatele Ukrainy, szukając miejsca osiedlenia, biorą pod uwagę właśnie aspekt wysokości świadczeń społecznych, które w danych krajach mogą otrzymać.

Jeśli nie relokacja, to co poza przydzieleniem funduszy może zrobić UE?

KE zaproponowała tzw. platformę solidarności, która ma skoordynować działania podjęte wobec uchodźców. Na razie nie wiemy, kto wyjechał, kto korzystał z prywatnych sieci kontaktów i kto się zarejestrował. Nie znamy skali handlu ludźmi, bo bez rejestracji ktoś mógł paść jego ofiarą, a my nie mamy o tym pojęcia. Powinniśmy wiedzieć, komu i jak pomagać.

European Stability Initiative (ESI), europejski think-tank specjalizujący się rzecznictwie (ang. advocacy) uchodźców, wyszedł z inicjatywą Airlift. Zdaniem ekspertów unijne mechanizmy są zbyt zbiurokratyzowane i powolne. Ponadto jeden kraj powie, że ma 20 łóżek, inny 25, a w międzyczasie 2 mln ludzi nie będzie miało gdzie mieszkać. ESI chce temu nadać impet polityczny i stworzyć skoordynowane huby transportowe, zaangażować w nie polityków z krajów członkowskich, biznes i społeczeństwo obywatelskie, co przyspieszyłoby działania na rzecz dobrowolnej relokacji.

Gdzie jest granica, po przekroczeniu której Polska nie udźwignie sama tego ciężaru?

Polski rząd powiedział, że przyjmie każdego, kto będzie potrzebował pomocy. To brzmi dobrze, ale przyjdzie moment, kiedy nie będziemy w stanie jej zaoferować. Na razie nie wyznaczyliśmy sobie takiego pułapu.