Samorządy muszą być aktywnym graczem w polityce mieszkaniowej

Współczesne wyzwania cywilizacyjne związane z pandemicznym doświadczeniem izolacji w mieszkaniach oraz wyzwania społeczne, w szczególności prawo ludzi do godnego zamieszkania i dostępność mieszkań dla młodych, prowadzą samorządy lokalne w kierunku aktywnej polityki mieszkaniowej. Miasta muszą wziąć sprawy w swoje ręce. Mają jednak niewiele instrumentów wpływających na komercyjny rynek mieszkaniowy. Potrzeby w zakresie mieszkalnictwa społecznego są ogromne. Podobnie jest w sferze nowego budownictwa, modernizacji i remontów istniejącej substancji mieszkaniowej.

Podstawowymi wyzwaniami polskiego mieszkalnictwa są wysoki deficyt dostępnych mieszkań czynszowych i niski standard starej zabudowy. Od dawna eksperci postulują znaczące zwiększenie udziału społecznego sektora czynszowego. Tego rodzaju mieszkania są dostępne dla gospodarstw o niskich i średnich dochodach z uwagi na niewielki koszt uzyskania prawa do użytkowania mieszkania (kaucji, ewentualnie partycypacji) i jego utrzymania (czynszu poniżej rynkowego).

Jeśli miasta chcą zawalczyć o swoją przyszłość, spowolnienie depopulacji, ochronę klimatu, poprawę warunków środowiskowych i jakości życia mieszkańców, powinny prowadzić strategiczną politykę mieszkaniową wykraczającą poza ustawowe zadania obligatoryjne. Takiej polityce od niedawna sprzyja część rządowych reform mieszkaniowych. Nie podejmuję się w tym miejscu całościowej oceny polityki mieszkaniowej państwa, po części dość kontrowersyjnej i fragmentarycznej. Uważam, że warto skupić się na instrumentach finansowych. Te dają gminom nowe możliwości korzystania z funduszy publicznych w ramach programów rządowych.

Znacząco zwiększyła się dostępność i atrakcyjność rządowego wsparcia finansowego dla gmin realizujących bezpośrednio zadania mieszkaniowe (mieszkania komunalne) lub pośrednio – jako właściciele spółek komunalnych wykonujących program mieszkaniowy miasta (towarzystwa budownictwa społecznego, inne spółki komunalne).

Strategiczne podejście do mieszkalnictwa wymaga od miast szczególnej konsekwencji i wieloletnich działań. Formalnie wszystkie gminy w Polsce mają te same zadania obligatoryjne w zakresie mieszkaniowej pomocy swoim obywatelom. Potrzeby lokalne są jednak różne w poszczególnych gminach. Różnicuje je wielkość gminy, region, często też indywidualne uwarunkowania społeczno-ekonomiczne i historyczne oraz podejście władz lokalnych do mieszkalnictwa komunalnego/społecznego i rynkowego. Problemy mieszkalnictwa społecznego w sferze dostępności tych mieszkań i stanu technicznego starej, komunalnej zabudowy czynszowej koncentrują się w dużych miastach.

Celem analizy jest wskazanie jednostkom samorządów terytorialnych, w jaki sposób mogą wykorzystać instrumenty finansowe polityki państwa w realizacji lokalnych programów mieszkaniowych. Przedstawiamy również rekomendacje dla polityki państwa w zakresie wsparcia mieszkaniowych programów jednostek samorządu terytorialnego.

Przyjęto umowne rozróżnienie instrumentów finansowych państwa, wspierających jednostki samorządu terytorialnego na podstawowe i uzupełniające. Te drugie charakteryzują się mniejszym potencjałem wsparcia gmin w realizacji zadań mieszkaniowych, niemniej w danych uwarunkowaniach lokalnych powinny być wykorzystywane. Z założenia rekomendacje nie obejmują funduszy europejskich w perspektywie budżetowej 2021-2027, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Krajowego Planu Odbudowy. Z tych źródeł będą dostępne znaczące środki na podniesienie efektywności energetycznej budynków mieszkalnych, ograniczenie emisji zanieczyszczeń, w tym gazów cieplarnianych, oraz zapewne na poprawę sytuacji mieszkaniowej osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, w szczególności na obszarach objętych programami rewitalizacji.

Najważniejsze wymiary samorządowej polityki mieszkaniowej

Strategiczne podejście do spraw mieszkalnictwa powinno w szczególności uwzględniać:

• w wymiarze finansowym – maksymalnie intensywne wykorzystanie funduszy zewnętrznych na realizację projektów mieszkaniowych (programów rządowych, funduszy unijnych, środków na rzecz ochrony klimatu i wzrostu efektywności energetycznej);
• w zakresie podmiotowym – adresowanie instrumentów i programów polityki lokalnej do wszystkich grup obywateli przy skupieniu uwagi na grupach społecznych niemogących zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych na zasadach komercyjnych;
• w wymiarze instytucjonalnym – zlecanie zadań specjalistycznym podmiotom gospodarczym (towarzystwom budownictwa społecznego, innym spółkom komunalnym), współpracę z organizacjami sektora pozarządowego, szczególnie w socjalnych sprawach mieszkaniowych, oraz podmiotami prywatnymi;
• w wymiarze zarządczym – opracowywanie dokumentów programowych (Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i innych opracowań obligatoryjnych powiązanych ze sferą mieszkaniową, w tym planistycznych, oraz dokumentów nieobligatoryjnych w rodzaju programu polityki mieszkaniowej, gminnego programu rewitalizacji), prowadzenie szczegółowych baz danych, monitoringu i ewaluacji programów gminnych i sytuacji na lokalnych rynkach mieszkaniowych;
• w wymiarze społecznym – uwzględnienie zróżnicowanych potrzeb słabszych ekonomicznie grup obywateli, prowadzenie aktywnej gospodarki zasobami komunalnymi, w tym mieszkaniami udostępnianymi na zasadach najmu socjalnego, z uwzględnieniem potrzeb szczególnie wrażliwych grup (seniorów, wychowanków pieczy zastępczej, osób długotrwale chorych, samotnych, niesamodzielnych, doświadczających bezdomności);
• w warstwie komunikacyjnej – systematyczne, otwarte informowanie opinii publicznej o osiąganych efektach, wyzwaniach i problemach; konsultowanie planowanych przedsięwzięć;
• w wymiarze przestrzennym – prowadzenie odpowiedzialnej polityki przestrzennej, dającej podstawy tworzenia miasta zwartego, funkcjonalnego, odpornego, estetycznego i wygodnego dla mieszkańców, z zachowaniem zasad przemieszania społecznego.

Podstawowe instrumenty finansowego wsparcia gmin

Społeczny sektor mieszkaniowy tworzą budownictwo i mieszkalnictwo komunalne oraz realizowane przez specjalne spółki towarzystwa budownictwa społecznego (TBS) lub społeczne inicjatywy mieszkaniowe (SIM). Z uwagi na to, że nie ma różnic programowych, finansowych czy operacyjnych między TBS a SIM, w dalszej części tekstu przyjęto starsze określenie – towarzystwo budownictwa społecznego – TBS. W opracowaniach informacyjnych często można spotkać skróty SBK (społeczne budownictwo komunalne) i SBC (społeczne budownictwo czynszowe).

Programy wyróżniają się pomocą finansową ze środków publicznych, nierynkowymi zasadami udostępniania mieszkań najemcom, realizacją przez podmioty nienastawione na zysk.

Od końca 2015 r. mamy do czynienia ze zmianami w zakresie regulacji finansowych instrumentów wsparcia w obszarze mieszkalnictwa, w szczególności społecznego mieszkalnictwa czynszowego.

Podstawowe instrumenty finansowego wsparcia państwa tworzenia lub modernizacji zasobów mieszkaniowych tworzonych przez gminy lub na potrzeby gmin sprowadzają się do jednego systemu preferencyjnego finansowania kredytowego i działalności trzech funduszy – Funduszu Dopłat (FD), Funduszu Termomodernizacji i Remontów (FTiR) oraz Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa (RFRM).

Ten ostatni rozpoczął działalność w 2021 r. Ma charakter czasowy, istotą działania jest wsparcie dostępności społecznych mieszkań na wynajem w związku z pandemią COVID-19. Fundusz Dopłat służy bezzwrotnemu wsparciu budowy mieszkań czynszowych adresowanych do osób o niskich dochodach i/lub znajdujących się w szczególnej sytuacji życiowej. Funkcjonuje od 2007 r., przy czym od 5 marca 2021 r. znacząco zwiększono maksymalny udział dotacji w kosztach budowy.

Fundusz Termomodernizacji i Remontów funkcjonuje od 1999 r., od 2009 r. ze środków FTiR udzielane są trzy rodzaje wsparcia: termomodernizacyjna, remontowa i kompensacyjna. Preferencyjne finansowanie kredytowe jest adresowane w podstawowym wymiarze do towarzystw budownictwa społecznego, spółdzielni mieszkaniowych (mieszkania lokatorskie i na wynajem), innych spółek komunalnych inwestujących w mieszkania na wynajem na zasadach Ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego. Programy wsparcia przedsięwzięć mieszkaniowych obsługuje Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK).

Instrumenty wsparcia o charakterze podażowym dotychczas nie przyniosły oczekiwanych efektów. Należy wspomnieć, że w przeszłości zapotrzebowanie na środki w ramach programów pomocowych częstokroć znacząco przewyższało dostępne środki określone w ustawach budżetowych. Powodowało to wstrzymywanie naboru wniosków lub stosowanie dodatkowych kryteriów kwalifikacyjnych i odsyłanie części wniosków, mimo że spełniały wymogi formalne.

Dlaczego warto wspierać TBS?

Działalność podstawową TBS stanowi budowa (również adaptacja, modernizacja, przebudowa) i eksploatacja budynków na zasadzie najmu. Preferencyjne finansowanie kredytowe SBC przez Bank Gospodarstwa Krajowego może objąć do 80% kosztów przedsięwzięcia, oprocentowanie odpowiada stopie WIBOR 3M, a kredyt jest udzielany na 30 lat. Od 2015 r. BGK dysponuje wystarczającymi zasobami finansowymi, by kredytować wszystkie przedsięwzięcia poprawne formalnie zgłaszane przez wnioskodawców zweryfikowanych pod kątem zdolności kredytowej.

Dla gmin istotne są następujące walory budownictwa mieszkaniowego TBS:

• udostępnianie mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach osobom o średnich dochodach; osobami o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych z tak zwanej luki czynszowej (dochody za wysokie, by wynajmować mieszkania komunalne, za niskie, by wynajmować na rynku lub kupić mieszkanie) są najczęściej ludzie młodzi;
• możliwość powiększania zasobu społecznych mieszkań czynszowych bez angażowania środków budżetu gminy i jej zadłużania przy ewentualnym dokapitalizowaniu spółki TBS aportem nieruchomościowym;
• możliwość tworzenia różnych montaży finansowych przy realizacji inwestycji TBS celem zwiększenia dostępności mieszkań dla osób o niskich dochodach i szczególnych potrzebach; w praktyce czynsze w takich zasobach są niskie, zbliżone lub równe czynszom komunalnym w zasobach dobrej jakości;
• możliwość udostępniania mieszkańcom bezpiecznego najmu (umowy najmu na czas nieoznaczony, czynsz regulowany o przewidywalnym poziomie wzrostu).

Do barier rozwoju inwestycji TBS zalicza się powszechne stosowanie partycypacji; powoduje to poważną barierę dostępności mieszkań w zasobach TBS i obniżenie popytu ze względu na koszt partycypacji. Dodatkowym problemem jest presja prywatyzacyjna, która utrudnia stabilizację społecznego sektora czynszowego.

Nową formą wsparcia społecznego budownictwa czynszowego są dotacje dla gmin ze środków Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa (RFRM). Od stycznia 2021 r. gminy mogą wnioskować o dotacje w wysokości maksymalnie 3 mln zł na sfinansowanie części lub całości wydatków gminy na objęcie udziałów lub akcji w tworzonej albo działającej spółce TBS/SIM. Dostępne są także dotacje w wysokości maksymalnie 10% wartości kosztów budowy przedsięwzięcia współfinansowanego kredytem SBC.

Do końca 2020 r. w Polsce działało ponad 220 TBS – kredytobiorców BGK, a mieszkania TBS były zlokalizowane w 250 miejscowościach różnej wielkości. Z chwilą uruchomienia RFRM liczne gminy we współpracy z Krajowym Zasobem Nieruchomości (KZN) przystąpiły do tworzenia spółek SIM o charakterze międzygminnym. Udziałowcami z reguły jest kilka lub kilkanaście gmin i KZN. Te inicjatywy nie mają jeszcze efektów realizacyjnych, trudno zatem ocenić ich potencjał.

Dla małych miast, gmin miejsko-wiejskich i wiejskich skupienie się w jeden organizm gospodarczy przy wykorzystaniu atrakcyjnej dotacji może być rozwiązaniem dogodnym ze względu na obniżenie kosztów działania przy relatywnie niewielkim zapotrzebowaniu w poszczególnych miejscowościach na społeczne mieszkania czynszowe.

W większych miastach warto rozważyć strategię samodzielnego tworzenia spółki lub w partnerstwie z KZN, szczególnie jeśli posiada on w swoim zasobie grunty budowlane w tej miejscowości. Dotacje z RFRM przysługują i w tej sytuacji, a pełna autonomia właścicielska gminy sprzyja budowaniu lokalnego programu mieszkaniowego.

Dodatkowe korzyści współpracy gmin z TBS

W myśl zasady, że gminy mogą wykonywać swoje zadania własne w zakresie mieszkalnictwa, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób, rządowy program wspierania tworzenia mieszkań na wynajem zakłada dwie formy wsparcia gmin w rozszerzaniu zasobu mieszkań czynszowych. Ze środków Funduszu Dopłat gminy mogą otrzymać dotacje na dofinansowanie realizacji zasobów czynszowych o umiarkowanych czynszach:

– do wysokości 35% kosztów, jeśli inwestorem jest podmiot inny niż gmina i realizuje inwestycję na podstawie umowy z gminą i gmina wskazuje najemców tych mieszkań;

– do wysokości 80% kosztów przedsięwzięcia, jeśli inwestorem jest TBS, a w umowie z gminą zawarto prawo gminy najmu lokali, których budowę objęto wsparciem, z prawem do podnajmowania osobom fizycznym spełniającym warunki otrzymania lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

W obydwu przypadkach partnerami gmin są właśnie TBS. Według danych BGK z 31 sierpnia 2021 r. z pierwszej z dotacji gminy skorzystały w związku z realizacją 13 przedsięwzięć z 785 mieszkaniami (ta forma dotacji funkcjonuje od 2019 r.). Z drugiej formy, kierowanej tylko dla TBS i spółek komunalnych, gminy skorzystały 121 razy, a wybudowano łącznie 3423 mieszkania.

Słabością programu finansowego wsparcia jest złożoność procedur ubiegania się o finansowe wsparcie i silne regulowanie przepisami wykonawczymi szczegółowych rozwiązań. Podstawową zaletą jest od niedawna sama wartość wsparcia, sięgająca w większości przypadków 80% kosztów przedsięwzięcia. Powyższe odnosi się do wszystkich rodzajów przedsięwzięć i podmiotów uprawnionych do korzystania ze wsparcia Funduszu Dopłat.

TBS i SIM są dogodnym partnerem gmin również w realizacji innych przedsięwzięć mieszkaniowych związanych z realizacją mieszkań wspomaganych i chronionych z prowadzeniem projektów mieszkaniowych w ramach rewitalizacji.

Wsparcie budowy mieszkań komunalnych

Początkowo celem powołania Funduszu Dopłat w BGK była pomoc gminom w realizacji mieszkań socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych. W kolejnych latach coraz więcej inwestycji współfinansowanych z FD objęło standardowe mieszkania komunalne, co wynikało z preferencji gmin, a od 2019 r. ze zmiany zasad wynajmowania lokali osobom o najniższych dochodach i objętych eksmisją. Od 2007 r. ze środków Funduszu Dopłat wsparto realizację 22,3 tys. lokali komunalnych budowanych bezpośrednio przez gminy. Ocenia się, że z udziałem FD powstało ok. 50% komunalnych inwestycji mieszkaniowych.

Mieszkaniowy zasób gminy stanowi bazę obligatoryjnych zadań własnych. Bezpośrednie mieszkaniowe inwestycje gmin są tu naturalnym rozwiązaniem, choć w opinii części ekspertów jednostki samorządu terytorialnego powinny delegować to zadanie innym podmiotom. Mieszkania komunalne budują również gminy dysponujące własnymi TBS lub innymi spółkami komunalnymi zajmującymi się mieszkalnictwem. Jest to powszechna strategia, którą stosują duże miasta, i należy oczekiwać jej kontynuacji. Bezpośrednie tworzenie mieszkaniowego zasobu gminy daje miastom więcej autonomii w prowadzeniu programów o charakterze socjalnym.

W tym kontekście naturalne jest zalecenie, by gminy wykorzystywały również ofertę bezpośredniego wsparcia z FD. Oczekuje się, że w wyniku radykalnego zwiększenia udziału dotacji w kosztach przedsięwzięć mieszkaniowych w najbliższych latach nastąpi wyraźny wzrost liczby przedsięwzięć i ich wartości.

W gestii jednostek samorządu terytorialnego, w tym powiatów, pozostają sprawy zabezpieczenia dachu nad głową osobom w kryzysie bezdomności, mieszkania chronione, pomieszczenia tymczasowe. Gminy powinny tu szeroko współpracować z organizacjami pożytku publicznego, które również mogą korzystać z dotacji ze środków FD.

Działania remontowe i modernizacyjne

Mimo systematycznej poprawy warunków mieszkaniowych nadal duża część zasobów nie jest w pełni wyposażona w instalacje i urządzenia, znajduje się w budynkach o złym stanie technicznym. Wyzwanie zerowej emisyjności i zwiększenia efektywności energetycznej jest dla gmin szczególnie trudne. Trzeba podjąć systematyczne działania, nie ma jednej drogi wychodzenia z kryzysu substandarowości. Najwięcej mieszkań substandardowych znajduje się w zasobach komunalnych i prywatnych (wielorodzinnych objętych wcześniej publiczną gospodarką lokalową i w budynkach jednorodzinnych).

Miasta aktywnie angażujące się w działania na rzecz klimatu i tożsame z działaniami na rzecz poprawy warunków mieszkaniowych powinny przyjąć rolę promotora i doradcy dla innych właścicieli, szczególnie dla wspólnot mieszkaniowych i właścicieli domów jednorodzinnych, w sprawach zasad i źródeł finansowania remontów, modernizacji, termomodernizacji budynków i wymiany źródeł ogrzewania. Włodarze miast powinni również tworzyć lokalne programy likwidacji pustostanów komunalnych, w tym obejmujące transfer własności lub zlecanie zadań remontowych przyszłym użytkownikom.

Zmiany z 2020 r. w regulacjach dotyczących Funduszu Dopłat pozwalają na szersze wykorzystanie środków na cele remontowo-modernizacyjne. Zarówno bezpośrednie inwestycje gmin, jak i TBS jako ich partnerów pozwalają na pozyskanie 80% (85% w obszarach specjalnej strefy rewitalizacji) dotacji na takie działania. Również preferencyjne finansowanie kredytowe przez BGK obejmuje przedsięwzięcia polegające na adaptacji budynków do celów mieszkalnych, modernizacji, przebudowie czy rozbudowie.

Fundusz Termomodernizacji i Remontów w BGK służy od lat wspieraniu termomodernizacji opartej na audycie. Ze środków FTiR udzielane są przede wszystkim premie termomodernizacyjne, czyli spłaty części kredytu w wysokości 16% kosztów przedsięwzięcia lub 21% w przypadku, gdy wraz z realizacją termomodernizacyjną w budynku zostanie założona mikroinstalacja odnawialnego źródła energii o określonej mocy minimalnej.

Trwałość tego programu (funkcjonującego od 1999 r.) jest jego zaletą, natomiast ograniczeniem warunek korzystania z kredytu przy prowadzeniu prac termomodernizacyjnych. Na uwagę zasługuje idea takiego ograniczenia zużycia energii w wyniku procesu termomodernizacji, że oszczędności z tego tytułu sfinansują spłatę kredytu. Program ma wielu beneficjentów, mimo tego, że gminy rzadko go wykorzystują do termomodernizacji własnych zasobów mieszkaniowych. Najwięcej premii termomodernizacyjnych wykorzystały wspólnoty mieszkaniowe i spółdzielnie mieszkaniowe.

W kontekście potrzeb modernizacyjnych zwraca uwagę różnorodność instrumentów wsparcia poszczególnych typów działań. W grę wchodzą prezentowane wcześniej programy rządowe, program prowadzony przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej „Czyste Powietrze” – wymiana źródeł ogrzewania w domach jednorodzinnych osób ubogich energetycznie, fundusze unijne. Oczekuje się zaangażowania wysokich środków w ramach Krajowego Planu Odbudowy.

Niezależnie od tego, czy gminy są udziałowcem i pośrednikiem danego programu pomocowego (jak w przypadku „Czystego Powietrza”), czy nie, warto, by podjęły się bardzo ważnej roli doradcy dla potencjalnych interesariuszy tych programów. Tylko one mają w swoim zasięgu specjalistyczne służby mogące przybliżyć zasady tych programów, pomóc w wypełnianiu wniosków o wsparcie finansowe. Takie miękkie działania są jedną z form wsparcia prywatnych właścicieli nieruchomości mieszkaniowych na rzecz zmniejszenia emisji zanieczyszczeń i zużycia energii.

Instrumenty uzupełniające

Z inicjatywy rządu powstały w Polsce podmioty budujące mieszkania na wynajem na zasadach rynkowych. Są wspierane przez państwo. W 2014 r. uruchomiono Fundusz Mieszkań na Wynajem (FMnW), w 2016 r. Polski Fundusz Rozwoju Nieruchomości (PFR Nieruchomości). Ten drugi jest narzędziem Narodowego Programu Mieszkaniowego w zakresie komercyjnego tworzenia zasobu mieszkań dostępnych na wynajem. Ostatnie lata przyniosły też wiele inicjatyw legislacyjnych prowadzących do zmiany reguł w budownictwie mieszkaniowym na zasadach wyjątków dających prawo odstępstwa od przepisów ogólnie obowiązujących lub bardzo wąskiego ujęcia podmiotowego.

     Programy te są silnie promowane przez rząd jako zapowiedzi szybkich i korzystnych zmian w mieszkalnictwie czynszowym. Jednak odpowiadają jedynie specyficznym potrzebom i możliwościom, które należy dokładnie zdiagnozować pod kątem zapotrzebowania lokalnego pamiętając, że stawki czynszu są tu na poziomie rynkowym.

Udział gmin w tych programach nie zdejmuje z nich odpowiedzialności tworzenia zasobów własnych i w formule TBS, ponieważ stawki czynszu nie pozwalają na osiedlanie w tych zasobach najemców o dochodach kwalifikujących do najmu socjalnego oraz – z zasady – najmu komunalnego. Często wykorzystywany jest wymóg „zdolności czynszowej” dla czynszów rynkowych lub minimalnie niższych. Najem instytucjonalny, stosowany w komercyjnym programie Mieszkanie+ PFR Nieruchomości, powoduje też słabszą ochronę prawną najemców oraz możliwość ponoszenia opłat dodatkowych (poza czynszem i opłatami za media), określnych jako opłata administracyjna.

Warto jednak pamiętać o inicjatywach współpracy gmin z KZN w latach 2017-2018, które nie dały żadnych efektów, o części komercyjnej programu Mieszkanie+, czyli tworzeniu spółek celowych gmin, lub ich TBS z PFR Nieruchomości w latach 2016-2019 ze słynną obietnicą premiera budowy 100 tys. dostępnych mieszkań czynszowych w ciągu 3 lat. Aktualnie realizowany jest program tworzenia międzygminnych SIM z udziałem KZN, który wyróżnia się na tle wcześniej promowanych rozwiązań dodatkowym finansowaniem publicznym, podnoszącym racjonalność programu z perspektywy gmin.

W proponowanym ujęciu instrumenty uzupełniające stanowią:

• komercyjny program Mieszkanie + PFR Nieruchomości – realizacja we współpracy z gminą mieszkań czynszowych na zasadach rynkowych z wykorzystaniem środków zamkniętego funduszu inwestycyjnego (Fundusz Mieszkań dla Rozwoju); mieszkania charakteryzują się atrakcyjnym standardem, przyszli najemcy muszą wykazać się zdolnością systematycznego opłacania rynkowego czynszu, mogą ubiegać się o wykup mieszkań w perspektywie kilku lat;
• „Mieszkanie na Start” – program dopłat do czynszu dla najemców lub podnajemców mieszkań nowo utworzonych lub poddanych rewitalizacji; dopłaty obniżają wydatki na czynsz użytkowników mieszkań poza gminnych, w praktyce dotyczą zasobów PFR Nieruchomości (Mieszkanie +) i części nowo budowanych zasobów TBS;
• „Lokal za Grunt” – program umożliwiający nabywanie inwestorom nieruchomości publicznych z częściowym rozliczeniem mieszkaniami lub obiektami infrastruktury społecznej;
• komercyjne kredyty budowlane dla TBS ze środków własnych BGK – ścieżka finansowania projektów komercyjnych TBS, przeznaczonych dla najemców zainteresowanych dojściem do własności, pozbawiona obostrzeń ustawowych, typowych dla społecznych mieszkań czynszowych;
• Społeczne Agencje Najmu (SAN) – instytucje pośredniczące w wynajmowaniu mieszkań pomiędzy ich właścicielami (modelowo – prywatnymi właścicielami mieszkań nieużytkowanych na własne potrzeby) a osobami oczekującym na wynajem mieszkania od gminy.

Ten ostatni program zaliczono do kategorii instrumentów uzupełniających z uwagi na początkową fazę wdrożenia. Wcześniejsze, eksperymentalne wdrożenia agencji (Habitat for Humanity Polska we współpracy z miastem Warszawą, miasto Poznań) potwierdziły jej przydatność w zwiększaniu puli mieszkań do wynajęcia przez różne grupy osób niedysponujących samodzielnymi mieszkaniami, w tym osób oczekujących w kolejce na wynajem mieszkania komunalnego. Co istotne, SAN otwiera prywatny sektor czynszowy na potrzeby najmu społecznego i stanowi jedną z nielicznych form włączenia tego sektora do działań społecznych.

Oczekiwania wobec polityki państwa

Wydaje się, że podstawowe oczekiwania wobec działalności państwa na rzecz rozwiązywania problemów mieszkaniowych słabszych ekonomicznie i społecznie obywateli nie są szczególnie złożone. Niemniej od wielu lat mamy do czynienia z dość chaotycznymi, fragmentarycznymi interwencjami. Są to często interwencje o charakterze ratunkowym, usprawniające program, który wbrew założeniom prawodawcy już w inicjalnej fazie wdrożenia odnotowuje słabe efekty lub bariery nieantycypowane przez projektodawców.

Przykładowo, jeśli chce się zachęcić inwestorów instytucjonalnych do tworzenia zasobów mieszkań na wynajem, a regulacje z zakresu ochrony najemców powodują ryzyko zaległości czynszowych, to łatwiej jest ustanowić dla tych inwestorów specjalną formę najmu (najem instytucjonalny) niż pochylić się nad usprawnieniem sądowych procedur eksmisyjnych, by wszyscy właściciele mogli skuteczniej eksmitować najemcę niedotrzymującego umowy. Jeśli orientujemy się, że promowany program Mieszkanie+ nie zaoferuje czynszów niższych od rynkowych, ponieważ nie osiąga znaczącej pozycji na rynku i nie wypracuje tym samym efektu skali pozwalającego na obniżenie czynszów, to wprowadzamy specjalną formułę dotacji dla najemców nowo budowanych mieszkań. W tej sytuacji, finansując pomoc w pokrywaniu kosztów mieszkaniowych najemców, pomaga się też inwestorowi, który nie spełnił założonego przez siebie warunku konkurencyjnych czynszów. Równocześnie od wielu la odkładana jest poważna reforma dodatków mieszkaniowych.

Postulat budowy szerokiego banku danych mieszkaniowych, prowadzenia szczegółowych badań i ewaluacji programów polityki mieszkaniowej zgłasza wiele środowisk. Prowadzenie polityki mieszkaniowej przez państwo i miasta jest utrudnione z powodu braku informacji na temat zapotrzebowania na mieszkania w różnych formach mieszkalnictwa w różnych układach przestrzennych, potrzeb mieszkaniowych ludzi, ograniczonej ewaluacji instrumentów polityki mieszkaniowej państwa i samorządów.

Czym innym są preferencje mieszkaniowe ludzi, a czym innym efektywne potrzeby. Wielu z nas marzy o domu z ogrodem w zielonym otoczeniu, ale gdy mierzymy się z wyzwaniem poprawy warunków mieszkaniowych i realnie oceniamy swoje możliwości, wówczas większość z nas szuka mieszkania większego o jeden pokój czy o 10 m². Czym innym są badania społeczne na reprezentatywnej próbie, a czym innym wywiady ankietowe organizowane przez firmy konsultingowe. Dość duże, choć nadal niewystarczające, są zasoby informacji o rynkach mieszkaniowych największych miast. Badają je główne firmy doradcze i pośrednictwa mieszkaniowego, eksperci Narodowego Banku Polskiego, same miasta też często zlecają różne analizy. Sytuacja w mniejszych gminach nie jest przedmiotem szczegółowych studiów.

Narodowy Program Mieszkaniowy (NPM) z 2016 r. jest (podobnie jak wcześniejsze rządowe programy mieszkaniowe) realizowany w części. Aktualnie więcej inicjatyw legislacyjnych obejmuje „działania komplementarne do NPM” niż zobowiązania programowe. Brakuje też konsekwencji programowej. Oficjalny priorytet rozwoju czynszowego sektora mieszkaniowego realizowano do końca 2020 r., ale już propozycje mieszkaniowe ujęte w Nowym Ładzie służą wspieraniu własności mieszkaniowej, i to w dość kontrowersyjnych formach.

Niewątpliwie korzystne zmiany zaszły w finansowaniu przez państwo programów bezpośrednio lub pośrednio wspierających gminy w prowadzeniu polityki mieszkaniowej dla swoich obywateli. Ważne, by te rozwiązania finansowe były konsekwentnie wspierane co najmniej przez kilkanaście lat, a poszczególne programy były systematycznie monitorowane i ewaluowane. Programy wykorzystujące środki Funduszu Dopłat, Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa oraz pozwalające na preferencyjne kredytowanie mieszkań na wynajem w formule TBS służą celowi NPM (Zwiększenie możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych osób zagrożonych wykluczeniem społecznym ze względu na niskie dochody lub szczególnie trudną sytuację życiową), bezpośrednio realizowanemu przez gminy i spółki komunalne.

By efektywnie wspierać jednostki samorządu terytorialnego w realizacji tego celu, państwo powinno:

• zabezpieczyć w corocznych budżetach wystarczające środki, by na bieżąco współfinansować wszystkie przedsięwzięcia zgłaszane przez gminy, spełniające warunki formalne;
• chronić budżety gmin przed obciążeniami wywołanymi skutkami epidemii COVID-19 oraz realnie kompensować gminom ubytki przychodów własnych z tytułu udziału w podatkach PIT i CIT, wynikające z reform podatkowych;
• przeciwdziałać prywatyzacji w zasobach mieszkaniowych powstających ze wsparciem środkami publicznymi;
• opracować w oparciu o środki krajowe i fundusze europejskie (spójności, Fundusz Sprawiedliwej Transformacji i Fundusz Odbudowy) jednolity, wieloaspektowy program ograniczania emisji zanieczyszczeń, oszczędzania energii i zmiany źródeł na ekologiczne oraz intensywnie go promować, by dostępne cenowo i powszechne stały się inwestycje modernizacyjne i termomodernizacyjne w całym sektorze mieszkaniowym;
• zapewnić właściwą pozycję mieszkalnictwa w strategicznych programach rozwojowych i społecznych w taki sposób, by dostępność mieszkań, w tym mieszkań dostosowanych do konkretnych potrzeb wrażliwych grup użytkowników, nie stanowiła bariery realizacji tego programu (to np. program deinstytucjonalizacji pomocy społecznej, program wsparcia seniorów).

Ponadto należy włączyć problematykę mieszkaniową w zakres modyfikowanej Krajowej Polityki Miejskiej oraz projektowanej ustawy o zrównoważonym rozwoju miast.

Analiza jest częścią raportu „Lokalna alternatywa. Jak wybudować w Polsce brakujące mieszkania?”