Pogoń za brakującymi mieszkaniami. Dlaczego polityka mieszkaniowa jest wciąż nieskuteczna?

W ostatnich latach polityka mieszkaniowa stała się laboratorium, w którym kolejne eksperymenty drastycznie się od siebie różniły. Celu, którym było skuteczne włączenie się państwa w budowę mieszkań, nie udało się osiągnąć. Polski rynek mieszkaniowy wciąż jest uzależniony od rynku deweloperskiego, a państwo oraz samorządy nie odgrywają w nim znaczącej roli. Większość rządowych eksperymentów zakończyła się fiaskiem. Jednak kilka z nich ma potencjał, aby być znaczącymi narzędziami kształtującymi budowę mieszkań w Polsce.

[PRZECZYTAJ NAJNOWSZY RAPORT CENTRUM ANALIZ KJ PT. „LOKALNA ALTERNATYWA. JAK WYBUDOWAĆ W POLSCE BRAKUJĄCE MIESZKANIA?”]

Rynek mieszkaniowy rozwijał się w ostatnim czasie niezwykle dynamicznie. Według raportu Deloitte w 2020 r. oddano w Polsce do użytku 221 400 mieszkań, co plasuje nasz kraj na pierwszym miejscu w Europie pod względem liczby nowych mieszkań per capita i na trzecim w liczbach bezwzględnych wśród badanych państw. Jednak w 2019 r. 97,8% oddanych do użytku mieszkań stanowiło budownictwo deweloperskie oraz inwestycje realizowane przez osoby fizyczne.

Za zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych odpowiada zatem niemal w całości rynek prywatny. Państwo i samorządy są na uboczu – trudno wskazać w Europie kraj, którego rynek mieszkaniowy byłby tak mocno uzależniony od prywatnych inwestorów. Ma to niestety znaczące konsekwencje – państwo, mimo wielu podjętych prób, wciąż może jedynie przyglądać się rosnącym cenom czynszów oraz budowaniu mieszkań dla poszukujących bezpiecznej przystani dla swojego kapitału.

Fiasko programów rządowych

Polityka mieszkaniowa w Polsce zbudowana została na wielu założeniach, które nie bazowały na wiarygodnych danych. Wciąż dominującym poglądem polityków jest przekonanie, że wszyscy mieszkańcy naszego kraju dążą za wszelką cenę do zakupienia mieszkania na własność. Nadal nie potrafimy także określić, ile mieszkań w Polsce brakuje (są nawet eksperci, którzy wskazują, że takiego niedoboru obecnie nie ma). Zdajemy sobie sprawę, że regiony i gminy się od siebie różnią, ale wciąż w rządowych dokumentach nie udaje się zmierzyć i opisać różnorodności, która z tego wynika.

Kluczowe dla kształtowania potrzeb mieszkaniowych określenie charakteru potrzeb mieszkaniowych jest więc już na starcie skazane na duży margines błędu – trudno określić skalę i zakres interwencji państwa, nie dysponując danymi.

Gdy Zjednoczona Prawica przejmowała władzę w 2015 r., polityka mieszkaniowa była jednym z kluczowych obszarów, przynajmniej deklaratywnie. W zapowiedziach czołowych polityków wskazywano, że wizja „taniego państwa” uosabiana przez poprzedników skończy się, a instytucje publiczne staną się aktywnym kreatorem rynku mieszkaniowego.

Narodowy Program Mieszkaniowy (NPM) ogłaszano w 2016 r. z wielką pompą. W programie określono priorytety polityki mieszkaniowej państwa oraz podstawowe narzędzia służące rozwiązywaniu problemów mieszkaniowych w Polsce. Jak wskazywali autorzy, z uwagi na różnorodne wyzwania stojące przed władzami publicznymi i innymi podmiotami działającymi na rzecz rozwoju zasobów mieszkaniowych, NPM przewidywał rozwiązania umożliwiające angażowanie w cel poprawy dostępności mieszkań i warunków zamieszkiwania potencjału całego rynku mieszkaniowego, zarówno inwestorów publicznych, jak i prywatnych.

Celem miały być setki tysięcy mieszkań czynszowych dostępnych cenowo oraz różne obszary wsparcia dla wielu grup społecznych, w tym dla tych, które pozostają w tzw. luce czynszowej. Polityczna rzeczywistość brutalnie zweryfikowała obietnice. Do najbardziej medialnej części NPM, czyli programu Mieszkanie+, mało który polityk się przyznaje, a urzędnicy odpowiedzialni za jego stworzenie już od kilku lat są poza administracją.

Sam NPM przeszedł fundamentalne zmiany – obietnica budowy tanich mieszkań zeszła z ust polityków, ale za to pojawiło się kilka obiecujących narzędzi realizacji polityki mieszkaniowej. Równocześnie jednak zmieniono główne założenia – to nie rząd, ale samorządy i prywatni inwestorzy mają budować w Polsce mieszkania.

Nowe rozwiązania mają potencjał

W grudniu 2020 r. uchwalono pakiet kilkunastu zmian różnych ustaw, które znacząco zmieniły Narodowy Program Mieszkaniowy (NPM). Program w obecnym kształcie ma niewiele wspólnego z pierwotną wersją Mieszkania+, które w przekonaniu rządzących poniosło klęskę (choć wciąż realizowane są projekty budowy osiedli przez spółkę PFR Nieruchomości). Sam Jarosław Kaczyński tłumaczył się z porażki, wskazując na „wpływy deweloperów oraz niezwykle trudną do przełamania resortowość”. Jako jedną z przyczyn wskazywał także opór stawiany przez instytucje publiczne.

Pierwsza część zmian dotyczyła społecznej części NPM, która ma odpowiadać na potrzeby mieszkaniowe osób średnio i najniżej zarabiających. Stworzono m.in. społeczne inicjatywy mieszkaniowe (SIM), które w praktyce są towarzystwami budownictwa społecznego (TBS) po liftingu (zmiana nazwy budzi spore wątpliwości). Co jednak najważniejsze – w ostatnich miesiącach powstało już ponad 20 SIM-ów zawiązanych przez samorządy i Krajowy Zasób Nieruchomości. Jakkolwiek na ocenę efektów jest za wcześnie, wydaje się, że wprowadzone do NPM zmiany mogą napędzić budowę mieszkań komunalnych i czynszowych przez samorządy.

Znaczące zmiany dotknęły również rynkową część NPM (skierowaną do umiarkowanie zarabiających). Wprowadzono program „lokal za grunt”, w ramach którego deweloperzy w zamian za otrzymane grunty przekażą samorządom określoną pulę mieszkań. Gmina mogłaby je potem wynajmować swoim mieszkańcom. Najemcy mogliby zaś liczyć na dopłatę do czynszu w programie „Mieszkanie na Start”.

Niestety, program cieszy się na razie nikłym zainteresowaniem. Największa wskazywaną barierą jest brak atrakcyjnych gruntów w posiadaniu samorządów. To mogłoby się zmienić, gdyby do programu włączono spółki Skarbu Państwa.

W Polskim Ładzie znalazł się również program „Mieszkanie bez wkładu własnego”. W ramach wsparcia przy zakupie mieszkania od maja 2022 r. państwo za pośrednictwem Banku Gospodarstwa Krajowego ma gwarantować wkład własny nawet do 20% do kwoty 100 tys. zł przez okres minimalnie 15 lat. Niestety, samo rozwiązanie nie jest odpowiedzią na najważniejsze wyzwania na rynku mieszkaniowym. Głównym problemem pozostaje zapewnienie odpowiedniej podaży dostępnych mieszkań, a wspomniany program co najwyżej zwiększy popyt.

Niewątpliwie korzystne zmiany zaszły w finansowaniu przez państwo programów bezpośrednio lub pośrednio wspierających gminy w prowadzeniu polityki mieszkaniowej dla swoich obywateli. Ważne, by te rozwiązania finansowe były konsekwentnie wspierane co najmniej przez kilkanaście lat, a poszczególne programy były systematycznie monitorowane i ewaluowane. Programy wykorzystujące środki Funduszu Dopłat, Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa oraz pozwalające na preferencyjne kredytowanie mieszkań na wynajem w formule TBS służą celowi NPM (zwiększenie możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych osób zagrożonych wykluczeniem społecznym ze względu na niskie dochody lub szczególnie trudną sytuację życiową), bezpośrednio realizowanemu przez gminy i spółki komunalne.

***

Oczekiwania wobec działalności państwa w obszarze polityki mieszkaniowej nie wydają się zbytnio wygórowane. Mimo to od lat większość interwencji ma charakter doraźny, a ich efekty są dalekie od oczekiwanych. Narodowy Program Mieszkaniowy z 2016 r. jest (podobnie jak wcześniejsze rządowe programy mieszkaniowe) realizowany w części. Aktualnie więcej inicjatyw legislacyjnych obejmuje „działania komplementarne do NPM” niż zobowiązania programowe. Brakuje też konsekwencji programowej. Oficjalny priorytet rozwoju czynszowego sektora mieszkaniowego realizowano do końca 2020 r., ale już propozycje mieszkaniowe ujęte w Polskim Ładzie służą wspieraniu własności mieszkaniowej, i to w dość kontrowersyjnych formach.

Nadzieję może budzić coraz mocniejsza obecność polityki mieszkaniowej w dyskusjach politycznych – pesymiści przewidywali, że rządzący po fiasku w realizacji Narodowego Programu Mieszkaniowego będą chcieli jak najszybciej zapomnieć o tym kłopotliwym dla nich obszarze. Na szczęście tak się nie wydarzyło – mieszkalnictwo wciąż jest na tapecie, a jego największe bolączki szczególnie mocno uwydatnił napływ uchodźców wojennych z Ukrainy. Polityki mieszkaniowej nie da się więc wrzucić do głębokiej szuflady podpisanej: „zbyt trudne do reformy”.

Aby polityka mieszkaniowa była bardziej skuteczna, potrzebne jest przełamanie dwóch kluczowych barier systemowych. Pierwszą z nich jest (dostrzegany przez polityków) opór wielu państwowych instytucji wobec zaangażowania się w realizację celu publicznego, którym jest budowa mieszkań. Niechęć prezesów wielu spółek i dyrektorów instytucji powoduje, że nawet dobrze skonstruowane narzędzia natrafiają na opór. Choćby z tego powodu wciąż do wykorzystania pod budownictwo mieszkaniowe pozostają atrakcyjne tereny, których wartość rynkowa jest niezwykle wysoka – znajdują się często między terenami zurbanizowanymi największych metropolii.

Kolejną barierą, która znika niezwykle powoli, jest opór samorządowców wobec zaangażowania się w realizację polityki mieszkaniowej. Nie ma żadnego uzasadnienia, aby lokalni urzędnicy i politycy nie zaspakajali potrzeb mieszkańców ich miast i gmin. Co więcej, nieliczne przykłady sprawnych samorządowców pokazują, że istniejące narzędzia często są w zupełności wystarczające, aby budować atrakcyjne i czynszowo dostępne mieszkania.

Na kolejnych stronach raportu Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego „Lokalna alternatywa. Jak wybudować w Polsce brakujące mieszkania?” czterech autorów pokazuje, w jakich obszarach musimy zmienić postrzeganie polityki mieszkaniowej, aby była bardziej skuteczna. Kosma Nykiel przekonuje, że zamiast podawać liczbę brakujących mieszkań, powinniśmy raczej skupić się na analizie „głodu mieszkaniowego” w poszczególnych gminach i regionach. Paweł Łapiński w swojej analizie pokazuje alternatywy dla kupowania mieszkań przedstawiając, jak ważny jest rozwój mieszkalnictwa czynszowego. W trzecim rozdziale dr Alina Muzioł–Węcławowicz pokazuje, jakimi instrumentami polityki mieszkaniowej dysponują samorządy oraz rekomenduje zmiany, które sprawią, że to jednostki samorządu terytorialnego będą kluczowymi graczami na rynku mieszkaniowym. I wreszcie, w czwartym rozdziale dr inż. Michał Domińczak przedstawia alternatywy dla budowania dużych osiedli oraz tradycyjnych metod budownictwa.

Niniejszy raport nie jest kompleksową analizą polityki mieszkaniowej w Polsce. Mamy jednak nadzieję, że w kolejnych rozdziałach czytelnicy znajdą inspiracje do zmiany myślenia o polityce mieszkaniowej.

Tekst jest częścią raportu „Lokalna alternatywa. Jak wybudować w Polsce brakujące mieszkania?”.