Po 2 latach przerwy znów wróciliśmy do naprodukcji prawa. Polityka legislacyjna na tróję z minusem

Rok 2021 charakteryzował się powrotem na ścieżkę nadprodukcji prawa w Polsce oraz zamieszaniem związanym z ciągłą niemożnością wyboru nowego Rzecznika Praw Obywatelskich. Polacy dowiedzieli się również, czym jest reasumpcja głosowania w Sejmie i kiedy nie należy jej przeprowadzać.

Analiza danych sejmowych za 2021 r. wskazuje, że ujawniły się trzy dominujące trendy w polityce legislacyjnej. W pierwszej kolejności jest to zdecydowany wzrost uchwalanych ustaw, drugi to przewaga projektów ustaw pochodzących od rządu, a także zdecydowany wzrost zaangażowania Senatu w prace ustawodawcze.

[Artykuł jest częścią raportu Rząd pod lupą. Ranking polityk publicznych 2021]

Ilość tworzonego prawa –

W 2021 r. Sejm RP uchwalił 191 ustaw (dane na 23 grudnia 2021 r.), czyli aż 58 więcej niż w roku poprzednim. Po dwóch latach spadku liczby uchwalanych ustaw większość parlamentarna wróciła na ścieżkę nadprodukcji prawa. Ustaw, które bezpośrednio dotyczyły kwestii pandemicznych i ochrony zdrowia, w całym 2021 r. było 12, zaś rok wcześniej – 19. Nie można więc powiedzieć, że ogólny wzrost liczby uchwalonych ustaw jest spowodowany dużą liczbą zmian w prawie, związanych z ochroną społeczeństwa przed wirusem COVID-19.

Ścieżka legislacyjna +/-

W 2021 r. cztery uchwalone przez Sejm ustawy były projektami komisyjnymi (co stanowiło 2% wszystkich uchwalonych ustaw), 5 było projektami prezydenckimi (3%), 8 projektami senackimi (4%), 29 poselskimi (15%), a pozostałe 145 ustaw było projektami rządowymi (76%).

W stosunku do 2020 r. zmniejszyła się zarówno liczba, jak i udział ustaw pochodzących z inicjatywy posłów (w 2020 r. wyniósł on 19%), co należy ocenić pozytywnie, biorąc pod uwagę, że nagminną praktyką było wcześniej nadużywanie ścieżki poselskiej i wykorzystywanie jej do wprowadzenia do procesu legislacyjnego rządowych projektów, co skracało i upraszczało w ten sposób całość ścieżki ustawodawczej, w tym omijało m.in. konsultacje społeczne.

Widoczny jest znaczący wzrost zaangażowania Senatu w prace legislacyjne. W 2019 r. liczba ustaw, do których Senat zgłosił poprawki, wyniosła 44, w 2020 r. było to już 77 ustaw, zaś w 2021 r. aż 126.

Czas procedowania –

W 2021 r. średni czas trwania prac nad ustawą wyniósł 59 dni, czyli o 1 dzień krócej niż w roku ubiegłym. W dalszym ciągu rozpiętość w czasie prac między poszczególnymi ustawami jest bardzo duża. Rekordzistą jest Ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, nad którą procedowano w Sejmie aż 461 dni.

Wyjątkowo długo posłowie pracowali też nad Ustawą o kolejnym w 2021 r. dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów (czas pracy wyniósł 316 dni), Ustawą o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy spójności terminologicznej systemu prawnego (345 dni) czy Ustawą o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (354 dni).

Najkrócej zaś procedowano nad Ustawami o zmianie ustawy o doręczeniach elektronicznych oraz o zmianie Ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw. Prace w Sejmie nad nimi trwały 1 dzień. Oczywistym jest, że ranga i obszerność merytoryczna poszczególnych projektów może się od siebie znacząco różnić, jednak tak duża rozpiętość czasowa prac nad poszczególnymi ustawami jest niezrozumiała.

Reasumpcja głosowania –

Dokonując podsumowania 2021 r., trudno nie wspomnieć o słynnej reasumpcji głosowania, która odbyła się 11 sierpnia. Tego dnia Prawo i Sprawiedliwość przegrało 3 głosowania z rzędu dotyczące wniosków o uzupełnienie porządku obrad. To spowodowało, że opozycja zdecydowała się na zgłoszenie wniosku o odroczenie sierpniowego posiedzenia na wrzesień. Wniosek ten przeszedł różnicą 2 głosów. W głosowaniu nie wzięło udziału 2 posłów PiS-u, zaś 3 posłowie Kukiz’15 (Paweł Kukiz, Jarosław Sachajko i Stanisław Żuk) oświadczyli, że pomylili się w głosowaniu. Po tym, gdy został zgłoszony wniosek o reasumpcję, marszałek Sejmu, Elżbieta Witek, zarządziła powtórkę głosowania, które przebiegło po myśli Prawa i Sprawiedliwości.

Zdaniem konstytucjonalistów uruchomienie procedury reasumpcji głosowania w Sejmie jest możliwe wyłącznie w sytuacji, kiedy dochodzi do błędów zawinionych nie przez posłów, a przez organy prowadzące obrady lub obsługę techniczną. Marszałek Elżbieta Witek w swojej argumentacji, dlaczego zdecydowała się powtórzyć głosowanie, powoływała się na opinię 5 prawników, którzy potwierdzili, że wniosek może być głosowany na posiedzeniu, ponieważ ono dalej trwa. Później okazało się, że chodziło o opinie prawników przygotowywane w 2018 r., które dotyczyły zupełnie innej sytuacji. W kontekście podsumowania legislacyjnego 2021 r. wydarzenia te zdecydowanie należy ocenić negatywnie.

Sześć prób wyłonienia Rzecznika Praw Obywatelskich –

2021 r. w parlamencie naznaczyły również perypetie związane z niemożnością wyłonienia Rzecznika Praw Obywatelskich. Kadencja poprzedniego rzecznika – Adama Bodnara – upłynęła we wrześniu 2020 r. Do tego czasu nie wyłoniono jednak nowego rzecznika, dlatego Bodnar pozostał na stanowisku (art. 3 ust. 6 ustawy o RPO). Równolegle grupa posłów PiS-u złożyła do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją RP powyższego przepisu, a w dniu 15 kwietnia 2021 r. TK orzekł o jego niekonstytucyjności oraz o utracie przezeń mocy obowiązującej po upływie 3 miesięcy od dnia opublikowania orzeczenia.

21 stycznia Sejm po raz trzeci odrzucił kandydaturę na RPO Zuzanny Rudzińskiej-Bluszcz, a następnie udzielił poparcia posłowi PiS-u, Piotrowi Wawrzykowi, którego kandydatura nie uzyskała z kolei poparcia Senatu. W kwietniu Sejm wybrał na rzecznika posła PiS-u Bartłomieja Wróblewskiego, na którego powołanie także nie wyraził zgody Senat. Piąta próba wyłonienia nowego RPO również zakończyła się niepowodzeniem, w czerwcu Senat odrzucił zaakceptowaną przez Sejm kandydaturę senator Lidii Staroń. Dopiero za szóstym podejściem udało się wyłonić rzecznika, którym został Marcin Wiącek, wybrany na początku lipca przez Sejm.

Nowelizacja Polskiego Ładu –

Błędy towarzyszące procesowi tworzenia prawa w 2021 r. nie ograniczyły się do wyżej wymienionych. Spośród pozostałych najbardziej spektakularnymi były nowelizacje ustaw dotyczących Polskiego Ładu, sztandarowego projektu rządu rewolucji podatkowej, mającej w swych założeniach niwelować nierówności społeczne. Nowelizację nad tymi ustawami rozpoczęły się tuż po tym, jak zostały podpisane przez prezydenta, a jeszcze przed wejściem w życie.

Posłowie musieli dokonać nowelizacji Polskiego Ładu, gdyż zawierał on ewidentne luki, na które zwrócili uwagę… dziennikarze. W wyniku tych błędów osoby objęte nowymi zwolnieniami z PIT-u w ogóle nie płaciłyby składki zdrowotnej, co oczywiście nie było zamysłem projektodawcy. Zdaniem ekspertów w Polskim Ładzie nawet po tej poprawce w ustawie zdrowotnej pozostaje wciąż wiele błędów.

Tryb zwołania Komisji Kultury i Środków Przekazu –

Na ostatnim posiedzeniu Sejmu w 2021 r. większość rządząca zapewniła kolejny materiał do legislacyjnego podsumowania roku. 17 grudnia na posiedzeniu Komisji Kultury i Środków Przekazu rozpatrywana była uchwała Senatu w sprawie Ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji, tzw. lex TVN. Posiedzenie zostało zwołane poprzez wysłanie do członków komisji SMS-a o godz. 12:36 z informacją, że posiedzenie odbędzie się o godz. 13:00 tego samego dnia. Regulamin Sejmu w art. 152 ust. 5 mówi, że zawiadomienie o posiedzeniu powinno nastąpić z co najmniej trzydniowym wyprzedzeniem.

Posiedzenie odbyło się mimo sprzeciwu posłów opozycji oraz informacji w tej sprawie przedstawiciela Biura Legislacyjnego. Przygnębiająca w całej sytuacji była konstatacja prawnika Biura Legislacyjnego wyrażona w następujących słowach: „natomiast jeśli chodzi o praktykę w pracach parlamentarnych, no to trzeba też tutaj oddać sprawiedliwość, że jest ona różna i nie zawsze ten termin trzydniowy jest zachowywany”. Stwierdzenie to ujawniło opinii publicznej, że łamanie regulaminu Sejmu odbywa się nie tylko w przypadku głośnej ustawy, jaką jest lex TVN, ale przyjęło charakter regularnej praktyki parlamentarnej.

Statystyki przywołane w artykule dotyczące 2021 r. przedstawione są na dzień 23 grudnia 2021 r.