To gazetka z dyskontu czy oficjalny dokument? Rządowa „Strategia walki z pandemią COVID-19” obnaża bałagan w rządzeniu państwem

Piąta fala i nowy, znacznie bardziej zaraźliwy wariant COVID-19 powinny skłonić rząd do poważnej oceny sytuacji, skali wyzwań i zagrożeń. Przynajmniej tego można by oczekiwać. Tymczasem dostaliśmy dokument, który zawiera jedynie powszechnie znane banały. Trudno o bardziej jaskrawy przykład miałkości merytorycznej i bałaganu w rządzeniu państwem.

Jak nie pisać strategii: analiza przypadku

Dokument nie był zapowiadany, a o jego publikacji mimochodem poinformował rzecznik resortu zdrowia, gdy kończył konferencję prasową Adama Niedzielskiego i Mateusza Morawieckiego 21 stycznia 2021 r. Podczas tego wystąpienia szef rządu i minister zdrowia ogłosili kilka decyzji: skrócenie długości kwarantanny, wprowadzenie bezpłatnych testów antygenowych do aptek, obligatoryjne badanie fizykalne zakażonych pacjentów po 60-tce przez lekarzy POZ, wprowadzenie pracy zdalnej w administracji publicznej i zalecenie jej w innych miejscach, zatrudnienie i wreszcie przygotowanie systemu ochrony zdrowia na zwiększone obciążenie, czyli plany dodatkowych miejsc w szpitalach i zespołów ratownictwa medycznego. Łączyło je kilka istotnych kwestii: wszystkie miały charakter stricte doraźny, w większości nie były wcześniej zapowiadane ani konsultowane i – co kluczowe – właściwie wyczerpywały listę nowych rozwiązań zaproponowanych w Strategii walki z pandemią COVID-19.

Strategia bez ładu i składu

Nazwać ten dokument strategią to jakby gazetkę z dyskontu określić mianem literatury. Nie zawiera on podstawowych elementów, które powinny charakteryzować dokument strategiczny: analizy stanu obecnego wraz z wnioskami, określenia wyzwań i celów, powiązanych z nimi narzędzi i działań, wreszcie mierników, harmonogramu i operacjonalizacji. Zamiast tego przedstawiony dokument składa się w głównej mierze z podsumowania dotychczasowych działań różnych instytucji publicznych, ewidentnie przeklejonych bez edycji z innych materiałów przygotowanych w różnym czasie (w większości w styczniu 2022 r.).

Strategia nie porządkuje też jasno działań według tego, czy zostały zrealizowane, trwają, są planowane czy rozważane. Wprowadzenie opisujące sytuację epidemiologiczną w Polsce i w innych krajach jest chaotyczne i pozbawione wniosków innych niż banalne wskazanie, że wariant Omikron jest bardziej zakaźny niż poprzednie, a szczepienia zmniejszają ryzyko hospitalizacji i zgonów.

Reszta dokumentu przypomina ściągawkę ze wszystkiego, co choć w minimalnym stopniu ma związek z walką z pandemią w Polsce: od danych o liczbie przyjęć na studia lekarskie przez dotychczasowe wydatki NFZ na świadczenia okołocovidowe, strukturę nagród w zakończonym już konkursie na najlepiej zaszczepioną gminę po opis zadań związanych z dystrybucją butli z tlenem. Strategia nie ma nawet spisu treści. Co gorsza, pod chaotyczną, niezredagowaną, wręcz niechlujną formą kryje się treść obnażająca polityczną izolację resortu zdrowia.

Na pierwszej stronie strategia w swoistym podsumowaniu wskazuje „to, co obecnie jest priorytetem”. Wymienione zostały cztery zadania: (i) upowszechnienie szczepień, (ii) upowszechnienie testowania, (iii) odciążenie szpitali przez przychodnie i (iv) przygotowanie miejsc w szpitalach. Ponadto zaznaczono, że zasady DDM (tj. dystans, dezynfekcja, maseczki) pozostają aktualne, a „zastosowanie będą miały również rozwiązania wprowadzone na jesieni 2020 r., które sprawdziły się w poprzednich falach”.

Nie wskazano jednak, o co właściwie chodzi. Każdy z wymienionych celów jest słuszny i niekontrowersyjny, wynikający z konsensu eksperckiego, którego orędownikami byli chociażby członkowie Rady Medycznej przy premierze. Pomińmy na razie cele, które nie znalazły się wśród priorytetów, choć powinny, i przyjrzyjmy się temu, jakie działania opisane w strategii wiążą się z czterema wymienionymi zadaniami.

Sekcja dotycząca szczepień nie zawiera żadnych nowych inicjatyw, opisuje natomiast szczegółowo, co instytucje państwa robiły od początku programu szczepień. Choć sekcja zaczyna się od wskazania, że „niezbędne z punktu bezpieczeństwa epidemicznego” jest osiągnięcie ok. 75-80% zaszczepienia, nie dowiemy się z niej, co stoi na drodze do tego celu ani jakie skuteczne rozwiązania przyjęły inne kraje. Nie ma nawet wzmianki o postulatach Rady Medycznej dotyczących obowiązkowych szczepień przynajmniej w wybranych grupach czy upowszechnienia weryfikacji paszportów covidowych.

Upowszechnienie testowania sprowadza się do wspomnianego i uruchomionego programu udostępnianie testów antygenowych w aptekach. Nie ma natomiast mowy o zwiększaniu skali wykonywania testów PCR (szacunki dotyczące górnego limitu 192 tys. testów na dobę nie zmieniły się od września 2021 r.) czy geograficznej dostępności punktów wymazowych. Nie ma też żadnego odniesienia do czynników społecznych i ekonomicznych zniechęcających do testowania (opisywanych m.in. przez Marcina Kędzierskiego), a sprawiających, że system tylko częściowo spełnia swoje zadanie.

Odciążenie szpitali przez opiekę ambulatoryjną to obszar, w którym nowym rozwiązaniem przedstawionym w strategii było zobowiązanie do osobistego (w gabinecie lub podczas wizyty domowej) badania przez lekarza POZ każdego zakażonego pacjenta po 60 r. życia w ciągu 72 godzin od wyniku testu (ostatecznie termin skrócono do 48 godzin). Teoretycznie cel takiego podejścia jest zrozumiały i słuszny.

Lekceważenie objawów i odkładanie konsultacji do momentu znacznego pogorszenia się stanu pacjenta doprowadziło do wielu tragedii, niemniej praktyczna jego realizacja wywołała poruszenie wśród lekarzy i reprezentujących ich organizacji. Kluczowy zarzut dotyczył tego, że nie tylko wiek determinuje stan pacjentów, a więc np. zdrowa sześćdziesięciokilkulatka nie powinna mieć bezwzględnego pierwszeństwa nad osobą koło 40-tki z chorobą przewlekłą.

Innym przewidzianym narzędziem wykorzystywanym już od jesieni 2020 r. jest program zdalnego monitoringu saturacji pacjentów. Próżno jednak szukać jakiejkolwiek ewaluacji jego funkcjonowania lub ewentualnych usprawnień. Strategia nie uwzględnia też stosowania leków przeciwwirusowych w POZ, choć już nastąpiło ich wprowadzenie.

Wreszcie przygotowanie „bazy łóżkowej” w szpitalach, czyli w gruncie rzeczy przygotowanie się na najgorsze konsekwencje fali zakażeń, to obszar opisany najprościej i najdobitniej. Nie uwzględniwszy nawet geograficznej dystrybucji placówek i kadr, autorzy strategii założyli trzy etapy zwiększania liczby miejsc dla pacjentów z COVID-19: do 40 tys., 60 tys., wreszcie przekształcenie jednego szpitala powiatowego w każdym województwie na szpital jednoimienny.

Strategia wspomina też o wariancie apokaliptycznym (i absurdalnym zarazem), gdzie w obliczu dalszego braku miejsc zakażeni pacjenci byliby hospitalizowani „w każdym szpitalu, niezależnie od poziomu i profilu”. Bardziej realistyczne jest wspomniane w tym punkcie polecenie placówkom wstrzymania przyjęć planowych – stosowane ostatnio wiosną 2021 r.

Wirus w silosie

Fundamentalny problem ze Strategią walki z COVID-19 dotyczy tego, że obejmuje ona tylko wycinek możliwych działań państwa, tj. podlegających wprost lub przede wszystkim kompetencjom resortu zdrowia. Według informacji, które przekazało biuro prasowe ministerstwa, w pracach nad dokumentem poza pracownikami resortu mieli brać udział jedynie przedstawiciele NFZ, NIZP-PZH i GIS. W żadnym miejscu dokumentu nie ma wzmianki o konkretnych urzędnikach lub politykach odpowiedzialnych za jego opracowanie.

Według nieoficjalnych informacji za kompilację materiałów miało odpowiadać właśnie biuro prasowe, a publikacja miała mieć charakter „podkładki” (tak zresztą wykorzystał ją w debacie sejmowej wiceminister Waldemar Kraska, co stanowiło chyba jedyną sytuację, gdy dokument pojawił się publicznie).

Według innych źródeł resort nie wyrobił się z przygotowaniem strategii na falę jesienną, głównie ze względu na ograniczenia kadrowe i organizacyjne, a nowa strategia była przygotowana na bazie wcześniejszych prac. Możliwe też, że dokument powstał na użytek ustaleń wewnątrz rządu (co tłumaczyłoby jego roboczy charakter), a decyzja o publikacji była spontaniczna. Pewne jest natomiast, że nie jest to strategia funkcjonowania państwa polskiego w trakcie obecnej fali.

Strategia nie odnosi się w ogóle do kwestii zarządzania obostrzeniami, a więc zarówno do stosowania zasad DDM, jak i ograniczania mobilności populacji przez limity obecności w miejscach publicznych (od kościołów przez sklepy po nocne kluby), a są to silne, choć trudne politycznie narzędzia. Poza zakresem strategii istnieją także kwestie zasad funkcjonowania w kontekście pandemii edukacji szkolnej i szkolnictwa wyższego, działanie służb mundurowych (zarówno w zakresie ich zabezpieczenia, jak i zaangażowania w zarządzanie sytuacją epidemiologiczną) czy wpływu fali na ciągłość działania firm i instytucji (w dokumencie nie znalazło się nawet ogłoszone w dniu jego publikacji skrócenie długości kwarantanny).

Można także stwierdzić, że strategia nie odnosi się w ogóle do kwestii tzw. długiego covidu (szerokiego zbioru względnie częstych powikłań) ani tzw. długu zdrowotnego (konsekwencji odłożonych badań i leczenia). W praktyce więc mamy do czynienia z podsumowaniem doraźnych działań mających złagodzić nieuniknione uderzenie fali wariantu Omikron.

Można w tym miejscu zadać pytanie, czy państwo polskie posiada w ogóle strategię na pandemię COVID-19. Na pewno istnieją pewne podstawowe założenia, które w ciągu drugiego półrocza 2021 r. i pierwszych miesięcy 2022 r. stały się ewidentne poprzez deklaracje i działania rządu. Po pierwsze, zadania związane z zarządzaniem sytuacją epidemiologiczną nie mają pierwszeństwa nad innymi sprawami bieżącymi, o ile sytuacja nie wymyka się spod kontroli.

Po drugie, właściwym miernikiem słuszności podejmowanych działań są ich skutki gospodarcze i opinia publiczna, a nie efekty zdrowotne (określa to hasło „społecznej akceptowalności” rozwiązań, pojawiające się przy okazji sporu wokół sensu pracy Rady Medycznej).

Po trzecie, korzyści z wprowadzania dużych zmian systemowych (jak np. obowiązek szczepień), co do zasady, nie uzasadniają kosztów, przede wszystkim politycznych. Wreszcie po czwarte, niezależnie od tego, ile działań się podejmie, (żadnej) fali zatrzymać się nie da, więc najlepiej po prostu ją przetrwać i ograniczyć działania do absolutnie niezbędnych. Tak w praktyce wyglądało podejście do fali Delty i od tamtej pory nic się zmieniło.