Jak odkorkować przeciążone sądy? Do Sejmu trafiły cztery projekty wprowadzające instytucję sędziów pokoju

Pomysł wprowadzenia do polskiego wymiaru sprawiedliwości sądów pokoju trafił na agendę legislacyjną Sejmu, angażując prawie wszystkie środowiska polityczne. W założeniu sądy te mają zwiększać legitymizację wymiaru sprawiedliwości poprzez szybkie rozpatrywanie drobnych i nieskomplikowanych spraw, posługiwanie się uproszczonymi procedurami, mniejszy formalizm oraz silniejsze zakorzenienie w społeczności lokalnej. Zwiększenie udziału obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości stało się przedmiotem ponadpartyjnego konsensusu. Cieszy, że złożono aż 4 projekty, co daje nadzieję na merytoryczną dyskusję. Ta jest zdecydowanie potrzebna, bo każdemu z projektów daleko do ideału.

2 grudnia w Sejmie RP odbyła się debata na temat 3 projektów ustaw o sądach pokoju oraz złożonego przez posłów klubu Koalicji Obywatelskiej projektu ustawy o obywatelskich sędziach handlowych. Ustanowienie sądów pokoju to coraz bardziej popularny pomysł na zreformowanie sądownictwa i usprawnienie jego działania. Biorąc pod uwagę liczbę złożonych projektów i zaangażowanych środowisk politycznych, można stwierdzić, że zwiększenie udziału obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości stało się przedmiotem ponadpartyjnego konsensusu.

Remedium na opieszałość i brak legitymizacji

Sądy pokoju to instytucja o długiej tradycji. Choć współcześnie łączy się je głównie z krajami anglosaskimi, gdzie są najmocniej zakorzenione, to istnieją one również w państwach należących do kontynentalnego systemu prawa, takich jak Belgia i Szwajcaria. Historycznie występowały również w Polsce, przede wszystkim w Księstwie Warszawskim i w II Rzeczypospolitej, do czego nawiązują projektodawcy.

Istotą sądów pokoju jest zaangażowanie w sprawowanie wymiaru sprawiedliwości osób, które nie są sędziami zawodowymi. W założeniu sądy te mają zwiększać legitymizację wymiaru sprawiedliwości poprzez szybkie rozpatrywanie drobnych i nieskomplikowanych spraw, posługiwanie się uproszczonymi procedurami, mniejszy formalizm i silniejsze zakorzenienie w społeczności lokalnej.

Wszyscy projektodawcy widzą w sądach pokoju przede wszystkim szansę na przyśpieszenie postępowań sądowych, których długość stale się zwiększa i stanowi jedną z największych słabości polskiego sądownictwa. W dalszej części artykułu przedstawię główne założenia wszystkich przedłożonych projektów.

Projekt Dudy i Kukiza: najbardziej ambitna wersja reformy

Pierwszy z projektów, przygotowany przez zespół prezydenta wspieranego i namawianego przez Pawła Kukiza, przewiduje stworzenie nowej, choć silnie powiązanej ze szczeblem sądów rejonowych, struktury w ramach wymiaru sprawiedliwości. Sądy pokoju w myśl przedłożonego projektu byłyby powoływane na sześcioletnią kadencję. Obsadzanie stanowisk sędziowskich następowałoby w kilkustopniowej procedurze.

Pierwszym z etapów byłyby bezpośrednie, powszechne i tajne wybory. Wyłonieni w ich efekcie kandydaci podlegaliby ocenie Krajowej Rady Sądownictwa, która decydowałaby o przedłożeniu kandydatur prezydentowi. Zwieńczeniem procedury byłoby powołanie na stanowisko sędziego pokoju przez głowę państwa.

Projekt zawiera propozycję regulacji, która ogranicza do minimum możliwość prowadzenia i finansowania kampanii wyborczej. Powinna być ograniczona do informacji o wykształceniu, doświadczeniu i działalności społecznej kandydata, a wydatki na nią nie mogłyby przekraczać dziesięciokrotności wynagrodzenia minimalnego. Sędzia pokoju, co do zasady, mógłby służyć tylko przez jedną kadencję i tylko wyjątkowo miałby prawo starać się o reelekcję. Po objęciu urzędu posiadałby gwarancje tożsame z tymi, które są przewidziane dla sędziów zawodowych. Podobnie jak oni nie mógłby podejmować innego zatrudnienia.

O urząd mogłyby ubiegać się osoby posiadające wykształcenie prawnicze oraz mające co najmniej 3 lata doświadczenia zawodowego w stosowaniu lub stanowieniu prawa. Projekt wymienia też szereg przesłanek, które uniemożliwiają objęcie stanowiska sędziego pokoju: członkostwo w partii politycznej, praca jako urzędnik państwowy, wykonywanie zawodu adwokata czy zajmowanie wysokich stanowisk w spółkach. W takich przypadkach możliwe byłoby objęcie urzędu tylko wówczas, jeżeli w razie wyboru osoba zrezygnowałaby z wykluczonej aktywności w ciągu 14 dni. Sądy pokoju funkcjonowałyby przy sądach rejonowych, z którymi współdzieliłyby siedzibę, jak i właściwość miejscową.

Prezydencki projekt przewiduje przekazanie im „drobnych” spraw karnych i cywilnych. Jeśli chodzi o te pierwsze, to sądy pokoju stałyby się właściwe dla wszystkich spraw o wykroczenia oraz w przypadku niektórych, enumeratywnie wyliczonych występków. Z kolei w zakresie spraw cywilnych przewiduje się przekazanie im spraw o zawezwanie do próby ugodowej, o alimenty, naruszenie posiadania i wszystkich innych, dla których Kodeks postępowania cywilnego przewiduje tryb uproszczony.

Ten ostatni jest stosowany w sprawach o świadczenie o wartości mniejszej niż 20 000 złotych. Odwołania od wyroków sądów pokoju rozpoznawałyby sądy rejonowe. Projekt powstały z inicjatywy prezydenta Andrzeja Dudy i posła Pawła Kukiza zawiera niezwykle ambitne i rozbudowane propozycje. Przewiduje powołanie aż ok. 4000 sędziów pokoju, co jest równe niemal połowie wszystkich obecnie istniejących etatów sędziowskich.

Niestety już na pierwszy rzut oka widać problemy związane z projektem. Skomplikowanie i wielostopniowość proponowanej procedury wyborczej zdają się rozmywać demokratyczną legitymację, jaką mogliby się cieszyć sędziowie pokoju. Szczególnie kontrowersyjny jest udział Krajowej Rady Sądownictwa. Jeżeli do czasu wejścia w życie ustawy i przeprowadzenia pierwszych wyborów nie rozwiąże się problemów związanych z praworządnością tej instytucji, to sądy pokoju będą od początku otoczone aurą wątpliwości co do ważności powołania ich sędziów.

Dyskusyjny jest też zakres spraw, których przekazanie sądom pokoju przewiduje projekt. O ile większość tego katalogu jest raczej niekontrowersyjna, o tyle można się zastanowiać, czy np. sprawy związane z alimentami lub przestępstwo znieważenia/napaści na tle rasistowskim lub ksenofobicznym są na tyle proste, że mogą w nich orzekać mniej wykwalifikowani sędziowie.

Projekt PSL-Koalicji Polskiej: wymogi większe niż dla sędziów zawodowych

Projekt złożony przez Koalicję Polską jest w wielu miejscach zbieżny z projektem prezydenckim. Podobnie jak ten ostatni przewiduje silne zespolenie sądów pokoju z sądami rejonowymi, wybory powszechne sędziów sądów pokoju, powoływanie przez prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa czy ograniczone do minimum możliwości prowadzenia kampanii wyborczej i jej finansowania. Według tego projektu sędziowie byliby wybierani na krótszą o rok kadencję trwającą 5 lat w wyborach organizowanych równocześnie z samorządowymi.

Projekt Koalicji Polskiej zawiera kilka wartych wskazania odrębności. Przewiduje, że każdy sędzia sądu pokoju byłby wspierany przez 2 asystentów sędziego. Stawia dużo wyższe wymagania kandydatom na sędziów pokoju. Są one częściowo tożsame, a częściowo bardziej surowe (sic!) niż te konieczne do objęcia urzędu sędziego sądu rejonowego.

Dla przykładu, kandydat na sędziego sądu rejonowego musi mieć ukończone 29 lat, a kandydat na urząd sędziego sądu pokoju aż 35 lat. Adwokat lub radca pragnący wejść w struktury władzy sądowniczej musiałby mieć przynajmniej 5 lat praktyki zawodowej, gdyby chciał zostać sędzią pokoju, a tylko 3, gdyby zdecydował się ubiegać o urząd sędziego sądu rejonowego.

Ludowcy bardziej stawiają też na brak partyjnej afiliacji sędziów. Projekt Koalicji Polskiej zakazuje kandydowania osobom, które były członkami partii politycznej w ciągu 2 lat przed wyborami. Istotną i bardzo specyficzną różnicą jest proponowany przez PSL system kadencyjności. Projekt nie tylko nie ogranicza liczby kadencji sędziego pokoju, lecz także ubieganie się o reelekcję traktuje w zasadzie jako rozwiązanie domyślne. O zamiarze nieubiegania się o ponowny wybór należałoby poinformować KRS, co z kolei automatycznie skutkowałoby przekształceniem etatu sędziego pokoju w etat sędziego sądu rejonowego. Wybór na sędziego pokoju w świetle tego projektu będzie zatem umożliwiać automatyczny awans na sędziego zawodowego. Propozycja przewiduje powołanie ok. 1200 sędziów pokoju, to nieco mniej niż ¹/₃ liczby zakładanej przez propozycję prezydenta.

Projekt Koalicji Polskiej wyróżnia się szerokim zakresem spraw przewidzianych dla sądów pokoju oraz bardzo wysokimi wymaganiami dla kandydatów na sędziów. Są one tak wygórowane, że w powstaje pytanie, kto miałby w nich orzekać.

Prawnicy, którzy mogą ubiegać się o urząd sędziego pokoju z naddatkiem spełnialiby wymagania przewidziane dla sędziego sądu rejonowego. Jaka w takim razie byłaby ich motywacja, by ubiegać się o mniej prestiżowy urząd, na którym zajmowaliby się jedynie najprostszymi sprawami? Mogłoby to być potencjalnie atrakcyjne dla tych, którzy chcieliby wejść w struktury sądownictwa dzięki wcześniejszemu wykonywaniu innego zawodu prawniczego.

Dla takich osób byłoby to rozwiązanie interesujące w związku z proponowaną regulacją przewidującą automatyczne przeniesienie na stanowisko sędziego sądu rejonowego. Jednak w takiej sytuacji sądy pokoju stałyby się atrakcyjne jako przedsionek do pracy w strukturach sądownictwa powszechnego.

Postawienie kandydatom tak wysokiej poprzeczki sprawia również, że sędziami pokoju mogłyby być jedynie osoby, które odbyłyby bardzo rozbudowaną formację prawniczą. Choć z punktu widzenia jakości orzeczeń jest to rozwiązanie najsensowniejsze, to eliminuje jeden z podstawowych celów sądów pokoju, jakim jest dopuszczenie do sprawowania wymiaru sprawiedliwości osób, które nie są „przesiąknięte” prawniczym myśleniem i zwyczajami tak bardzo jak sędziowie zawodowi.

Projekt Lewicy: brak pierwiastka demokratycznego, zachowawczość, pilotaż

Propozycja Lewicy jest najmniej ambitna spośród złożonych w Sejmie. Na tle dwóch poprzednich wyróżnia ją tryb wyboru sędziów, który przewiduje kluczową rolę właściwego zgromadzenia ogólnego sędziów sądu rejonowego. Zdecydowałoby ono o wyborze jednego z dwóch kandydatów przedłożonych mu przez radę gminy. Sędzia pokoju swoje ślubowanie składałby wobec prezesa tego sądu, który byłyby formalnie jego pracodawcą. Nadzór nad sądami pokoju sprawowałyby sądy rejonowe.

Wymagania stawiane kandydatom na sędziów pokoju są w przypadku propozycji Lewicy najmniejsze, albowiem oczekuje się od nich jedynie ukończenia 30. roku życia, wykształcenia prawniczego i rocznego doświadczenia w stosowaniu prawa w organie władzy publicznej lub w ramach wykonywania niektórych zawodów prawniczych. Kadencja sędziego trwałaby 4 lata, czyli najkrócej w porównaniu z poprzednimi projektami.

Zgodnie z projektem Lewicy sądy pokoju orzekałyby w większości spraw o wykroczenia oraz w sprawach cywilnych o roszczenia pieniężne, w których wartość sporu nie przekracza 20 000 złotych. Od wyroków sądów pokoju przysługiwałby stronie sprzeciw, który powodowałby zniesienie postępowania i prowadzenie go od nowa w sądzie rejonowym.

Lewica zakłada powołanie jedynie około 1000 sędziów pokoju. Pomysł, by od wyroków sądu pokoju służył sprzeciw, który powodowałby ponowne rozpatrzenie sprawy przez sąd rejonowy, wydaje się sprzeczny z ideą tej instytucji. Niweluje bowiem efekt odciążenia sądów rejonowych przez odebranie im spraw najprostszych.

Na zdecydowaną pochwałę zasługuje za to propozycja, by wprowadzenie sądów na terenie całego kraju poprzedzić dwuletnim programem pilotażowym na obszarze dwóch województw. To bardzo dojrzałe i nowoczesne podejście, które zwiększa szanse na powodzenie całej reformy.

Projekt Koalicji Obywatelskiej: biznesowa alternatywa dla sądów pokoju

Ostatni z projektów, złożony przez posłów Koalicji Obywatelskiej, zawiera propozycję rozwiązania alternatywnego wobec sądów pokoju, lecz dążącego do podobnych celów.

Przewiduje on ustanowienie urzędu obywatelskiego sędziego handlowego, który wspierałby sędziów zawodowych w orzekaniu w sprawach gospodarczych. Autorzy projektu nie dążą więc do stworzenia zupełnie nowej struktury, lecz wzmocnienie tych, które już istnieją.

Jak wskazywał w swoim sprawozdaniu poseł Arkadiusz Myrcha, „sędzia handlowy będzie taką instytucją trochę pomiędzy sędzią zawodowym a ławnikiem”, a jej wprowadzenie ma realizować postulat profesjonalizacji obywatelskiego udziału w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości.

Obywatelscy sędziowie handlowi byliby wybierani przez sejmik wojewódzki na kadencję trwającą 5 lat kalendarzowych. Wybory poprzedzałoby wysłuchanie opinii specjalnej komisji złożonej przynajmniej z sędziego zawodowego, w której uczestniczyć mogliby również przedstawiciele organizacji pozarządowych.

Sędzią handlowym mogłaby zostać osoba, która posiadałaby doświadczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej, czego wyrazem jest uzależnienie możliwości ubiegania się o urząd od spełnienia specjalnych kryteriów. Należą do nich między innym co najmniej dwuletnie doświadczenie w byciu wspólnikiem spółki jawnej lub partnerskiej, członkiem zarządu spółki z o.o., wykonywaniu funkcji prokurenta itd. Posiadanie takiego doświadczenia zapewniałoby w opinii projektodawców profesjonalizm obywatelskiego sędziego handlowego i gwarantowałoby, że byłby on w stanie wspierać sędziów zawodowych i dostarczać im ekspertyzy branżowej.

Proponowana regulacja w zasadniczy sposób odbiega od poprzednich propozycji. Po pierwsze, sędziowie handlowi byliby jedynie wsparciem dla sędziów zawodowych, nie orzekaliby w żadnym przypadku samodzielnie. Po drugie, ich udział przewidziany jest jedynie w postępowaniach procesowych przed sądem okręgowym działającym jako sąd I instancji. To znaczy, że braliby oni udział jedynie w rozstrzyganiu największych spraw gospodarczych o wysokiej wartości. Po trzecie, jak piszą w uzasadnieniu sami projektodawcy, „funkcja ta ma, co do zasady, charakter honorowy i społeczny”.

Obywatelski sędzia handlowy w przeciwieństwie do sędziów pokoju zachowywałby możliwość jednoczesnego wykonywania innej pracy. Ustawa przewiduje jedynie stosunkowo wąski katalog zawodów, których przedstawiciele nie mogliby sprawować tego urzędu. Według projektu niepołączalne z pełnieniem obowiązków sędziego handlowego byłaby przykładowo służba w wojsku i policji, członkostwo w partii politycznej lub wykonywanie innych zawodów prawniczych. Obywatelski sędzia handlowy nie otrzymywałby również stałej pensji, lecz jedynie dietę za czas poświęcony na orzekanie. W ciągu kadencji mógłby brać udział w co najwyżej 30 sprawach.

Wdrożenie propozycji Koalicji Obywatelskiej z racji ograniczonej ambicji wydaje się najbardziej realistyczne i najprostsze. Trudno jednak nie odnieść wrażenia, że zawiera ona wady, przede wszystkim w zakresie sprzeczności pomiędzy deklarowanymi celami a treścią proponowanego prawa.

Wprowadzenie obywatelskich sędziów handlowych prawdopodobnie nie przyczyniłoby się do przyśpieszenia funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Pełniliby oni jedynie funkcję pomocniczą, nie odciążaliby sędziów zawodowych. Na brak skuteczności wpłynęłoby również ich umiejscowienie na poziomie sądów okręgowych, do których wpływa zaledwie niecałe 6% wszystkich spraw (dane Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości za 2019 rok). Trudno również zrozumieć, w jaki sposób sędzia handlowy miałby być blisko lokalnej społeczności i cieszyć się jej zaufaniem, skoro nie będzie ona miała w zasadzie żadnego udziału w jego wyborze. Zamiast niej dokona go sejmik wojewódzki, najgorzej legitymizowane w Polsce ciało pochodzące z wyboru, co najwyżej przy ograniczonym udziale organizacji pozarządowych. Ograniczenie obywatelskich sędziów handlowych do udziału w sprawach rozpatrywanych przez sąd okręgowy jako sąd I instancji sprawi, że większość członków „lokalnych społeczności” nigdy nie będzie miało okazji zetknąć się z nimi. Projekt Koalicji Obywatelskiej wydaje się ciekawą i realistyczną innowacją, trudno jednak dostrzec związek między jego obecnym brzmieniem a deklarowanymi przez projektodawców celami.

Podsumowanie

Pomysł wprowadzenia do polskiego wymiaru sprawiedliwości sądów pokoju zdobył agendę legislacyjną Sejmu. Zaangażował prawie wszystkie środowiska polityczne. Powszechne zainteresowanie polityków tą propozycją jest zaskakujące, ponieważ z jednej strony budzi ona liczne kontrowersje, z drugiej zaś dotyczy dość zawiłej materii organizacji wymiaru sprawiedliwości. Wątpliwości budzi od dawna zgodność tej instytucji z obowiązującą w Polsce Konstytucją. Z kolei dopuszczenie do sprawowania wymiaru sprawiedliwości osób o niższych kwalifikacjach (problem ten nie dotyczy projektu Koalicji Polskiej) każe też zadać pytanie o jakość orzecznictwa sądów pokoju. Istnieje też ryzyko, że wydawane wyroki musiałyby być często rewidowane przez sądy rejonowe, co mogłoby niwelować zalety związane z odciążeniem tego szczebla sądownictwa.

Kolejna sprawa to zbliżenie wymiaru sprawiedliwości do obywateli. Trudno zrozumieć, jak miałoby to być osiągnięte, skoro wszystkie projekty przewidują utworzenie sądów pokoju przy sądach rejonowych. Sądów rejonowych jest jednak niewiele, ledwie nieco ponad 300. To mało w porównaniu z liczbą prawie 2500 gmin w Polsce. Skoro projektodawcy proponują, by sądy pokoju umiejscowić przy sądach rejonowych, to czy nie prościej i nie skuteczniej byłoby doinwestować ten szczebel sądownictwa zamiast organizować zupełnie nowy?

Implementacja sądów pokoju, nawet przy założeniu, że zaplecze lokalowe byłoby zapewnione przez już istniejące sądy, i tak generowałoby dodatkowe koszty, które wynikałyby chociażby z konieczności przeprowadzenia wyborów sędziów. Najbardziej ambitny, prezydencki projekt ustawy przewiduje powołanie aż ok. 4000 sędziów pokoju oraz zatrudnienie ponad 1000 asystentów i niemal 8000 pracowników administracyjnych.

Wsparcie sądów rejonowych taką liczbą nowych etatów mogłoby dać podobne skutki, jeśli chodzi o poprawę sprawności ich działania, za to wolne byłoby od kosztów związanych z wyborami i implementacją nowej instytucji.

Wątpliwe jest też założenie, że sam fakt wyboru sędziów przez obywateli automatycznie przełożyłby się na większą ich legitymizację. Pamiętajmy, że pochodzący właśnie z wyboru Sejm cieszy się od lat najniższą legitymizacją ze wszystkich, również tych niepochodzących z wyboru, organów władzy.

Mimo licznych zastrzeżeń wszystko wskazuje na to, że pomysł wprowadzenia sądów pokoju będzie dalej procedowany. Za pozytywne należy uznać dążenie projektodawców do zwiększenia udziału obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Jest on bezpośrednio przewidziany przez przepisy Konstytucji, a dotychczasowe reformy raczej zmniejszały, aniżeli zwiększały jego znaczenie. Jeżeli polityczna atrakcyjność sądów pokoju mogłaby doprowadzić do uchwalenia reformy i znacznego dofinansowania i zwiększenia liczby pracowników wymiaru sprawiedliwości, to taki scenariusz będzie zdecydowanie lepszy od status quo. Cieszy to, że złożono aż 4 projekty, co daje nadzieję na merytoryczną dyskusję, która zdecydowanie jest potrzebna, ponieważ każdemu z projektów daleko do ideału.