„Gigantyczny rząd”, „gospodarka wojenna”. Czy czeka nas powrót państwowego interwencjonizmu?

Piotr Arak w swojej najnowszej książce pt. Pandenomia. Czy koronawirus zakończył erę neoliberalizmu? z perspektywy teoretyka i praktyka podsumowuje, co wydarzyło się w gospodarce w trakcie trwania COVID-19. Wnioski na całym świecie są jasne. „Neoliberalizm jest już stary, neoliberalizm umarł”. Przyszłość rodzi jednak więcej pytań niż odpowiedzi. Czy nastanie zreformowany neoliberalizm, natywistyczny populizm, a może nowy pragmatyzm? Autor w książce pokazuje trendy i daje czytelnikowi narzędzia, aby samodzielnie mógł odpowiedzieć na to pytanie.

Ciemne chmury nad neoliberalizmem pojawiły się już podczas kryzysu finansowego w 2008 r. Wówczas receptą na zatrzymanie katastrofy ekonomicznej było pompowanie ogromnych pieniędzy w gospodarkę w celu ratowania banków i w konsekwencji całego systemu finansowego. Kilka lat po kryzysie neoliberalne recepty w większości wróciły, a np. działania Europejskiego Banku Centralnego wobec Grecji pokazywały, że neoliberalne dogmaty nadal mają się świetnie, a intelektualną receptą na pomyślność w czasie koniunktury i stabilności jest spłacanie długów, obcinanie wydatków publicznych i pilnowanie celu inflacyjnego.

Kryzys COVID-19 wydaje się jednak inny. Tak jak w 2008 r. istniało wiele głosów nawołujących do stosowania neoliberalnych zasad, tak w 2020 r. silna interwencja państwa stała się dogmatem. Piotr Arak pisze wręcz o „gigantycznym rządzie” i „gospodarce wojennej”. Co więc według autora Pandenomii zmieniło się w gospodarce podczas pandemii?

Państwa zmierzą się z zaciągniętym długiem

2020 był rokiem ogromnej roli rządu. Wszystkie państwa na świecie znacznie zwiększyły swoje wydatki w celu ochrony obywateli i firm przed gospodarczymi skutkami lockdownów. Kosztowne programy stabilizacyjne finansowane były długiem. W USA zadłużenie publiczne osiągnęło poziom 106% PKB (ostatnio na tym poziomie Stany znajdowały się w 1946 r., tuż po zakończeniu II wojny światowej). W Unii Europejskiej dług publiczny zwiększył się z 79% do 94% PKB. Na tym tle wzrost polskiego długu publicznego z poziomu 46% do 57% PKB nie robi wielkiego wrażenia.

Czy to źle, że państwa się zadłużały? Raczej nie. W czasach kryzysu zadłużenie publiczne jest lepsze niż prywatne, bo nie wpływa tak silnie na realną gospodarkę i ogranicza w krótkim czasie społeczne koszty, tj. bankructwa firm, bezrobocie, spadek płynności w gospodarce, dzięki czemu późniejsze wyjście z kryzysu jest łatwiejsze, choć okupione zwiększeniem długu publicznego.

To nie koniec dalszych wydatków publicznych. Większość państw świata zapowiedziała programy wychodzenia gospodarek z kryzysu. W najbliższych latach czekają nas także koszty m.in. transformacji energetycznej, budowy i renowacji zaniedbywanej w poprzednich dekadach infrastruktury publicznej oraz inwestycji w poprawę jakości usług publicznych. Te wydatki prawdopodobnie też wezmą na siebie państwa. Przeniesienie kosztów bezpośrednio na obywateli jest zbyt ryzykowne politycznie, bo gdy odczują oni koszty transformacji bezpośrednio w swoich portfelach, mogą uciec się do protestów (co pokazał np. ruch „żółtych kamizelek” we Francji).

Dług publiczny nie może być jednak zaciągany w nieskończoność. Na pewnym etapie spada wiarygodność zadłużonych gospodarek, a koszty długu zaczynają uniemożliwiać utrzymywanie równowagi budżetowej i prowadzą do spirali zadłużeniowej. Istnieje kilka scenariuszy wyjścia z wysokiego poziomu zadłużenia.

Pierwszy, najbardziej pożądany i dotychczas najczęściej stosowany, to szybki wzrost gospodarczy przez „rolowanie” zadłużenia, a nie jego spłatę. Wraz z rosnącym PKB, przy niezmienionej strukturze budżetowej, dług stanowi rokrocznie coraz mniejszą część PKB i staje się coraz mniej problematyczny. Ten scenariusz jednak obecnie może być trudny do realizacji. Barierą może okazać się transformacja energetyczna gospodarek, która będzie kapitałochłonna i zmniejszać ich produktywność. Dodatkowo wśród ekonomistów coraz częściej wspomina się o idei celowego zatrzymania wzrostu gospodarczego (ang. degrowth) w celu powstrzymania skutków globalnego ocieplenia. Walka ze zmianami klimatu może uniemożliwić szybki wzrost gospodarczy. Po drugie, w państwach rozwiniętych jak bumerang powraca hipoteza „sekularnej stagnacji”, czyli trwałego spadku dynamiki wzrostu gospodarczego, spowodowanego niechęcią do inwestowania bogatych społeczeństw, starzeniem się społeczeństwa i występowaniem nierówności majątkowych.

Innym sposobem na pozbycie się długu jest zwiększenie dochodów budżetowych. Gdy światowa gospodarka po II wojnie światowej znalazła się w podobnym kryzysie zadłużenia, najwybitniejszy polski ekonomista, Michał Kalecki, rekomendował opodatkowanie majątku i zysków. W przeciwieństwie do zwiększania stawek podatków pośrednich lub opodatkowania pracy proponowane działania mają w najmniejszym stopniu negatywnie wpływać na realne inwestycje i szybkość ożywienia gospodarki. W tę stronę zdają się zmierzać obecne organizacje międzynarodowe i państwa.

OECD rekomenduje swoim członkom wprowadzenie opłat solidarnościowych (wyższych podatków dla najbogatszych), podatku węglowego czy wprowadzenie lub zwiększenie progresji podatkowej. W Unii Europejskiej obecnie trwają prace nad podatkiem cyfrowym, od transakcji finansowych, cła węglowego i od nieprzetworzonego plastiku. Powraca także pomysł opodatkowania od wyceny giełdowej największych spółek notowanych w państwach G20 lub wprowadzenie podatku majątkowego dla superbogaczy.

Neoliberalizm w polityce pieniężnej przegrał z kryzysem

Od lat 70. tworzone według neoliberalnych zasad banki były bardzo nudnymi instytucjami. Uniezależnione od polityki były miejscem dla merytokratów-bankierów, których cel stanowiło utrzymywanie wybranych agregatów pieniężnych (ilości pieniądza w gospodarce). W założeniu bank centralny miał utrzymywać stabilność systemu gospodarczego niskim poziomem inflacji i brakiem wahań w polityce kursów walutowych, a prawdziwa gra miała toczyć się w obrębie polityki budżetowej, która była domeną rządów. Ten zastany układ zaczął się zmieniać w czasie kryzysu w 2008 r., kiedy to rola banków centralnych była kluczowa w wyjściu z kryzysu finansowego. Bankierzy stali się na chwilę nowymi ekonomicznymi gwiazdami rocka, cieszącymi się ogromnym prestiżem i posłuchem opinii publicznej. Po kryzysie sytuacja wróciła do normy i pojawiały się głosy o konieczności powrotu do apolitycznej roli banków.

W kryzysie COVID-19 banki centralne na stałe się upolityczniły. Polityka monetarna wraz z fiskalnymi działaniami rządów została zaprzęgnięta do walki z kryzysem gospodarczym. Od początku 2020 r. wszystkie banki centralne na świecie obniżały stopy procentowe, co doprowadziło je do ujemnych wartości. Oznacza to, że przez inflację i niski poziom stóp pieniądze trzymane w banku traciły na wartości. Dodatkowo większość banków centralnych decydowała się na szeroko zakrojone luzowanie ilościowe (ang. QE, tj. quantitative easing), czyli zwiększanie podaży pieniądza w gospodarce przez skup aktywów finansowych, głównie obligacji skarbowych.

Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że te narzędzia działają, a świat wychodzi z kryzysu szybciej, niż prognozowali to jeszcze kilka miesięcy temu analitycy. Posługując się metaforą, można stwierdzić, że przyjmowanie doraźnych leków nigdy nie pozostaje bez skutków ubocznych dla zdrowia. Po pierwsze, aktywna rola banków centralnych tworzy ryzyko nadużyć. Realnie ujemne stopy procentowe i luzowanie ilościowe (skupowanie własnego długu) zachęca rządy do zwiększania swojego zadłużenia i korzystania z instrumentów nazywanych pogardliwie przez Miltona Friedmana helicopter money. Po drugie, bardzo tani pieniądz zachęca do ryzykownych inwestycji i spekulacji, które w następstwie przekładają się na tworzenie baniek spekulacyjnych. Już teraz indeksy giełdowe, kryptowaluty i ceny nieruchomości balansują na historycznych maksimach, co powinno wzbudzić czujność regulatorów.

Po trzecie, tani pieniądz znacznie utrudnia oczyszczanie gospodarki z nierentownych działalności, do którego zwykle dochodzi podczas kryzysów. Mamy więc do czynienia z funkcjonowaniem tzw. firm zombie, czyli przedsiębiorstw nieopłacalnych ekonomicznie, których życie jest sztucznie podtrzymywane przez tani pieniądz. Już teraz pracownicy mogliby zmieniać branże na bardziej rentowne. Ujemne realne stopy procentowe przekładają w czasie ten proces i negatywnie wpływają na efektywność gospodarki.

Obecnym problemem banków centralnych może stać się niepohamowana inflacja i utrata kontroli nad systemem pieniężnym. Po kryzysie możemy mieć do czynienia z nagromadzeniem czynników inflacjogennych, takich jak szerokie inwestycje publiczne, wzrost entuzjazmu rynków czy wreszcie nieuchronny wzrost cen, spowodowany przez transformację energetyczną. Droższe surowce, transport i konieczność inwestycji ekologicznych wpływają na wszystkie sektory gospodarki i nie da się ich okiełznać sposobami monetarnymi. Konwencjonalne instrumenty zmniejszania inflacji, takie jak podwyżka stóp procentowych, mogą stać się politycznie niemożliwe do zrealizowania. Jak podkreśla Maciej Grodzicki, podwyżka stóp procentowych mogłaby w krótkim okresie prowadzić do stagnacji gospodarczej, wyhamowania wzrostu płac i zwiększenia bezrobocia. A te są znacznie bardziej bolesne dla społeczeństwa niż inflacja. Banki centralne czekają więc trudne decyzje.

Globalizacja w odwrocie

Rozwój handlu światowego bez żadnych barier był jednym z przykazań neoliberalizmu. Wymiana miała wspierać specjalizacje narodowe zwiększające produktywność światowej gospodarki. Globalizacja wspierana była przez szybko spadające ceny transportu i łatwość kontaktów przez internet. Od lat 90. mieliśmy do czynienia z hiperglobalizacją. W 2008 r. światowy handel miał udział w 45% światowego PKB (w 1990 r. było to tylko 25%).

Od czasu kryzysu finansowego poparcie dla idei globalizacji zaczęło się odwracać w stronę protekcjonizmu państwowego i podkreślania wagi narodowych interesów. Państwa przestały wierzyć w neoliberalne mantry o pozytywnych skutkach handlu dla wszystkich partnerów. Rządy krajowe zauważyły, że efektami globalizacji jest także przenoszenie miejsc pracy do krajów mniej rozwiniętych i przechwytywanie najbardziej zyskownych procesów przez najbogatszych. COVID-19 udowodnił strukturalną słabość neoliberalnej gospodarki.

Efektywne w zwykłych czasach procesy just in time okazały się miękkim podbrzuszem w trakcie kryzysu. Fabryki nie mogły działać bez ciągłości dostaw półproduktów z całego świata. Państwa narodowe, nieposiadające krajowych mocy wytwórczych, zostały pozbawione możliwości wytwarzania leków i sprzętu medycznego we własnych gospodarkach, czego efektem była brutalna wojna handlowa. Początek kryzysu to słabość organizacji międzynarodowych i powrót decydowania na poziomie krajowym, czego wymownym przykładem było zamknięcie granic przez kraje członkowskie UE w strefie Schengen (po raz pierwszy od jej powstania).

Prawdopodobnym scenariuszem na przyszłość jest dalsze odwracanie trendów globalizacji. W 2020 r. kraje przeprowadziły 529 interwencji protekcjonistycznych. USA i Unia Europejska pomimo dojścia do porozumienia w kwestii ceł na aluminium i stal zapowiedziały strategie uniezależniania się od innych państw w zakresie najważniejszych surowców i produktów, m.in. leków i surowców krytycznych dla gospodarki).

W UE zapowiedziano zwiększenie kontroli inwestycji zagranicznych w kluczowych sektorach. Od października 2020 r. państwa członkowskie mają prawo wstrzymać inwestycje zagrażające ich szeroko pojętemu bezpieczeństwu. Piotr Arak prognozuje też wzrost znaczenia umów bilateralnych w stosunkach handlowych. Jest to wynik „zombifikacji” WTO, która poprzez rozbieżne cele członków organizacji oraz zmniejszającą się rolę wiodących do tej pory Stanów Zjednoczonych traci wpływ na międzynarodowy handel.

Trzy scenariusze na przyszłość

Zmierzch neoliberalizmu oznacza miejsce dla nowej, wiodącej idei w świecie gospodarczym. Według Piotra Araka istnieją trzy prawdopodobne scenariusze:

1. Zreformowany neoliberalizm – zachowanie indywidualizmu i kosmopolityzmu z domieszką instrumentów korygujących największe wady systemu, m.in. redystrybucję zmniejszającą nierówności.

2. Natywistyczny populizm – nacjonalizm gospodarczy, odwołania do tradycji połączone z populizmem ekonomicznym.

3. Nowy pragmatyzm – polityka gospodarcza bez dogmatów.

Wydaje się, że autorowi Pandenomii najbliżej do trzeciego scenariusza, w którym metody naukowe i badania empiryczne rozstrzygają decyzje dotyczące polityk publicznych. Neoliberalizm rozleniwił nasze myślenie o gospodarce, bo dał proste rekomendacje. Arak, powołując się na Daniego Rodrika, pisze, że „prawidłowa odpowiedź na pytanie o ekonomiczną politykę państwa zawsze brzmi: to zależy”.

Polityka po pandemii będzie czerpać garściami z wiedzy naukowej. Usługi publiczne i bezpieczeństwo rynku pracy staną się inwestycjami państwa w swoich obywateli, a nie tylko pustymi kosztami. Sztywne warunki handlu międzynarodowego będą bardziej elastyczne, aby kraje miały możliwość rozwiązywania swoich problemów za pomocą bardziej zróżnicowanych narzędzi. Banki centralne pozostaną aktywnym elementem polityki. Wreszcie do celów polityki gospodarczej wejdą inne kryteria niż dotychczas, m.in. ekologiczne i społeczne.

Neoliberalizm (na razie) nie umarł

Książka Piotra Araka to bardzo ważny głos w dyskusji o współczesnej gospodarce. Szef Polskiego Instytutu Ekonomicznego łączy w sobie kompetencje zarówno akademika, który jest na bieżąco z trendami naukowymi, jak i praktyka, który dużą część swojego życia poświęca na szukanie możliwych do wdrożenia rozwiązań. Szczególnie warte odnotowania są prawdopodobne scenariusze prowadzenia polityki gospodarczej na przyszłość.

Z Pandenomią w wielu miejscach można jednak polemizować. Według mnie prognozowanie śmierci neoliberalizmu jest przedwczesne. Historia gospodarcza XX w. to czas wychylającego się wahadła. Do lat 30. niepodzielnie panowali leseferyści, których erę zakończył Wielki Kryzys. Następne 40 lat niepodzielnie panowali keynesiści (reprezentanci interwencjonizmu państwowego), dla których końcem stał się kryzys naftowy i stagflacja lat 70. Od tamtej pory wahadło znów jest wychylone w stronę leseferyzmu i idei neoliberalnych. Wydaje mi się, że dotarliśmy do momentu, w którym panuje zbyt rozbudowany dyktat rynku, co ma swoje negatywne konsekwencje. Owszem, najbliższe dekady będą czasem zwiększania roli państw, które swoimi działaniami będą ograniczać nieefektywności rynków.

Nie zmieni to jednak najważniejszych neoliberalnych zasad, wedle których budowane są nasze gospodarki. Po pierwsze, zostanie z nami neoliberalny imperatyw konsumpcjonizmu i egoizmu, którego rewizja wymagałaby głębokich zmian kulturowych. Nasze społeczeństwa będą nadal silnie indywidualistyczne i trudno będzie przekonać obywateli do solidarnościowych reform.

Po drugie, bardzo trudne może okazać się skuteczne wycofanie z hiperglobalizacji i podcięcie skrzydeł handlowi światowemu. Międzynarodowe przedsiębiorstwa są najsilniejsze w historii, a co za tym idzie, posiadają ogromny wpływ na politykę. W USA nawet cieszący się duża popularnością Barack Obama nie był w stanie wdrożyć reform uderzających w duży biznes, dlatego intensywny handel światowy z całym negatywnym bagażem pozostanie z nami na kolejne lata.

Nie do końca podzielam optymizm Piotra Araka w stosunku do scenariusza nowego pragmatyzmu. Pomimo tego, że coraz lepiej znamy mechanizmy funkcjonowania gospodarek i poprzez badania empiryczne testujemy coraz więcej rozwiązań, to nadal nie wierzę w zwiększenie roli merytokratów. Polityka gospodarcza to najważniejszy obszar polityki, a ten jest zawsze kwestią uznawanych wartości, nastrojów społecznych itd. Merytokraci zachowają swoją dotychczasową rolę, będą przedstawiać propozycje decydentom oraz nagłaśniać publicznie swoje opinie i pomysły na radzenie sobie z wyzwaniami gospodarczymi. Nowy pragmatyzm nie jest w stanie odpowiedzieć na najważniejsze pytania, np. kto powinien ponosić koszty transformacji energetycznej albo jak powinna wyglądać sprawiedliwa redystrybucja. Nadal to siła narracji polityków i wojna wartości będą kreować współczesny świat gospodarczy.