620 zł miesięcznie na przeżycie. Siedem lat niezrealizowanego wyroku TK w sprawie opiekunów osób z niepełnosprawnościami

Siódma rocznica niezrealizowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie świadczeń dla opiekunów osób z niepełnosprawnościami, to moment skłaniający do fundamentalnych pytań o solidarność społeczną, o rzeczywistą troskę o rodzinę w mniej medialnych wymiarach, o respektowanie praw osób z niepełnosprawnościami, przestrzeganie konstytucji, a także zdolności państwa do mierzenia się z problemami, których obywatele nie są w stanie przezwyciężyć własnymi siłami. Niestety, w kontekście świadczeń dla opiekunów dorosłych osób ze znacznymi niepełnosprawnościami odpowiedź na wszystkie z powyższych pytań jest druzgocąco smutna.

Gdy przed siedmioma lat wraz z grupką opiekunów słuchaliśmy z wstrzymanym oddechem orzeczenia w gmachu Trybunału Konstytucyjnego, rodziła się nadzieja, że to początek końca dramatycznej batalii opiekunów, którą toczyli od miesięcy, m.in. protestując w namiotowym miasteczku pod Sejmem wiosną 2014 roku. To, co miało wieścić rychły koniec, z perspektywy czasu jawi się jako osadzony w przeszłości ledwie widoczny punkt odniesienia dla wyczekiwanych zmian, których ziszczenie wydaje się coraz mniej prawdopodobne.

Samo środowisko jest już znacznie mniej skonsolidowane niż wówczas, czemu też trudno się dziwić. Ileż lat można uderzać głową w mur. Część weteranek tamtej walki jest już byłymi opiekunkami i choć wciąż nowe osoby wchodzą w ich role, to raczej ruch nacisku na władzę i opinię publiczną nie odrodzi się w najbliższym czasie.

O prawnych meandrach sprawy pisałem już na portalu Klubu Jagiellońskiego przed prawie dwoma laty. Choć wiele środowisk użyczało swoich papierowych lub wirtualnych łam tej sprawie, to i tak ostatecznie pozostawało wrażenie, że niewiele to  zmienia. Tak też może być i tym razem, ale to nie zwalnia nas z obowiązku przypominania o problemie, które długofalowo może odnieść skutek. Nie wchodząc tym razem w szczegóły samego orzeczenia i prawnych meandrów, pozwolę sobie na szereg spostrzeżeń i refleksji bardziej w trybie osobistego komentarza niż systematycznej analizy.

Na bakier z regułami i z solidarnością

Każdy kolejny rok braku realizacji wyroku TK i niemal jakichkolwiek zmian prawnych w materii, której dotyczy, to kolejny rok utrzymywania, a nawet – jak pokażę dalej – pogłębiania wielowymiarowego wykluczenia lub narażania na wykluczenie osób, których bliscy stali się zależni od intensywnego wsparcia w zakresie długoterminowej opieki. To także kolejny rok, gdy państwo (czyli my wszyscy) ignoruje zasady państwa prawa, ale i – co ważniejsze – społecznej solidarności wobec tych, którym jest ciężko.

Celowo nie używam tu frazy „solidarność ze słabszymi”, gdyż mamy do czynienia z heroicznymi osobami, podejmującymi się tej ciężkiej roli, w której pełnieniu powinny otrzymywać godziwe wsparcie. Także ze strony instytucji publicznych. Być może dziś nawet bardziej to kłuje w oczy niż przed paroma laty, kiedy to rządziła formacja o bardziej liberalnym niż prosocjalnym rodowodzie.

Jesteśmy w trakcie drugiej kadencji rządów odwołujących się na każdym kroku do solidaryzmu społecznego, a nawet mających na polu polityki społecznej mocno eksponowane osiągnięcia. Imposybilizm w rozwiązywaniu akurat tego problemu trudno zrozumieć, zwłaszcza że – choć mamy do czynienia z systemowymi barierami i politycznymi oraz etycznymi dylematami – nie towarzyszą im na tyle ewidentne konflikty interesów czy wartości, by sprawa jawiła się jako nie do ruszenia.

Inflacja i pandemia szczególnie dotkliwe

Ostatnie rocznice są z perspektywy praw opiekunów szczególnie dramatyczne. Na problem niskich, trudno dostępnych i niesprawiedliwie rozdzielanych świadczeń nakładają się aktualne zjawiska, takie jak trendy inflacyjne czy konsekwencje pandemii. Jedno i drugie uderza w wiele osób, ale grupa, o której mówimy doświadcza ich szczególnie dotkliwie.

Wysoka inflacja przy wieloletnim utrzymaniu świadczeń na dotychczasowym głodowym poziomie (wciąż jest to raptem 620 złotych dla niepracującego zawodowo opiekuna) oznacza jeszcze większe realne pogorszenie sytuacji materialnej opiekunów. O ile samo niezrealizowanie w pełni wyroku TK można próbować tłumaczyć (co nie znaczy: usprawiedliwić) szeregiem strukturalnych czynników (o czym dalej), o tyle trudno wytłumaczyć brak waloryzacji/weryfikacji świadczeń, a także progów dochodowych doń uprawniających, choćby o wskaźnik zbliżony do poziomu inflacji.

Na te problemy nakładają się niedogodności i przejawy ryzyka czasu pandemii. Wszyscy w różnym stopniu je odczuwamy w swoim życiu, także opiekunowie i osoby, które wspierają. Specyfikę sytuacji tej akurat grupy w kontekście pandemicznym zbadaliśmy i opisaliśmy wraz z Magdaleną Kocejko w raporcie z przeprowadzonego wiosną badania Senior Hub. Wynika z niego pogorszenie i tak wyjściowo trudnej sytuacji opiekunów w bardzo wielu wymiarach życia i funkcjonowania. Jest to związane m. in. z trudnościami w dostępie do wsparcia formalnego i nieformalnego, kontaktów z opieką zdrowotną, przeciążeniem, poczuciem lęku, zwielokrotnionego stresu czy psychospołecznymi skutkami izolacji. Zarazem sytuacja opiekunów rodzinnych i nieformalnych praktycznie nie została wcale ujęta w agendzie polityki walki z pandemią i jej następstwami aż do dziś. Nie byli oni traktowani ani jako jedna z grup priorytetowych w programie szczepień, ani  jeden z wiodących adresatów nowych około-pandemicznych form pomocy.

Ogólnie słuszne i potrzebne inicjatywy – jak program „Wspieraj seniora” – zasadniczo obejmowały tylko osoby samotne, natomiast nie rodziny, w których sprawowana jest opieka długoterminowa nad bliskimi. Ponadto pandemia koronawirusa, zwłaszcza w pierwszych trzech jej falach, oddziaływała też pośrednio na kwestię wykluczonych opiekunów, znacznie utrudniając artykulację ich problemów. W okresie pełnych lub częściowych lockdownów trudniej było zorganizować wydarzenia poświęconej tematyce, a nawet gdyby się wydarzyły, zatroskani lub walczący o swoje życie i zdrowie odbiorcy jeszcze mniej niż zwykle byliby przejęci dramatem konkretnej grupy. Z kolei przerzucenie zasobów, jeśli chodzi o działania i uwagę na odcinek COVID-owy, również mogło czasowo odsunąć na dalszy plan niektóre inne zobowiązania, jakie ciążą na rządzących. Choć pandemia trwa,  nie można traktować jej jednak jako alibi dla braku działań.

Wyrok TK ważny, złagodzenie problemu jeszcze ważniejsze

Wracając do sprawy wyroku Trybunału, ważniejsze niż sam formalny imperatyw jego wykonania – co może być zrealizowane na różne sposoby, gdyż TK wskazał jedynie przesłanki i konieczność pilnej zmiany – wydaje się rozwiązanie, a przynajmniej złagodzenie problemu opiekunów, co niestety od dawna nie następuje.

Możliwe jest polepszenie sytuacji nawet przy braku pełnej realizacji wyroku TK (choć oczywiście powinien on zostać wykonany). Jak to można zrobić? Od lat staramy się suflować rozwiązania pośrednie. Podniesienie choćby o kilkaset złotych specjalnego zasiłku opiekuńczego; zniesienie, podniesienie lub choćby uelastycznienie (wedle zasady „złotówka za złotówkę”) progu dochodowego. Dziś, również niezmieniony od lat, pozostaje on na poziomie 764 złotych na osobę,  wykluczając część potrzebujących ze wsparcia. Ponadto warto byłoby poluzować inne warunki uprawniające do pomocy – obowiązek alimentacyjny wobec podopiecznego, całkowity zakaz pracy dla opiekuna czy brak z jego strony równoczesnych uprawnień emerytalno-rentowych.

Fakt, że nic z tych spraw nie drgnęło od lat wystawia złe świadectwo rodzimej polityce publicznej. Na pewno nie można tego usprawiedliwić argumentem, że „teraz nie ma na to pieniędzy”, skoro w tym samym czasie były (i są) pieniądze na wiele, mniej pilnych, niekiedy bardziej kosztownych i mniej oczywistych etycznie celów.

Brak politycznej woli

Nie obciążałbym porażką tejże polityki pełnomocnika rządu ds. osób z niepełnosprawnościami, Pawła Wdówika, ani urzędników z departamentu w strukturach resortu właściwego do rozwiązywania tychże spraw. Takie postawienie sprawy de facto odpolityczniałoby problem. Problemem jest brak decyzji, woli i determinacji na wyższym lub innym poziomie, by dokonać prawnej korekty z konkretnymi skutkami finansowymi.

Realne, dodatkowe środki na ten cel muszą być wyłożone, choć z uwagi na wielkość grupy i skalę koniecznych podwyżek, to nie będą one małe. Jednak te wydatki nie będą rujnujące dla budżetu, który wedle narracji obozu władzy nie jest w złej kondycji. Jakkolwiek obraz, ostatnio np. odmalowany w wystąpieniu prezesa NBP, Adama Glapińskiego, wspaniałej kondycji gospodarki jest zapewne przerysowany, to z pewnością sytuacja finansów publicznych nie jest na tyle trudna, by nie było możliwe elementarne zabezpieczenie wyraźnie dotkniętej przez swoją sytuację losową grupy.

Tym bardziej, że – jak wskazywałem wyżej – możliwe jest stopniowe wyjście naprzeciw oczekiwaniom opiekunów i ulżenie ich trudnościom ekonomicznym, co implikowałoby budżetowe wydatki mniejsze niż przy pełnym zrównaniu pobieranych przez nich świadczeń ze świadczeniem pielęgnacyjnym na poziomie płacy minimalnej. Różnica między specjalnym zasiłkiem opiekuńczym a świadczeniem pielęgnacyjnym jest przeszło trzykrotna i z każdym rokiem rośnie (świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem waloryzowane zgodnie ze wzrostem wynagrodzenia minimalnego w gospodarstwie).

To oznacza, że nie tylko nie zbliżamy się do realizacji wyroku TK, ale wręcz idziemy w przeciwnym kierunku, w stronę pogłębiania dysproporcji. Jej złagodzenie byłoby krokiem naprzód, ale nie widać politycznej woli, by ten krok postawić.

Strukturalne bariery nie mogą uzasadniać bezczynności

Istnieją strukturalne czynniki, które sprzyjają brakowi działania czy jego skuteczności w tej sprawie. To choćby niska presja społeczna i medialna, trudność dokładnego oszacowania przyszłych kosztów przy daleko idących zmianach w zasadach przyznawania świadczeń czy problemy z zharmonizowaniem ewentualnych zmian w ramach obecnych reguł z planami zmian w ramach strategii wobec niepełnosprawności czy przygotowywanej reformy orzecznictwa o niepełnosprawności. Mam świadomość wielu tych skumulowanych wyzwań, które też są poniekąd zewnętrzne wobec woli decydentów, ale nie mogą one sprawiać, że państwo przestaje realizować swoje obowiązki i porzuca potrzebujących.

Trzeba też mieć świadomość, że kwestia wyrównania świadczeń dla opiekunów i chronienia ich przed ekonomicznym wykluczeniem stanowi ważny, choć niewielki wycinek doświadczenia zarówno osób wymagających opieki, jak i tych ją sprawujących. Redakcyjna koleżanka, Karolina Olejak, pisała o szeregu problemów i dylematów, z jakimi na co dzień mierzą się opiekunowie. Problemy są wielowymiarowe i także dlatego należy podejść do nich systemowo. Nawet realizacja wyroku TK nie wystarczy, choć z pewnością uporządkowanie, upowszechnienie i zwiększenie wsparcia dla opiekunów rodzinnych może być elementem przebudowy opieki systemu, który dziś jest dalece niewystarczający. Propozycje działań przedstawiliśmy w tegorocznym raporcie Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego, Starość po Polsku. Propozycja opieki nad osobami starszymi.

Niektóre pożądane działania, choć na razie w fazie rozwojowej, już są praktykowane. Ich przykładem jest prowadzony od trzech lat program „Opieka wytchnieniowa”, z którego mogą skorzystać nie tylko opiekunowie osób starszych, ale także niepełnosprawnych w młodszym wieku. Te pozytywne akcenty należy odnotować, ale one nie mogą przesłonić, ani unieważnić pilności rozwiązania kwestii świadczeń finansowych dla opiekunów i – patrząc szerzej – wykluczenia społeczno-ekonomicznego dużej grupy osób. Zważywszy, że na tym etapie system wsparcia instytucjonalno-usługowego jest dla wielu osób wciąż niedostępny, na wielu osobach wymusza to bardzo intensywną opiekę nad bliskimi, nieraz pociągającą za sobą konieczność rezygnacji z pracy. W tym kontekście kwestia uregulowania świadczeń zabezpieczających finansowo opiekunów nabiera tym większego znaczenia.

Choć kluczowa odpowiedzialność stoi po stronie obozu rządzącego (bez względu na to, która partia władzę dzierży) także środowiska szeroko pojętej, nie tylko parlamentarnej, opozycji mają rolę do odegrania – choćby nagłaśniając problem, tłumacząc go opinii publicznej, przedstawiając swoje propozycje, tworząc przestrzeń do rozmowy z przedstawicielkami i przedstawicielami tego środowiska.

Wśród formacji zasiadających w Sejmie, nie po raz pierwszy przypomniały na swojej konferencji prasowej posłanki Lewicy, głównie partii Razem. To cenne i wypada też wyrazić nadzieję, by sprawa wykluczonych opiekunów nie była przez zewnętrznych obserwatorów i uczestników życia publicznego postrzegana wyłącznie jako wewnętrzna część agendy lewicy, a by także inne formacje, ich przedstawiciele i sympatycy poczuwali się do współodpowiedzialności za rozwiązywanie omówionych problemów.

Troska o rodzinę, prawa osób z niepełnosprawnością i praworządność

Na sytuację można także spojrzeć z perspektywy troski o rodzinę i jej dobrostan.

Przecież instytucja rodziny wymaga publicznej troski i wsparcia, nie tylko gdy rodzą się i wychowane są w niej dzieci, ale we wszystkich fazach jej rozwoju, także wówczas, gdy pojawia się choroba czy niepełnosprawność. Choć w takich sytuacjach zainteresowanie i wsparcie po stronie państwa powinno być szczególnie wysokie, to przysłuchując się debacie publicznej można mieć odmienne wrażenie. Ten wymiar funkcjonowania rodziny i polityki na jej rzecz jest spychany na kompletny margines – zarówno jeśli chodzi o publiczną debatę, jak i prowadzoną politykę.

Inny kontekst sprawy to kwestia praw osób z niepełnosprawnościami i ich bliskich. Można też tutaj zauważyć poruszoną materię z perspektywy polityki senioralnej – wszak większość opiekunów (statystycznie będących już też osobami niemłodymi) czyli osób, których dotyczy bezpośrednio wyrok TK z 2014 roku, to właśnie opiekunowie osób wymagających stałej opieki w starszym wieku, aczkolwiek w tej grupie są rodziny osób, które stały się niepełnosprawne w młodszych, czasem bardzo młodych latach życia.

Wreszcie, mamy kontekst praworządności i respektowania zapisanych w konstytucji praw, których łamanie orzekł 7 lat temu TK. W ostatnich latach, a nawet tygodniach sporo mówi się o państwie prawa i jego egzekucji. Poruszona w artykule problematyka mogłaby znacznie częściej stać się częścią tejże dyskusji.