Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.

Jedna kontrola średnio na 15 lat i 1,6 tys. inspektorów w 36-milionowym kraju. Zapaść Państwowej Inspekcji Pracy

Jedna kontrola średnio na 15 lat i 1,6 tys. inspektorów w 36-milionowym kraju. Zapaść Państwowej Inspekcji Pracy Museums Victoria/unsplash.com

Pandemia koronawirusa znacząco wpłynęła na funkcjonowanie całego państwa, w tym Państwowej Inspekcji Pracy. W zeszłym roku kontrole PIP objęły jedynie 6,4% przedsiębiorstw. Przy utrzymaniu takiej częstotliwości przedsiębiorstwa w Polsce kontrolowane byłyby średnio raz na 15 lat! W takiej sytuacji niemożliwa była rzetelna ochrona praw pracowników czy zwalczanie patologii rynku pracy. Cierpi na tym również sama inspekcja, która jest postrzegana w społeczeństwie jako instytucja fasadowa i bezsilna. Jednak pandemia jedynie przyspieszyła widoczny od kilku lat trend spadkowy w liczbie kontroli, który ma głębsze przyczyny.

Kryzys Państwowej Inspekcji Pracy najbardziej zauważalny był w drastycznym spadku liczby przeprowadzanych kontroli, która w zeszłym roku wyniosła 56,3 tys. i objęła ponad 48 tys. podmiotów (w 2019 r. liczby wynosiły odpowiednio 73,3 tys. i 57,8 tys.). Większość prowadzonych działań kontrolnych wynikała ze zgłaszanych do PIP skarg. Na tak drastyczny spadek wpływ miał wiosenny i jesienny lockdown, podczas którego PIP ograniczyła swoją pracę do kontroli przypadków bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia pracowników, badania śmiertelnych i ciężkich wypadków przy pracy oraz kontroli w ramach nadzoru rynku.

Jednak nie była to jedyna przyczyna. Problem nasiliły m.in. niewystarczający zasób kadrowy i niewspółmierne do wykonywanych zadań wynagrodzenia inspektorów. Państwowa Inspekcja Pracy nie posiada również narzędzi pozwalających na skuteczne egzekwowanie przestrzegania praw pracowniczych. Niska kwota mandatu karnego nakładanego na pracodawców w przypadku wykrycia uchybień, odkładanie w czasie wprowadzenia Krajowego Rejestru Zadłużonych i scedowanie na PIP zadań wykraczających poza jej ustawowe kompetencje nie pomaga inspekcji w skutecznym działaniu.

Problemy kadrowo-płacowe

W 2020 r. PIP zatrudniała 2660 pracowników, którzy rozlokowani są w Głównym Inspektoracie Pracy, 16 okręgowych inspektoratach pracy, 43 oddziałach terenowych i Ośrodku Szkolenia PIP we Wrocławiu. Jednakże należy podkreślić, że czynności kontrolne mogą być dokonywane tylko przez inspektorów i podinspektorów pracy, których w zeszłym roku PIP zatrudniała 1633.

Istotny wpływ na funkcjonowanie PIP mają niskie zarobki inspektorów pracy. Według danych Ogólnopolskiego Badania Wynagrodzeń mediana płac wynosi 4440 złotych brutto. Z kolei co czwarty inspektor zarabia mniej niż 3500 złotych brutto. Przyczynia się to do widocznego od kilku lat odpływu pracowników, zwłaszcza w wieku 30-40 lat. Jeszcze w 2010 r. stanowili oni 30% ogółu pracowników, a dzisiaj ten odsetek zbliża się do 20%. Jest to kluczowa grupa wiekowa, gdyż te osoby posiadają już kilkuletni staż pracy i wysoką zdolność do nabywania nowych kompetencji.

Niestety nie podejmuje się żadnych znaczących kroków w celu uatrakcyjnienia zawodu inspektora, choć problem jest doskonale znany zarówno w samej inspekcji, jak i wśród polityków. Na problem z pozyskaniem kadry specjalistycznej z powodu niskich płac zwracała niedawno uwagę Główna Inspektor Pracy Katarzyna Łażewska-Hrycko. 20 lipca na posiedzeniu Rady Ochrony Pracy zaaprobowano niewiążącą rekomendację zwiększenia liczby etatów w inspekcji i wypracowanie pisemnego stanowiska w sprawie urealnienia wynagrodzeń pracowników inspekcji.

Jednakże nie jest to odosobniony przypadek – co roku ten problem jest podnoszony na debatach w sejmowych komisjach. Czy tym razem znajdzie się odrobina woli politycznej do poprawy sytuacji Inspekcji w tym aspekcie? Przekonamy się w momencie ogłoszenia ustawy budżetowej na przyszły rok.

Bezkarność pracodawców

Państwowa Inspekcja Pracy została wyposażona w narzędzia, które mają wymuszać na pracodawcach przestrzeganie praw pracowników. Należą do nich m.in. mandaty karne. W 2020 r. stanowiły one 51,3% ogółu nałożonych przez PIP sankcji.

Niestety nie spełniają one swojej roli także ze względu na ich niską wysokość – inspektor może nałożyć mandat 1 tys. zł, 2 tys. zł, a w wypadku recydywy 5 tys. zł. W zeszłym roku inspektorzy PIP nałożyli 9 823 mandaty karne na łączną kwotę 11,7 mln zł (w 2019 r. było to 16 182 i 19,3 mln zł). Jest to spadek o blisko 40% względem roku poprzedniego. Były one nakładane w głównej mierze za nieprzestrzeganie przepisów lub zasad BHP oraz niewypłacanie w ustalonym terminie wynagrodzenia za pracę lub innego świadczenia, dokonanie bezpodstawnego zaniżenia lub potrącenia.

Wyższe grzywny może zasądzić sąd. W zeszłym roku inspektorzy PIP skierowali 707 wniosków o ukaranie do sądu (3,7% ogółu zastosowanych sankcji), które orzekły kary grzywny na łączną kwotę 1 mln zł. Średnia kara grzywny zasądzana przez sąd ukształtowała się więc na poziomie 2,2 tys. zł. Maksymalna grzywna, którą może orzec sąd wynosi 30 tys. zł, lecz taka jej kwota jest bardzo rzadko spotykana i dotyczy z reguły bardzo poważnych naruszeń prawa.

Nieuczciwi pracodawcy dokonują więc prostego rachunku ekonomicznego i gdy korzyści, które płyną z nieprzestrzegania prawa pracy wynoszą dziesiątki, setki czy nawet miliony złotych, kary nie są im straszne i stają się częścią kosztów prowadzenia działalności gospodarczej.

Przykładem mogą być kontrole w centrach logistycznych Amazon, które PIP przeprowadziła w latach 2014-2018. W ich trakcie wykryto nieprawidłowości dotyczące: szkoleń w zakresie BHP, przestrzegania przepisów BHP, wypłaty wynagrodzenia w zakresie wysokości i terminowości wypłat oraz ewidencji czasu pracy.

W wyniku 52 kontroli nałożono 12 mandatów karnych o łącznej wysokości… 18 tys. zł, co porównując do przychodów amerykańskiego giganta, które w tym okresie systematycznie rosły z poziomu 87 mld USD w 2014 do 233 mld USD w 2018 roku. Średni przychód w tym okresie wyniósł 148 mld USD. W związku z tym kara dla firmy Amazon była nieodczuwalna.

Bezzębna maszyna

Jednak nawet zasądzenie decyzji płacowej do wypłacenia pracownikom zaległego wynagrodzenia często nie oznacza jej sprawnej egzekucji. W 2020 r. zrealizowanych zostało 1,4 tys. decyzji (35,9%) na kwotę 20,8 mln zł (26,5%). Rok wcześniej było to odpowiednio 2,7 tys. decyzji (44,3%) na kwotę 29,5 mln zł (28,9%). Powyższe liczby pokazują, że jest to poważny problem odbijający się na pracownikach, którzy nie dostają należnych wypłat.

Pomimo kompetencji przyznanych Państwowej Inspekcji Pracy nie wyposażono jej w odpowiednie narzędzia do ich rzetelnej realizacji. W ramach tarczy antykryzysowej pracodawca został zobligowany do przekazania kopii porozumienia w sprawie wprowadzenia przestoju ekonomicznego, obniżonego wymiaru czasu pracy, równoważnego systemu czasu pracy i o stosowaniu mniej korzystnych warunków zatrudnienia niż wynikające z umów o pracę do właściwego okręgowego inspektora pracy w terminie 5 dni od dnia jego zawarcia.

Jednocześnie nie zapewniono uprawnień, by PIP mogła powyższe porozumienia weryfikować od strony formalnej, a tym samym sprawdzać ich zasadność i zgodność z prawem pracy. Państwowa Inspekcja Pracy podkreśla w swoich sprawozdaniach, że istotnym narzędziem w poprawie jej funkcjonowania będzie dostęp i tworzenie szerokich baz danych. Przyznanie takich kompetencji byłoby zasadne z punktu widzenia dbałości o przestrzeganie praw pracowniczych w dobie pandemii.

Kolejnym obszarem, gdzie PIP nie posiada dostatecznych kompetencji pozwalających na wypełnianie zadań powierzonych w ustawie jest kontrola pracowniczych planów kapitałowych (PPK). W sprawozdaniu z działalności Państwowej Inspekcji Pracy za 2020 r. podkreślono wręcz, że kwestie związane z PPK nie mieszczą się w zakresie podstawowych jej zadań. Ponadto inspekcja nie ma możliwości stosowania środków prawnych w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o PPK, ponieważ inspekcja nie posiada w tej materii żadnych podstaw prawnych. Brakuje również jednoznacznych przepisów uprawniających do żądania przedstawienia dokumentów w trakcie kontroli. W takiej sytuacji warto zastanowić się nad tym, czy nie lepsze byłoby przekazanie powyższych kompetencji np. instytucjom z zakresu nadzoru finansowego.

Działalność PIP a prawa pracownicze

W związku z powyższymi faktami należy się zastanowić, czy działalność Państwowej Inspekcji Pracy przyczynia się w znacznym stopniu do ochrony i respektowania praw pracowniczych w Polsce. Pomóc w tym mogą badania Global Rights Index Międzynarodowej Konfederacji Związków Zawodowych (ITUC). Są one prowadzone od 2014 roku i polegają na klasyfikacji państw w pięciostopniowej skali od 1 do 5+ (gdzie 1 oznacza generalne przestrzeganie i respektowanie praw pracowniczych a 5+ zupełny brak poszanowania i przestrzegania tychże praw). Ocena jest wystawiana na podstawie 97 wskaźników zawartych w konwencjach Międzynarodowej Organizacji Pracy (ILO).

Na podstawie tego wskaźnika można stwierdzić, że na przestrzeni ostatnich kilku lat nie doszło w Polsce do znaczącej poprawy w aspekcie respektowania praw pracowników. W latach 2015-2016 ITUC sklasyfikowało Polskę jako państwo, w którym systematycznie łamie się prawa pracowników (ocena 4). W pozostałych latach objętych badaniem (2014, 2017-2021) Polska była oceniana jako państwo charakteryzujące się regularnym łamaniem praw (ocena 3).

Warto również przyjrzeć się badaniu LiveCareer Polska. Według niego 50% pracowników administracji publicznej, 41% przemysłu i budownictwa oraz 38% handlu doświadczyło nadużyć ze strony pracodawców. Do najczęstszych ich form należały wypłata wynagrodzeń po terminie, zawieranie umów cywilnoprawnych zamiast umowy o pracę, dyskryminacja ze względu na płeć oraz brak wyposażenia stanowiska pracy w niezbędne narzędzia. Tylko 12% spośród badanych pracowników, którzy zostali pokrzywdzeni przez pracodawcę, zdecydowało się na powiadomienie o tym odpowiednich służb.

Wszystko wina krwiożerczych pracodawców?

Z przedstawionego powyżej obrazu może wynikać, że pracodawcy to bezduszni tyrani, którzy skupiają się tylko na uzyskiwaniu jak największego zysku kosztem łamania praw pracowników. Nie jest to cała prawda – obecnej sytuacji winny jest również cały system.

Od wielu lat organizacje zrzeszające pracodawców podkreślają, że obecnie obowiązujący Kodeks Pracy (uchwalony w 1974 r.) jest niedostosowany do realiów panujących na rynku pracy. Nie zmieniają tego liczne nowelizacje, które dokonują jedynie zmian pewnych jego wycinków i często pogarszają sytuację – przepisy nie są przejrzyste i podlegają niejednoznacznej interpretacji. Tajemnicą poliszynela jest fakt, że obecny Kodeks pracy jest przeregulowany i zawiera martwe przepisy.

Światełkiem w tunelu była specjalnie powołana w 2016 roku Komisja Kodyfikacyjna Prawa Pracy, która miała zająć się przystosowaniem Kodeksu pracy do rzeczywistości. Niestety, finalnie do żadnej dużej nowelizacji kodeksu nie doszło. Raport (de)regulacyjny Pracodawców Rzeczypospolitej Polskiej wprost wskazuje na postępujące z roku na rok obciążenie administracyjne względem pracodawców, które najbardziej są widoczne w aspekcie prawa pracy.

Pracodawcy zwracają uwagę na problem niskiej elastyczności umów o pracę. Potwierdza to niski Indeks Elastyczności Zatrudnienia. W jego ramach Polska zajęła w zeszłym roku 27. miejsce na 41 badanych państw UE i OECD.

Autorzy raportu podkreślają, że tak niskie miejsce naszego kraju wynika z usztywnienia maksymalnych długości umów o pracę na czas określony oraz wprowadzenia stawki godzinowej do umów cywilnoprawnych. Lepszym rozwiązaniem byłaby deregulacja umów o pracę na czas nieokreślony, które w ten sposób stałyby się bardziej atrakcyjne zarówno dla pracowników, jak i pracodawców.

Szara strefa się poszerza

Kwestia archaiczności, przeregulowania prawa pracy oraz niskiej elastyczności umów o pracę sprawia, że pracodawcy oraz pracobiorcy decydują się na działanie w tzw. szarej strefie.

Według szacunków Instytutu Prognoz i Analiz Gospodarczych (IPAG) jej rozmiar wyniesie w tym roku 18,3% PKB. Po spadku w ostatnich dwóch latach, w 2020 r. widoczny był ponowny wzrost.

Do głównych przyczyn poza podanymi powyżej IPAG zalicza również pandemię koronawirusa i związane z nią ograniczenia w funkcjonowaniu gospodarki, które przełożyły się na niższe zyski przedsiębiorców (skutkujące szukaniem oszczędności), rosnącą inflację oraz wzrost płacy minimalnej obciążającej pracodawców.

Co prawda PIP prowadzi kontrole z zakresu sprawdzania legalności zatrudnienia, jednakże jest ich niewiele (ok. 15 tys.), a przez to nie prowadzą one do znaczącego zmniejszania się szarej strefy na rynku pracy.

Służby państwowe nie podejmują zdecydowanej walki z tą patologią życia społecznego. Jest to niewspółmierne z traktowaniem przedsiębiorców prowadzących swoją działalność w sposób legalny, na których regularnie nakłada się nowe obciążenia, utrudniające im prowadzenie działalności. Wymaga się od nich również przestrzegania niekiedy absurdalnych wymogów BHP, które nie biorą pod uwagę specyfiki wykonywanej pracy.

Potrzebna jest głęboka reforma

W celu poprawy funkcjonowania Państwowej Inspekcji Pracy w pierwszej kolejności należy doprowadzić do znacznego wzrostu płac inspektorów, które będą proporcjonalne do zakresu ich obowiązków. Pozwoli to na zatrzymanie odpływu pracowników i pomoże w pozyskaniu nowych wykwalifikowanych specjalistów.

Zmianie powinny ulec wysokości mandatów karnych, które w żaden sposób nie przyczyniają się do wymuszania na pracodawcach przestrzegania praw pracowników. Nakładane kary powinny mieć wymiar proporcjonalny do obrotów. Taki mechanizm pozwoli wywrzeć nacisk na respektowanie prawa pracy przez pracodawców.

Wśród pracodawców warto rozpowszechnić również prowadzenie w formie elektronicznej dokumentacji związanej z prowadzeniem przedsiębiorstwa. W tym celu PIP mogłaby stworzyć szereg szkoleń pozwalających na zaznajomienie się z tematem i przekonanie do takiej formy prowadzenia działalności. Przysłuży się to również PIP, gdyż pozwoli jej to na łatwiejszy dostęp do dokumentów w trakcie kontroli.

Warto również przyjrzeć się kompetencjom PIP, m.in. w obszarze dotyczącym PKK, gdzie inspekcja nie posiada praktycznie żadnych uprawnień i scedować je na inne podmioty, jak np. Komisja Nadzoru Finansowego czy inne instytucje nadzoru finansowego, które będą bardziej efektywne.

Ograniczenie zadań powierzonych Państwowej Inspekcji Pracy powinno być poważnie rozważone. W obecnych realiach rzetelne prowadzenie działalności PIP wymagałoby znacznego zwiększenia nakładów finansowych na jej działalność, co przy panującym kryzysie gospodarczym wydaje się mało prawdopodobne. Czy nie warto zatem dokonać deregulacji tej instytucji i powierzyć jej jedynie podstawowych zadań z zakresu kontroli przestrzegania prawa pracy w aspekcie dotyczącym BHP? Nie wymagałoby to zwiększania budżetu PIP i możliwe byłoby prowadzenie rzetelnych działań PIP w tym zakresie w ramach obecnie dostępnych środków finansowych.

Ponadto prawo pracy wymaga wręcz napisania go od nowa – kolejne jego nowelizacje mogą skutkować pogłębiającym się chaosem prawnym. Przyszły Kodeks Pracy powinien być przejrzysty zarówno dla pracodawcy, jak i pracownika. Wymaga to znacznego uszczuplenia Kodeksu i uproszczenia, m.in. w kontekście zapisów dotyczących określania czasu pracy, urlopów oraz zawierania i rozwiązywania umów o pracę. Warto zastanowić się również nad zmniejszeniem obciążeń wobec pracodawców.

Konieczne jest także przeprowadzenie szerokiej debaty wśród organizacji prezentujących prawa pracowników i pracodawców w celu wypracowania nowych zasad, które powinny być następnie twardo przestrzegane przez wszystkie strony, a ich naruszenie bezwzględnie piętnowane i karane.

Państwo powinno również podjąć bezwzględną walkę z szarą strefą, która zaczęła się znowu powiększać. Nie może być tak, że podmioty działające w tym obszarze nie ponoszą praktycznie żadnych konsekwencji, a te działające w sposób legalny i praworządny są na każdym kroku kontrolowane i karane nawet za najmniejsze przewinienia. Walce z szarą strefą służyć będzie również wspomniana wyżej deregulacja Kodeksu pracy, która doprowadzi do jego przejrzystości i zmniejszy obciążenia spoczywające na pracodawcach, które zniechęcą ich do wychodzenia poza system.

Państwowa Inspekcja Pracy nie radzi sobie z ciężarem powierzonych jej obowiązków. Szereg problemów, w tym mała skala i niekonsekwentność prowadzonych kontroli nie pozwala na systemowe dbanie o dobro pracowników i poprawy jakości rynku pracy w Polsce. Pandemia jedynie to uwidoczniła. Najwyższy czas to zmienić.

Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym jesteśmy wdzięczni za możliwość działania.

Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.