„Stopczyk, co Wy tam palicie?” O przypadkowości polityki bezpieczeństwa wewnętrznego III RP

W zeszłym roku w przestrzeni publicznej niemal nie odnotowano rocznicy trzydziestu lat od przyjęcia tzw. ustaw policyjnych. Równie niezauważone minęły tegoroczne okrągłe rocznice związane ze Strażą Graniczną czy pożarnictwem. To zrozumiałe, że szczelnie przykryła je tematyka pandemiczna. Ale to właśnie pandemia powinna zachęcać do przyjrzenia się prowadzonej nad Wisłą polityce bezpieczeństwa wewnętrznego. Ten nieprzemyślany, niedofinansowany i nieefektywny obszar jest dobrą ilustracją polskiego państwa.

Kształt reformy polityki bezpieczeństwa wewnętrznego Polski w pierwszych latach III RP był amalgamatem dwóch przeciwstawnych dążeń.

Z jednej strony budowa demokratycznego państwa wymagała demontażu komunistycznego aparatu represji. Złowieszcze MSW traktowano przede wszystkim jako zasadniczą przeszkodę, a nie instytucję, która wymagała namysłu, reform i dofinansowania. Zarazem horyzont myślenia znacznej części solidarnościowych elit politycznych wyznaczało nierozdrażnianie resortu. Aparat należało przekształcić, ale tylko w takim zakresie, który nie wywołałby reakcji obronnej i zablokowania ogólnego kierunku przemian w kraju.

Z drugiej strony zdawano sobie sprawę, że aparat wymagał zasadniczych zmian adaptacyjnych. Jesienią 1989 r. stało się jasne, że Kiszczakowskie MSW nie jest już żadnym „imperium”, tylko bytem nieposiadającym podstawowych właściwości umożliwiających funkcjonowanie w nowym środowisku.

Resortowe magazyny były pełne armatek wodnych, pałek szturmowych i karabinów maszynowych, ale nie było w nich kamizelek kuloodpornych czy telefaksów. Brakowało też zupełnie podstawowych standardów i procedur. Przekonanie o omnipotencji resortu brało się z tego, co było widoczne na powierzchni – z pałowań, zatrzymań, przeszukań, inwigilacji i agentury. Z nimi Rakowiecka radziła sobie nieźle, ale o tym, jak zwalczać przemyt, przestępczość zorganizowaną czy terroryzm, nie miała pojęcia. Zamknięta politycznie i gospodarczo Polska Rzeczpospolita Ludowa podobnych problemów właściwie nie znała.

W 1990 r. aparat MSW „obciosano”, pozbawiając go wszystkiego, co wiązało się z tzw. nadbudową. Absurdalnie rozrośnięte i zmilitaryzowane ministerstwo przekształcono w instytucję cywilną, wyłączając z niego wszystkie struktury mundurowe. Od tego momentu Rakowiecka nie wydawała już rozkazów, tylko nadzorowała działanie fachowych i ex definitione apolitycznych służb.

Milicję Obywatelską zastąpiła Policja, nieodbiegająca kształtem od swojej poprzedniczki. Urząd Ochrony Państwa, zbudowany na fundamencie Służby Bezpieczeństwa, był od niej wprawdzie zdecydowanie skromniejszy kadrowo i węższy zadaniowo, ale posiadał takie same kompetencje. Wojska Ochrony Pogranicza, czyli wojskową formację ochrony granic, zastąpiła Straż Graniczna, czyli „cywilna” policja graniczna. Granice Polski zostały zdemilitaryzowane i stanęły otworem przed wszystkimi chętnymi. Zreformowano też pożarnictwo, tworząc zupełnie nowy byt – Państwową Straż Pożarną.

Do UOP-u i SG trafiło trochę nowych ludzi, ale byli w zdecydowanej mniejszości. W Policji proces wymiany kadr przebiegał szybciej i już po kilku latach aż jedna trzecia funkcjonariuszy nie miała milicyjnej przeszłości. W sumie skala zmian kadrowych w aparacie była dość niewielka, co w kolejnych latach i dekadach było jednym z głównych przedmiotów kontrowersji.

Zmiany z lat 1989–1991 r. przyjmowano z przekonaniem, że mają charakter prowizoryczny. Miały być jedynie wstępem do przekształceń rzeczywistych, przypadkowym efektem doraźnych kompromisów, który należało „przemyśleć” i „poddać debacie”. Ograniczoność zmian tłumaczono kontekstem politycznym, nienadążaniem za „przyspieszającą historią”, brakiem specjalistycznej wiedzy i powszechną biedą. Ostatecznie okazało się, że zmiany z początku III RP nie są pierwszym, przejściowym etapem, tylko trwałym fundamentem systemu.

Spontaniczny porządek

Dobrą ilustracją tej trwałości są służby specjalne i policyjne. W 1990 r. postanowiono przeciąć strukturalne zrośnięcie milicji i esbecji. Było to w pełni zrozumiałe, ale zrodziło wątpliwości dotyczące podziału obowiązków. Gdyby UOP nie posiadał uprawnień dochodzeniowo-śledczych (uprawnień organu ścigania), to rozpoczęte przezeń sprawy musiałby w procesie karnym prowadzić inny organ, czyli najpewniej Policja. To zaś wymuszałoby bliską współpracę obu instytucji. Aby je rozdzielić, UOP-owi nadano kształt policyjno-specjalnej hybrydy, rezygnując tym samym z klasycznego podziału na intelligence agency (służba wywiadowcza zajmująca się zbieraniem informacji) i law enforcement agency (instytucja ścigająca sprawców przestępstw). Tak przez dwanaście lat wyglądał UOP, tak również wyglądają obecnie Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Centralne Biuro Antykorupcyjne.

Podobnie było z zadaniami. UOP miał zajmować się nie tylko wywiadem, kontrwywiadem i działaniami antyterrorystycznymi, ale także zwalczaniem „innych poważnych przestępstw przeciwko państwu”. Nikt nie wiedział dokładnie, o co w tym miejscu chodziło ustawodawcy, a urząd uznał, że przestępczość narkotykowa czy przemyt substancji radioaktywnych mieszczą się w zakresie jego obowiązków. Początkowo na to narzekano, ale wkrótce zrozumiano, że UOP zaczął spontanicznie łatać dziury w systemie, biorąc się za sprawy „niczyje”. Kiedy w pobliżu powstającego przejścia granicznego doszło do osuwiska – był na miejscu. Policja nie radziła sobie z przestępczością gospodarczą, UOP wziął się więc i za nią. Nie mógł samodzielnie zatrzymywać ludzi bez jednostki taktycznej, musiał więc ją utworzyć (dlatego powstali tzw. piątkarze, dziś będący częścią ABW). Kiedy w latach 1995–1996 doprecyzowano przepisy dotyczące zadań instytucji, nie wprowadziły one niczego nowego, tylko potwierdziły ukształtowany spontanicznie stan faktyczny. Co cywilna służba specjalna wzięła na siebie w pierwszej połowie lat 90., tego nie oddała do dzisiaj. ABW jest niemal idealną kopią UOP-u, zarówno w zakresie zadań, jak i kompetencji. Na przestrzeni lat tak bardzo obrosła sprawami okołopolicyjnymi, że typowe dla służb specjalnych zadania wywiadowcze i kontrwywiadowcze stanowią mniejszość jej portfolio.

W cieniu prac nad przekształceniem SB swojego miejsca w systemie poszukiwały wojskowe służby specjalne. Na początku lat 90. tylko nieliczni zdawali sobie sprawę z tego, że były patologią nie mniejszą niż cywilna bezpieka. Nie istniała nawet poświęcona im ustawa, co oznaczało, że parlament nie miał w ich sprawie nic do powiedzenia.

Wprawdzie część polityków solidarnościowych miała swoje przejścia z Wojskową Służbą Wewnętrzną, ale większość wyobrażała sobie, że służby wojskowe to głównie fachowcy od kryptografii i sądziła, że trzeba zostawić ich w spokoju. Tak właśnie zrobiono, a powstałe w 1991 r. Wojskowe Służby Informacyjne działały bez swojej ustawy przez 12 lat.

Skalę problemu obrazuje fakt, że przez kilka lat nie było jasne, co właściwie WSI powinny robić: czy mogą prowadzić inwigilację, czy mogą uczestniczyć w procesie karnym? Na tę pierwszą kwestię machnięto ręką, uznając milcząco, że tak, a tę drugą przesądził w 1996 r. Trybunał Konstytucyjny, udzielając odpowiedzi przeczącej. Ustawę o WSI uchwalono wreszcie nie dzięki rządom i ugrupowaniom posolidarnościowym, które zasłynęły później ze zmasowanej krytyki WSI jako serca tzw. układu, tylko z inicjatywy gabinetu Leszka Millera.

O służbach specjalnych rozmawiano głównie w kontekście rozliczania okresu komunizmu, wymiany kadr, afer i patologii, na czele z tzw. szafą Lesiaka. Jedyna debata o charakterze ustrojowym w pierwszej dekadzie dotyczyła trzeciorzędnego tematu, któremu nadano pierwszorzędne znaczenie: komu powinien podlegać UOP? Brzmi to poważnie, ale w istocie sprowadza się do zupełnie innego pytania: który urzędnik podległy premierowi będzie nadzorował służby w jego imieniu; ten z teką czy ten bez teki? Jest bowiem oczywiste, że sam premier nie jest w stanie się tym zajmować (choć Radą Ministrów kierowali i tacy, którzy mieli na ten temat inne zdanie). Popularność tego zagadnienia wynikała nie z systemowej refleksji, tylko z obawy przed zbyt silnym ministrem spraw wewnętrznych. Było to pochodną nie tylko doświadczeń okresu PRL-u, ale także lat 1992–1995, kiedy szef MSW był bardziej ministrem prezydenckim niż rządowym.

Wreszcie pod koniec 1996 r. UOP przeniesiono pod nadzór premiera, tworząc też stanowisko ministra-koordynatora. Pomysł, który rozważano przez sześć lat, porzucono już po czterech – premier Leszek Miller uznał, że skoro na czele służb stoją jego zaufani ludzie, to minister-koordynator jest mu niepotrzebny. Stanowisko później przywrócono, ale zaczęto również łączyć je z szefowaniem MSW (Bartłomiej Sienkiewicz) i MSWiA (Mariusz Kamiński). Ministrowie właściwi do spraw wewnętrznych wrócili więc do nadzoru nad wywiadem (od 2002 r. pod postacią Agencji Wywiadu), który działa na zewnątrz, ale nikt już nie widzi w tym niczego dziwnego.

Zniesienie UOP-u w 2002 r. nazywa się „reformą”, wskazując, że poprzedziły je pogłębione prace studyjne. To ostatnie jest prawdą. SLD miał ambitne plany dotyczące służb specjalnych, zawarte zresztą w ciekawym dokumencie „Opcja 2001”. Niewiele spośród nich doczekało się realizacji. Urząd podzielono na Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencję Wywiadu, ale miało to niewielkie znaczenie. Wywiad w ramach UOP-u od początku dysponował własną strukturą, a od połowy lat 90. także własnym budynkiem. Powstanie samodzielnej AW jedynie uprawomocniło stan faktyczny.

Jak wspomniano, temat udziału służb specjalnych w rywalizacji politycznej często gościł w przestrzeni publicznej. Logicznym jest zatem pytanie, co zrobiono, aby tego rodzaju zjawisku przeciwdziałać. Kiedy wiosną 1990 r. po raz pierwszy w parlamencie pojawił się pomysł utworzenia komisji ds. służb, skrytykowano go za… niedemokratyczność. Jego realizacja miałaby bowiem oznaczać wciągnięcie władzy ustawodawczej w kompetencje egzekutywy. Zalążek sejmowej komisji ds. służb powstał wiosną 1991 r. przypadkiem, w związku z wykryciem patologii w zlikwidowanej Wojskowej Służbie Wewnętrznej. Badającej sprawę podkomisji, na czele której stał poseł Janusz Okrzesik, przyznano ad hoc zadanie przyglądania się służbom. Działo się to krótko przed wyborami parlamentarnymi 1991 r. i podkomisja niewiele dokonała. Okrzesik zamierzał wrócić do sprawy po wyborach, ale przegrał mandat i w Sejmie zabrakło spiritus movens inicjatywy. Zanim powstała pełnoprawna komisja, minęły cztery lata.

Przerzucając się oskarżeniami o upolitycznienie służb, politycy zapominali, że są one upolitycznione z definicji. Polityka to jedyny świat, jaki służby znają i jedyny, w którym ich istnienie ma sens. Problemami są natomiast: upartyjnienie, krótkowzroczność i plemienna postawa polityków.

Partie wspólnymi siłami ośmieszyły i zmarginalizowały sejmową Komisję ds. Służb Specjalnych, z upływem lat coraz częściej oddelegowując do niej amatorów. Gwóźdź do trumny wbiło PiS, usuwając sześć lat temu z regulaminu Sejmu przepis o tym, że funkcja przewodniczącego i zastępcy przewodniczącego komisji ma charakter rotacyjny. Istnienie komisji w obecnym kształcie nie ma sensu, a jej rozwiązania nie zauważyłby najpewniej nikt poza jej członkami.

W latach 1990–2002 istniały więc w Polsce dwie służby specjalne, a w latach 2002–2006 – trzy. Ich relacje układały się różnie, było między nimi sporo nieufności, sporów i rywalizacji, ale układ był dość czytelny. Kolejna zmiana nastąpiła w 2006 r.

Służby wojskowe uznano za źródło wszelkiego zła, powtórzono więc wariant UOP-owski: podział WSI na dwie części, Służbę Wywiadu Wojskowego i Służbę Kontrwywiadu Wojskowego, połączony z wymianą kadr. Do dziś nikt nie udowodnił, że rozdzielenie wojskowych wywiadu i kontrwywiadu wpłynęło pozytywnie na ich skuteczność. Przeciwnie, wracają głosy o sensowności zespolenia, tym bardziej że żołnierze obu formacji służą przecież ramię w ramię w misjach zagranicznych.

Inicjatywa pochodziła od rządzącego obozu PiS-u (projekty przedstawił prezydent Lech Kaczyński), ale opozycyjne PO i PSL udzieliły jej poparcia. Po zdobyciu władzy kilkanaście miesięcy później uznały jednak, że rządy PiS-u zdemolowały służby wojskowe do tego stopnia, że na ich czele powinni stanąć ludzie z zewnątrz. Znaleziono ich w służbach cywilnych. W ten sposób na czele SKW stanął człowiek ABW, a na czele SWW – człowiek AW. W konsekwencji wiodącą rolę w służbach wojskowych zaczęli odgrywać funkcjonariusze wywodzący się ze służb cywilnych. Wielu żołnierzy odeszło, nie zgadzając się z kadrowym „ucywilnianiem” ich instytucji. PiS protestowało, ale najwidoczniej później się z tym stanem rzeczy pogodziło, skoro SWW kieruje dziś były pogranicznik, a SKW – były funkcjonariusz UOP-u.

Półtorej dekady temu, w atmosferze afer Rywina i Orlenu, postanowiono utworzyć kolejną służbę specjalną, Centralne Biuro Antykorupcyjne. Miało być nową służbą nowego państwa – IV Rzeczpospolitej. Uczyniono to nie tylko pomimo faktu, że zwalczaniem korupcji zajmowały się już przecież służby policyjne, ale także pomimo tego, że ochronę interesów gospodarczych państwa i zwalczanie korupcji osób pełniących funkcje publiczne wśród swoich zadań miała również jedna ze służb specjalnych – ABW. Instytucji tej jednak nie ufano, żyw był w niej przecież duch esbecji. Pojawił się też inny argument: sprawy korupcji były „rozproszone” pomiędzy różne podmioty i brakowało instytucji prawdziwie wyspecjalizowanej. Dlatego CBA miało przejąć w całości sprawy korupcyjne od ABW (ale tylko od niej).

Tak się nie stało, ponieważ w okresie vacatio legis doszło do przyspieszonych wyborów parlamentarnych, które wygrała PO. Na stanowisku szefa ABW premier Donald Tusk dokonał zmiany, ale CBA wciąż miał kierować Kamiński, człowiek opozycyjnego PiS-u. Obroniła go nie tylko kadencyjność funkcji (spośród szefów pięciu służb specjalnych objęty nią jest jedynie szef CBA), ale także to, że Tusk chciał mieć na tym stanowisku przekonującego boogeymana, przy pomocy którego mógłby dyscyplinować własne szeregi. Monopolizowanie zadania ścigania politycznej korupcji w rękach Kamińskiego byłoby jednak niebezpieczne, dlatego ustawę szybko zmieniono i ABW zachowała to uprawnienie. W ten sposób doprowadzono do trwającego kilka lat sporu pomiędzy CBA a ABW, którego konsekwencje – choć ogień już przygasł – widoczne są do dzisiaj.

Od dwóch służb specjalnych przeszliśmy więc w kilka lat do pięciu. Takiej liczby mogą pozazdrościć nam np. Brytyjczycy czy Niemcy. My zaś możemy pozazdrościć im wspólnot wywiadowczych, czyli stałego systemu współdziałania, koordynacji i wymiany informacji. W Polsce takiej instytucji nie było, nie ma i nikt już nawet nie postuluje jej budowy.

Raz na jakiś czas w PiS-ie powraca natomiast pomysł zespolenia służb specjalnych. Występuje w różnych konfiguracjach, w tym w wariancie skrajnym, polegającym na włączeniu służb w struktury ministerialne, po uprzednim przekształceniu ich w departamenty. Oznaczałoby to powrót do sytuacji sprzed reformy z wiosny 1990 r.

Mobilizacja poprzez kryzys

Obserwując to, w jaki sposób polskie państwo radzi sobie z pandemią, można doświadczyć déjà vu. Wszystko to już widzieliśmy, i to co najmniej dwukrotnie, choć oczywiście w innej skali.

Po raz pierwszy mierzyliśmy się z niespodziewanym żywiołem latem 1992 r. Długotrwała susza doprowadziła do powstania kilku tysięcy pożarów, które strawiły powierzchnię lasów nieco tylko mniejszą od powierzchni Warszawy. Szybko stało się jasne, że zasoby pożarnictwa nie wystarczą, potrzebne było zaangażowanie innych podmiotów: Policji, wojska, leśników, Obrony Cywilnej i PKP. Brakowało systemu operacyjnego, nie było jasne, kto za co odpowiada, kto dowodzi, kto ma koordynować akcję tysięcy ludzi, jak ma się do tego szef MSW, a jak wojewodowie, a nawet jakich częstotliwości mają używać służby.

Wyciągnięto wnioski, zmieniając gospodarkę leśną, tworząc system monitorowania obszarów leśnych i przystępując do tworzenia Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego. Decyzja o jego budowie zapadła wprawdzie jeszcze w 1991 r., ale pożar przekonał elity polityczne, że ustawowy termin organizacji systemu (do końca 1994 r.), do tej pory uznawany za mało realny z uwagi na ogromne koszty i skalę przedsięwzięcia, musi być dotrzymany.

Drugim poważnym testem systemu była tzw. powódź tysiąclecia z 1997 r., wywołana przez lipcowe fale opadów. Pod wodą znalazła się jedna czwarta polskich gmin. Koszty usuwania skutków powodzi szacowano na około jedną dziesiątą dochodów budżetu państwa na tamten rok. Ponownie koordynacja działań wymagała tworzenia rozwiązań prowizorycznych. Pomimo bezprecedensowej skali zagrożenia, nie zdecydowano się na sięgnięcie po ustawę z 1983 r., zgodnie z którą w razie wystąpienia klęski żywiołowej można było wprowadzić stan wyjątkowy. Pięć lat wcześniej tego nie rozważano, w kontekście powodzi wydawało się to jednak rozwiązaniem oczywistym i pożądanym. Nie uczyniono tego zapewne dlatego, że zbliżały się wybory parlamentarne i rządzące SLD chciało uniknąć niewygodnych skojarzeń z 1981 r.

W następstwie powodzi podjęto prace nad pakietem przepisów kryzysowych, m.in. opracowano założenia do ustawy o stanie klęski żywiołowej. W 2002 r. z inicjatywy prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego przyjęto trzy ustawy regulujące stany nadzwyczajne, w tym – po raz pierwszy jako instytucję samoistną – stan klęski żywiołowej. Z instytucji tej nie skorzystano jednak ani przy okazji powodzi z 2010 r., ani w związku z pandemią koronawirusa. A skoro tak, to zasadnym jest pytanie o sensowność obecnego kształtu tego rozwiązania.

Każde bardziej złożone zagrożenie wymaga w Polsce tworzenia rozwiązań ad hoc, rozmaitych instytucjonalnych by-passów, sztabów kryzysowych, komisji i zespołów. Już w 1991 r. zwrócił na to uwagę premier Jan Krzysztof Bielecki, tłumacząc członkom swojego gabinetu, że im więcej tego rodzaju tworów, tym gorzej to świadczy o jakości aparatu. Pandemia dowiodła tego w całej rozciągłości.

Uwidoczniła też ziejącą systemową czeluść w postaci praktycznie nieistniejącej Obrony Cywilnej. Wprawdzie pożary z 1992 r. i powódź z 1997 r. pobudziły ją nieco, ale w kolejnych latach zaniedbano ją do tego stopnia, że kiedy w 2012 r. NIK przyjrzała się jej bliżej, wnioski pokontrolne były mniej więcej takie, jak w przypadku kontroli służb specjalnych: istnieje ona głównie na papierze.

Instytucja, która powinna być na pierwszym froncie walki z pandemią, została zastąpiona przez nadzwyczajną mobilizację reszty aparatu: od pograniczników, przez Policję, na Żandarmerii Wojskowej i Wojskach Obrony Terytorialnej skończywszy. Sukcesy WOT-u w walce z pandemią spotkały się zresztą z komentarzami o zbędności OC. Można je porównać do stwierdzenia, że skoro kuchenny pożar udało się ugasić przy pomocy koca, to nie ma sensu inwestować w gaśnicę. Abstrahując od pełnionych przez nie ważnych funkcji antykryzysowych, Siły Zbrojne nie są i nie mogą być substytutem systemu obrony powszechnej – także dlatego, że może nadejść czas, w którym klęska żywiołowa zbiegnie się z zupełnie innym zagrożeniem.

Najświeższym przykładem mobilizacji poprzez kryzys jest zapowiedź utworzenia w strukturze Policji Centralnego Biura Zwalczania Cyberprzestępczości. Zamiast rozbudować i dofinansować już istniejące komórki zajmujące się tą problematyką, powołuje się nowy twór, próbując w ten sposób odpowiedzieć wizerunkowo na tzw. aferę mailową.

Czterej jeźdźcy systemowej apokalipsy

Przypadkowości polityki bezpieczeństwa wewnętrznego, czyli jego cesze wiodącej, towarzyszą cztery zazębiające się zjawiska: inercja, bieda, fragmentaryzacja i centralizacja.

Pierwsze z nich nie jest dla biurokracji niczym dziwnym, a w kontekście instytucji mundurowych można wręcz uznać je za naturalne. Problem pojawia się w sytuacji, w której inercja przestaje być jedną z cech, przeistaczając się w domyślny sposób działania. Tę instytucjonalną prokrastynację dobrze oddają wspomniane losy ustawy o WSI, ale podobnych przykładów są dziesiątki. Wśród nich są np. przypadki Komitetu Obrony Kraju i Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych. Obie instytucje zamierzano zlikwidować już w 1990 r., słusznie dostrzegając ich anachroniczność. Pojawiające się propozycje reform (np. na bazie NJW miała powstać Gwardia Narodowa) prędzej czy później trafiały do kosza. Obie instytucje przetrwały siłą rozpędu dwanaście lat. Kluczową dla bezpieczeństwa państwa ustawę o ochronie informacji niejawnych przygotowywano przez dziewięć lat.

Słabość zaplecza finansowego aparatu u zarania III RP wynikała z dwóch przyczyn: problemów finansowych państwa i odium będącego konsekwencją komunistycznych represji. Druga z nich odeszła w niepamięć, a pierwsza odgrywa zdecydowanie mniejszą rolę, tym niemniej aparat pozostaje poważnie niedofinansowany.

Policja zmaga się nie tylko z problemem kilku tysięcy wakatów, ale także z niewystarczającą liczbą etatów. W sumie w Polsce brakuje kilkanaście tysięcy policjantów. Problem z zapełnieniem obecnego stanu etatowego nie wynika z braku chętnych, lecz ich słabości. Wartościowych kandydatów nie przyciągniemy zaś marnymi pensjami.

Orędownicy „ofensywnych” działań polskich służb specjalnych (cokolwiek miałoby to oznaczać) powinni pamiętać, że na wszystkie pięć przeznaczamy rocznie około 1,6 mld zł. Oznacza to, że największej z nich, czyli ABW, nie byłoby stać na wykupienie z Borussii Dortmund norweskiego napastnika Erlinga Hålanda.

Fragmentaryzacja systemu jest bezpośrednią konsekwencją jego przypadkowości. Choć co jakiś czas zgłaszane są pomysły łączenia instytucji, dominujący kierunek zmian jest odwrotny. Nawet tak oczywiste rozwiązania, jak włączenie Inspekcji Transportu Drogowego do Policji, przegrywają z inercją. Przez trzy dekady III RP instytucje bezpieczeństwa wewnętrznego raczej się dzieliły niż łączyły. Wyjątkami są właściwie jedynie połączenie administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej, w wyniku czego powstała Krajowa Administracja Skarbowa, oraz włączenie rozformowanych Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych do Biura Ochrony Rządu.

Samodzielność tego ostatniego jest przy tym dobrym przykładem inercji. W 1990 r. nie wiedziano, co zrobić z Biurem Ochrony Rządu, nie zrobiono więc nic. Miało zostać włączone do Policji, ale policjanci postawili weto. Myślano więc o cywilnej służbie specjalnej, ale politycy nie chcieli być ochraniani przez byłych esbeków z UOP-u. Z jakiegoś powodu woleli opiekę BOR-owców, którzy całkiem niedawno sami nosili esbeckie legitymacje. Kilka lat temu PiS, reagując na kryzys wizerunkowy związany z BOR-em, przekształciło je w Służbę Ochrony Państwa. Pozycja systemowa instytucji została wzmocniona, wyposażono ją też w szersze uprawnienia, tworząc konstrukcję przypominającą służbę specjalną. Konia z rzędem temu, kto potrafiłby wyjaśnić, dlaczego ochroną VIP-ów nie mógłby zajmować się po prostu jeden z departamentów ABW lub wyspecjalizowana komórka wewnątrz Policji.

Wydawać by się mogło, że w świetle ścisłego scentralizowania PRL-owskiego aparatu przed solidarnościowymi elitami politycznymi na początku lat 90. rysowała się tylko jedna droga – ku decentralizacji. Jeśli nawet tak było, to jej nie obrano. Jedynym znaczącym ruchem w tę stronę było utworzenie straży miejskich (później: gminnych) i policji lokalnej. Ta ostatnia, dziś już zupełnie zapomniana, była częścią Policji, ale specyficzną: o ograniczonych zadaniach i kompetencjach, mającą ściśle współpracować z samorządem terytorialnym i urzeczywistniać nad Wisłą koncepcję community policing. Inspirowany Japonią pomysł policji lokalnej z miejsca stał się obiektem drwin, przede wszystkim wśród kadry kierowniczej Policji, nastawionej na doraźne statystyczne sukcesy i niewidzącej sensu w implementacji zagranicznych dziwactw. Popularności policji lokalnej, która zaczęła obumierać już po dwóch latach, nie sprzyjał fakt, że miała ona istnieć obok samorządowych straży miejskich. Niby instytucje miały się uzupełniać, ale w praktyce stały się dla siebie konkurencją.

Straże gminne przetrwały do dzisiaj, ale od kilku lat, po odebraniu im prawa do używania fotoradarów, zbierają się nad nimi ciemne chmury. Rządzący likwidować ich nie chcą (przynajmniej na razie), ale nie mają również zamiaru przystać na propozycje największych samorządów i wprowadzić możliwość tworzenia policji municypalnych, a zatem instytucji o zdecydowanie szerszych uprawnieniach. Obecna formuła straży gminnych uległa wyczerpaniu, ale inercja utrzyma je przy życiu.

Centralizm jest dobrze widoczny w reformie pożarnictwa. W okresie komunizmu jednostki ochrony przeciwpożarowej były bardzo rozproszone. Podlegały w różnym zakresie różnym organom, a komendant główny kierował nimi tylko nominalnie. Brakowało zarówno systemu (czyli organizacji w poziomie), jak i przynajmniej podstawowej hierarchii organizacyjnej. W latach 1989–1991 solidarnościowi politycy stanęli przed trudnym wyborem: czy zakotwiczyć pożarnictwo w terenie, przy samorządach, czy też iść w dokładnie odwrotnym kierunku, budując jednolitą umundurowaną formację. Na rzecz drugiej opcji intensywnie lobbowali sami strażacy, którzy po latach bycia traktowanymi po macoszemu dążyli do uzyskania statusu równego policjantom. Tak też się stało.

Przykład sprawnie działającej PSP wskazuje, że centralizm nie zawsze prowadzi do patologii. Problem w tym, że często jest on jedynym pomysłem na usprawnienie aparatu. Postulaty centralizacyjne w zakresie bezpieczeństwa, wyrażane zgodnie przez zdecydowaną większość polskich elit politycznych, są zazwyczaj odpowiedzią na zidentyfikowane problemy w koordynacji działania instytucji, asumptem do wymiany kadr lub środkiem służącym ich ściślejszemu związaniu z daną opcją polityczną. Choć system przez lata ściskano coraz bardziej, politycy wciąż dostrzegają rezerwy.

Opcją polityczną szczególnie lubującą się w centralizacji jest PiS. W 2018 r. scentralizowało system kontroli wewnętrznej służb mundurowych, tworząc w MSWiA Biuro Nadzoru Wewnętrznego. To pierwsze od 1990 r. odejście od założenia, że resort ma być strukturą w pełni cywilną. Wcześniej, w 2017 r., zlikwidowano 10 z 15 delegatur ABW, przekształcając je w wydziały zamiejscowe pozostałych 5 jednostek. Scentralizowano nawet komunikację prowadzoną przez służby specjalne, nie obsadzając stanowisk rzeczników prasowych ABW i CBA, a całość tej problematyki powierzając rzecznikowi ministra-koordynatora. W 2020 r. utworzono Komitet Rady Ministrów do spraw Bezpieczeństwa Narodowego i spraw Obronnych, który ma odpowiadać za zapewnienie koordynacji przygotowań, działań i sprawnego podejmowania decyzji. Obecnie trwają zaś przymiarki do reformy ochotniczych straży pożarnych, interpretowane powszechnie jako wstęp do ich centralizacji.

W parlamencie brak jest obecnie sił politycznych, które wyraźnie stawiają na decentralizację polityki bezpieczeństwa. To wyraz bezradności elit politycznych, które po zderzeniu z rozdrobnieniem, słabością procedur, niedostatkami finansowymi i niską kulturą organizacyjną, dochodzą do wniosku, że skutecznie rządzić da się tylko za pomocą dyrektyw z Warszawy. Diagnoza ta zdaje się łączyć wszystkich: konserwatystów, liberałów, lewicę i narodowców.

Co dalej?

Poruszamy się zatem od przypadku do przypadku, od pożaru do pożaru i od afery do afery. System bezpieczeństwa wewnętrznego przypomina nieistniejącą już słynną samowolę budowlaną Czarny Kot na warszawskiej Woli. Co i rusz ktoś dodaje doń kolejne kondygnacje, kolumny, balkony, tympanony i frontony, nie zwracając uwagi na fakt, że kształt konstrukcji staje się coraz bardziej osobliwy.

Jedyna optymistyczna konstatacja sprowadza się do tego, że remontowana bez ładu i składu budowla nadal stoi. I stała będzie, aż nadejdzie prawdziwe trzęsienie ziemi. Pomruki fal sejsmicznych są już słyszalne.