Niemiecki Trybunał vs. TSUE. Czy unijne prawo jest ważniejsze od niemieckiej i polskiej konstytucji?

Mimo braku sformalizowania w traktatach, zasada pierwszeństwa prawa UE przed prawem danego kraju stanowi fundament europejskiego porządku prawnego. Wydaje się, że jest niemal powszechnie przyjmowana jako rodzaj dziejowej konieczności. Jednak spory wokół zasady pierwszeństwa są niemal tak stare, jak ona sama. Niemiecki sąd konstytucyjny stworzył w swoim orzecznictwie doktrynę, zgodnie z którą działania poza zakresem kompetencji instytucji unijnych miałyby nie być wiążące dla RFN. Federalny Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że jakkolwiek elastyczna interpretacja prawa wspólnotowego jest dopuszczalna, to nie może ona prowadzić do sytuacji, w której interpretacja wywołuje skutek niemożliwy do osiągnięcia bez zmiany traktatów. W innej sprawie niemiecki Trybunał uznał, że po przekazaniu Unii najbardziej elementarnych kompetencji trudno byłoby dalej mówić o RFN jako państwie suwerennym.

Miękka, pozatraktatowa zasada

14 lipca 2021 roku odbyła się w Trybunale Konstytucyjnym rozprawa (sygn. K-7/20) stanowiąca kolejną odsłonę konfliktu polsko-unijnego. Postępowanie dotyczyło obowiązku wykonania środka tymczasowego wydanego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który nakazuje zawieszenie działania Izby Dyscyplinarnej polskiego Sądu Najwyższego. TK orzekł, że przepisy traktatów unijnych, w zakresie, w jakim wymagają zastosowania się do takiego postanowienia, są sprzeczne z Konstytucją RP. W tym kontekście powraca jak bumerang pytanie o relacje systemu prawnego państw członkowskich z systemem prawnym UE. Orzeczenie polskiego trybunału wydaje się dobrą okazją dla przypomnienia historii sporu o pierwszeństwo prawa unijnego.

Jednym z najważniejszych pytań, jakie należy sobie w tym kontekście zadać, jest pytanie o to, który z porządków prawnych wyjdzie z kolizji norm zwycięsko. Niemal od samego początku instytucje UE opowiadają się za jego pierwszeństwem prawa unijnego w stosunku do regulacji krajowych. Kwestia ta nie została jednak rozstrzygnięta w traktatach, a stworzoną w ten sposób pustkę szybko zagospodarował TSUE. Już w 1964 roku wydał on historyczny wyrok w sprawie Costa v. Enel, stwierdzając, że prawo unijne ma pierwszeństwo nad krajowym. W kolejnych latach ta zasada została potwierdzona i umocniona w serii orzeczeń – do najważniejszych z nich można zaliczyć Internationalle Handelsgesselschaft i Simmenthal.

Pierwszeństwo prawa Unii, choć co do zasady powszechnie uznawane, nie zostało nigdy formalnie uznane wiążącą zasadą rangi traktatowej. Przez krótki okres wydawało się, że pytanie o pierwszeństwo zostanie zdecydowanie rozstrzygnięte. Artykuł I-6 projektowanego Traktatu Ustanawiającego Konstytucję dla Europy jasno stwierdzał wyższość prawa unijnego nad krajowym. Jednak ta umowa międzynarodowa nigdy nie weszła w życie.

Negocjowany i ostatecznie implementowany Traktat Lizboński nie zawierał analogicznego przepisu, a zasada pierwszeństwa stała się jedynie przedmiotem jednej z deklaracji politycznych, dołączonych do aktu końcowego międzyrządowej konferencji. Cytuje ona opinię prawną wskazującą na to, że jakkolwiek pierwszeństwo nigdy nie było wprost uregulowane, to nie wpływa na obowiązywanie tej zasady ani na orzecznictwo TSUE, z którego wynika.

Niemcy vs. TSUE

Mimo braku sformalizowania jej w traktatach, zasada pierwszeństwa stanowi fundament europejskiego porządku prawnego i wydaje się, że jest niemal powszechnie przyjmowana jako rodzaj dziejowej konieczności. Jednym z głównych motywów, które kierowały Trybunałem w Luksemburgu, gdy po raz pierwszy przedstawiał tę koncepcję, była chęć zapewnienia jednolitych sposobów stosowania prawa unijnego w poszczególnych państwach. Gdyby to same kraje decydowały o tym, w jaki sposób i w jakim zakresie zaimplementują prawo unijne, to skuteczność wspólnoty w realizowaniu celów, dla których pierwotnie została powołana byłaby znacząco ograniczona.

Nie znaczy to jednak, że ta materia jest wolna od jakiejkolwiek kontrowersji. Spory wokół zasady pierwszeństwa są niemal tak stare, jak ona sama. Najgroźniejszym przeciwnikiem dla TSUE był od zawsze, rezydujący w oddalonym od Luksemburga o nieco ponad 170 kilometrów Karlsruhe, Federalny Trybunał Konstytucyjny RFN. Z dużą finezją, reprezentując wysoki poziom prawniczego rzemiosła, niemiecki sąd konstytucyjny od wielu dekad stawia jedne z najpoważniejszych pytań i wątpliwości.

Pierwsze starcie między dwoma trybunałami dotyczyło kwestii ochrony praw człowieka. Nie była ona w żaden sposób uregulowana w traktatach wspólnoty europejskiej, co stało się powodem do podważania legitymizacji TSUE.

W swoim słynnym orzeczeniu, które przeszło do historii jako Solange I, niemiecki sąd konstytucyjny wskazywał, że tak długo, jak Unia nie wypracuje własnego, precyzyjnie wyznaczonego i zapewniającego adekwatne gwarancje katalogu praw podstawowych, w razie konfliktu norm unijnych z prawami człowieka będzie on przyznawał pierwszeństwo niemieckiemu prawu konstytucyjnemu. Jakkolwiek to zastrzeżenie było dosyć wąskie, ostrożne i warunkowe, to stanowiło ono opór wobec narracji Luksemburga, zgodnie z którą prawo unijne powinno zawsze zachowywać pierwszeństwo przed prawem narodowym.

Warto też zauważyć, że FTK wykazał się w tej sytuacji nadzwyczajną wręcz refleksyjnością. Kilkanaście lat później w wyroku znanym jako Solange II stwierdził, że wraz z postępem integracji europejskiej należyty poziom ochrony praw człowieka został wypracowany na poziomie unijnym. Tym samym odwrócił on swój warunek, wyłożony we wcześniejszym orzeczeniu, stwierdzając, że tak długo, jak długo Unia będzie gwarantować analogiczne do konstytucyjnych standardy w odniesieniu do praw podstawowych, Karlsruhe nie będzie kwestionować zasady pierwszeństwa.

Granice suwerenności

Argument z praw podstawowych ma dziś głównie wartość historyczną. Od czasów Solange I Unia nie tylko wypracowała obfite orzecznictwo odnoszące się do tej kwestii, lecz także stworzyła swoją własną Kartę Praw Podstawowych, która ma dziś moc równą traktatom.

Bardziej aktualny zdaje się kolejny z argumentów użytych przez FTK, odnoszący się do kompetencji UE. Obserwując proces ciągłego poszerzania kompetencji wspólnoty, niemiecki sąd konstytucyjny stworzył w swoim orzecznictwie doktrynę, zgodnie z którą działania ultra vires (poza zakresem kompetencji) instytucji unijnych miałyby nie być wiążące dla RFN. FTK stwierdził, że jakkolwiek elastyczna interpretacja prawa wspólnotowego jest dopuszczalna, tak nie może ona prowadzić do sytuacji, w której interpretacja wywołuje skutek niemożliwy do osiągnięcia bez zmiany traktatów. Jednocześnie w późniejszym orzeczeniu doprecyzował swoje stanowisko, wskazując, że działania Unii powinny cieszyć się silnym domniemaniem na rzecz tego, że znajdują się w zakresie jej kompetencji (intra vires). Dlatego ocenę działań jako ultra vires FTK przewidział jedynie dla najbardziej rażących i oczywistych naruszeń prawa wspólnotowego, do przypadków granicznych, mocno podkreślając korzyści płynące z respektowania zasady pierwszeństwa w codziennej praktyce.

Wreszcie ostatni spośród najbardziej znanych argumentów FTK wymierzonych w zasadę pierwszeństwa dotyczy kwestii tożsamości konstytucyjnej – tj. zbioru najbardziej podstawowych instytucji, przepisów i struktur tworzących fundamenty ustroju.

Trybunał z Karlsruhe wskazał, że istnieją takie kwestie, jak między innymi państwowy monopol na stosowanie siły, możliwość samodzielnego kształtowania swojego systemu prawa karnego czy samodzielność w podejmowaniu decyzji dotyczących finansów publicznych o fundamentalnym znaczeniu, których zwyczajnie nie można by się zrzec na rzecz wspólnoty, chociażby istniała stosowna większość parlamentarna gotowa to zrobić.

Powodem dla wyznaczenia tej absolutnej granicy jest zdolność zachowania swojej suwerenności. FTK stwierdził, że po przekazaniu pewnych najbardziej elementarnych kompetencji trudno byłoby dalej mówić o państwie suwerennym. Następnie wywiódł, że byłoby to sprzeczne z niemiecką konstytucją.

Przeciwko aktywizmowi europejskich sędziów

Toczące się nad zasadą pierwszeństwa debaty charakteryzowały się dotąd dużym wzajemnym szacunkiem polemizujących stron i uznawaniem, że zasada pierwszeństwa obowiązuje w większości przypadków. Jedynie w szczególnie granicznych sytuacjach dopuszczano możliwość sprzeciwienia się prawu wspólnotowemu. Drugą cechą tych dyskusji był ich czysto teoretyczny charakter. Przez bardzo długi czas sądy konstytucyjne ograniczały się do prezentacji swoich groźnie wyglądających dział, które jednakowoż nigdy nie strzelały. Ta sytuacja ostatnimi czasy ulega zmianie.

Znamiennym przykładem jest wyrok wydany przez duński Sąd Najwyższy w sprawie Ajos. W tym orzeczeniu sędziowie stwierdzili, że wywodzona z orzecznictwa TSUE ogólna zasada prawa unijnego nie może uzyskać pierwszeństwa przed prawem krajowym. Sprawa dotyczyła ogólnego zakazu dyskryminacji ze względu na wiek, która, nie mając oparcia w przepisie traktatowym, została wyprowadzona przez trybunał luksemburski ze wspólnych tradycji konstytucyjnych i licznych instrumentów międzynarodowych. Z kolei sąd krajowy stwierdził, że zastosowanie tej zasady wymagałoby takiego zinterpretowania prawa duńskiego, do którego nie miał on prawa.

Zdaniem komentatorów SN Danii przedstawiał się jako wierny literze prawa, w przeciwieństwie do TSUE napędzanego duchem politycznego aktywizmu. Wyrok jest jednak szeroko krytykowany. Wskazuje się na to, że może on znacząco utrudnić przyszłość relacji między Danią a Unią. Wśród jego przyczyn wylicza się między innymi wpływ kryzysów na poziomie europejskim na wizerunek wspólnoty oraz rosnącą irytację spowodowaną aktywizmem międzynarodowych trybunałów.

Prawdopodobnie najbardziej aktualnym przykładem znanym każdemu, kto chociaż w minimalnym stopniu interesuje się sprawami unijnymi, jest niemiecki wyrok z maja 2020 roku, nazywany potocznie wyrokiem PSPP. W tym wyroku FTK skrytykował sposób, w jaki TSUE dokonało kontroli decyzji Europejskiego Banku Centralnego dotyczących programu skupu obligacji. Nadmierna pobłażliwość, z jaką trybunał luksemburski potraktował decyzje EBC, stała się dla sędziów z Karlsruhe powodem dla odmowy poszanowania orzeczenia i dokonania własnej oceny działań unijnego banku. Jest to o tyle interesujące, że tego rodzaju podejście do działań Europejskiego Banku Centralnego stanowi standard przyjęty przez TSUE. Przemawia za nim między innymi obowiązek poszanowania niezależności EBC, która mogłaby być zagrożona, gdyby zaakceptować standard proponowany przez Federalny Trybunał Konstytucyjny.

Jeden z komentatorów nazywa wyrok „metodologicznym Solange” wskazując, że możemy z niego wywieść warunek brzmiący: jak długo TSUE będzie stosował należytą metodę interpretacji, tak długo FTK będzie musiał respektować orzeczenia z Luksemburga. Pozostaje jednak pytanie: kto będzie oceniał, czy należyty standard interpretacji został osiągnięty? Wydaje się, że jest to zagadnienie o dużo większym poziomie ogólności czy płynności niż wykładnia samego prawa, otwiera tym samym niepokojąco szeroką furtkę dla sporów. W czerwcu bieżącego roku Komisja Europejska wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Niemcom.

Opcja potrzebna, ale atomowa

Powyższy szkic miał za zadanie przedstawić w ogólnym zarysie debatę dotyczącą pierwszeństwa w prawie Unii Europejskiej. Jak widać, jest to obraz niedokończony, a problem pozostaje nierozstrzygnięty. W przytłaczającej większości przypadków poszczególni aktorzy na europejskiej scenie – czy to politycy, czy sędziowie – akceptują jej obowiązywanie, pomimo tego, że nie została ona zawarta w traktatach. Jednocześnie państwa narodowe chcą pozostawić sobie pole do manewru w przypadkach skrajnych. Istnieje grupa teoretyków, którzy uważają ten stan za pożądany, twierdząc, że kwestia tego, kto posiada ostateczną kompetencję – sądy krajowe czy trybunał unijny – powinno pozostać otwarte. Zdaniem pluralistów, sprawy sporne między Unią a państwami członkowskimi powinny być rozstrzygane wskutek wymiany argumentów i dialogu między stronami, a nie arbitralnej decyzji formalnie uprawnionego ciała.

Czy w takim razie możemy uznać, że każdy sprzeciw wobec pierwszeństwa jest równie dobry, o ile tylko uda znaleźć się dla niego przekonujące argumenty? Jest to z pewnością jeden z zarzutów stawiany pluralistom. Są oni oskarżani o to, że tworzą idealne narzędzie dla antyunijnych populistów, którzy mogą je wykorzystać do walki z Brukselą. Niektórzy wzywają nawet do tego, aby odrzucić takie wersje pluralizmu i uznać przewodnią rolę Trybunału z Luksemburga. Z wielu powodów trudno się jednak zgodzić z takim postrzeganiem roli TSUE, który nie powinien pozostawać jedynym superarbitrem w sprawach europejskich i który powinien podtrzymywać dialog z sądami państw członkowskich.

Fundamentem zasady pierwszeństwa jest chęć zapewnienia jednolitego stosowania prawa unijnego na obszarze całej wspólnoty. Powód ten wydaje się jak najbardziej godny realizowania. To właśnie dzięki temu Unia jest w stanie tworzyć wyjątkowy na skalę światową obszar swobodnego handlu, przepływu osób i jednolitych standardów, które oddziałują nawet na kraje poza UE. Jednocześnie jest oczywiste, że czasem trudno będzie stworzyć jedną regulację, która zadowoli 27 państw. Dlatego jest sprawą kluczową, ażeby zostawić sobie pole do dialogu. Odmówienie pierwszeństwa powinno pozostawać i jak wynika zarówno z teorii, jak i praktyki, faktycznie pozostaje, jedną z opcji dla sądów krajowych.

Należy jednak pamiętać, że jest to raczej swoista „opcja atomowa”. Wykorzystanie jej nie tylko powinno być ostatecznością, lecz także powinno mieć charakter konstruktywny. Jak długo członkostwo Polski w Unii Europejskiej będzie postrzegane jako korzystne, tak długo wszelkie organy państwa powinny dążyć do tego, ażeby swój sprzeciw, który oczywiście czasem bywa konieczny, wyrażać w taki sposób, który będzie stanowił wartość dodaną dla porządku prawnego całej wspólnoty i nie będzie jedynie prostą afirmacją własnej Konstytucji.