Zakaz sprzedaży aut spalinowych i protekcjonistyczny podatek węglowy. „Fit for 55”, czyli najbardziej ambitny plan klimatyczny w historii UE

Zakaz sprzedaży aut z silnikiem spalinowym od 2035 r., graniczny podatek węglowy dla importu spoza UE, podwyższenie celu udziału OZE w produkcji energii do 40% i dekarbonizacja budynków – to tylko niektóre z całej gamy propozycji, przedstawionych wczoraj przez Komisję Europejską w ramach oczekiwanej od miesięcy ofensywy klimatycznej. Kilkanaście nowych prośrodowiskowych projektów pokazuje jednak głównie jedno: słuszne marzenia o bezemisyjności będą wymagały wielu poświeceń, i to od każdego z nas. Potrzebna jest merytoryczna debata także (a może przede wszystkim) w Polsce, bo to przed nami dekarbonizacyjna ścieżka jest najbardziej kręta. Fit for 55 to ostatni dzwonek, żeby zielona, a równocześnie społecznie odpowiedzialna transformacja stała się tematem nr jeden nad Wisłą.

„Frans Timmermans jest odważny czy szalony?” – tak przyjazny unijnemu mainstreamowi portal POLITICO rozpoczyna tekst zapowiadający nową inicjatywę Komisji Europejskiej, Fit for 55. Na wczorajszej konferencji prasowej nowe propozycje legislacyjne, oprócz holenderskiego wiceprzewodniczącego odpowiedzialnego za realizację Europejskiego Zielonego Ładu, przedstawiało aż 6 komisarzy (w tym: ds. energii, gospodarki, transportu, środowiska i rolnictwa).

To wszystko pokazuje jak kontrowersyjny i szeroko zakrojony jest nowy pakiet kilkunastu projektów KE, który na zawsze zmieni całą europejską gospodarkę, a przez to także codzienne życie każdego z nas. Fit for 55 to propozycja najbardziej ambitnego klimatycznego planu w historii europejskiej wspólnoty. Jednak póki co przedstawiony pakiet pozostaje  jedynie punktem odniesienia w rozpoczynających się negocjacjach, w których szczególnie państwa uboższe – w tym Polska – powinny zacięcie walczyć o uwzględnienie swojej specyfiki i niższego poziomu rozwoju.

Najprawdopodobniej w najbliższych 2-3 latach nie będzie ważniejszego tematu na forum unijnym i polska debata publiczna powinna to odzwierciedlać. Należy już dzisiaj zacząć poważną dyskusję na jego temat. Czym więc jest i co zawiera ten enigmatyczny unijny pakiet nazwany niczym coachingowy plan treningowy dla 50-latków (tym samym wpisujący się w długą tradycję nieudanych sloganów wymyślanych na brukselskich korytarzach)?

Chcecie przyspieszyć redukcję emisji do 2030 r.? Bruksela mówi: „sprawdzam”

Wczoraj Komisja Europejska opublikowała pakiet propozycji w ramach inicjatywy Fit for 55, która ma zapewnić, że UE będzie gotowa na niedawno przyjęte zaostrzenie celów redukcji emisji CO2 do co najmniej 55% (wobec wcześniejszego celu 40%) do 2030 r. (wobec poziomu emisji z roku 1990), a długoterminowo do osiągnięcia neutralności klimatycznej do połowy XXI w.

Według komunikatu KE z zeszłego roku dotychczasowe regulacje pozwalałyby jedynie na obniżenie emisji gazów cieplarnianych o 60% do 2050 r., stąd wynika potrzeba bardziej restrykcyjnych kamieni milowych i wprowadzenia nowych narzędzi. Choć słuszne są głosy, że propozycje są wyjątkowo ambitne, to warto pamiętać, że takie też było przyjęcie celu 55%, czego po prostu wielu wówczas nie odczuwało, nie zdając sobie sprawy z tego, jak radykalnych zmian ta sucha liczba wymaga.

W pakiecie znalazło się zaostrzenie już obowiązujących regulacji (odnośniki dołączone do tekstu prowadzą do dokumentów przedstawiających zmiany):

• unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS), w tym dyrektywę dot. lotnictwa i transportu morskiego;
• regulacji dot. włączenia emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych pochodzących z działalności związanej z użytkowaniem gruntów, zmianą użytkowania gruntów i leśnictwem (LULUCF);
• wspólnego wysiłku redukcyjnego (ESR);
• dyrektywy dot. OZE (RED);
• dyrektywy dot. efektywności energetycznej (EED);
• dyrektywy dot. infrastruktury dla alternatywnych paliw;
• standardy emisji CO2 dla nowych samochodów;
• dyrektywy dot. opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej.

Wprowadzono także do debaty nowe propozycje:

• ReFuelEU Aviation – zrównoważone paliwa lotnicze;
• FuelEU Maritime – zielony europejski transport morski;
• Graniczny podatek węglowy – Carbon Border Adjustment Mechanism;
• Społeczny Fundusz Klimatyczny – Social Climate Fund;
• *Nowa strategia UE dla leśnictwa (ma zostać opublikowana w piątek).

W tym stosie dokumentów (jak podliczył Paweł Wiejski, liczących 3795 stron) warto podkreślić dwie propozycje, które wzbudzają największe kontrowersje i są kluczowe dla przyszłości Europy.

Radykalna dekarbonizacja budynków i transportu drogowego

Jednym z głównych punktów pakietu jest reforma unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS). W ramach tego unijnego systemu obowiązuje limit uprawnień na emisję gazów cieplarnianych na określone instalacje (obecnie ok. 10 tys. jednostek obejmujących 40% całościowych emisji), który z roku na rok się zmniejsza, prowadząc do stopniowej dekarbonizacji Europy. W system włączone dotychczas były sektor elektroenergetyczny, przemysł i loty wewnątrz UE. Firmy, które szybciej się zdekarbonizują, a przez to nie wykorzystają przydzielonych im uprawnień, mogą je odsprzedać, co ma w założeniu zachęcać je do zielonej transformacji.

Jednak dotychczasowe zapisy przy nowym celu 55% muszą zostać zaktualizowane. Komisja Europejska chce tego dokonać m.in. poprzez szybsze zmniejszanie limitu uprawnień (poprzez podniesienie współczynnika liniowej redukcji) i włączenie nowych sektorów do systemu. Do systemu ETS ma zostać dołączony transport morski i lotnictwo. Jednak dużo bardziej kontrowersyjnym z perspektywy Polski jest zapis stworzenia analogicznego, oddzielnego systemu ETS od 2025 r. (a od 2026 r. ma on zacząć w pełni działać) dla budynków i transportu drogowego. Komisja Europejska argumentuje, że to właśnie w tych sektorach nie zaobserwowano dotychczas znaczącego postępu w dekarbonizacji, pomimo że odpowiadają one za znaczącą część emisji unijnej gospodarki (transport ponad 20% emisji w UE, budynki są odpowiedzialne za powyżej 30%).

Jednak krytycy tego postulatu podkreślają, że dodatkowe obciążenia związane ze zmianami spadną na konsumentów, w tym także tych najuboższych, którzy już dzisiaj znajdują się w grupie gospodarstw ubogich energetycznie (ponad 34 mln osób w UE) lub wykluczonych transportowo.

Eksperci Polskiego Instytutu Ekonomicznego (PIE) w tegorocznym raporcie, Impact on Households of the Inclusion of Transport and Residential Buildings in the EU ETS, podkreślają, że takie rozwiązanie (bez narzędzi pomocowych) oznaczałoby średni wzrost w UE wydatków na energię dla 20% najuboższych gospodarstw domowych aż o 50% (w Polsce średnio nawet o 108%), natomiast na transport o 44%. Autorzy wskazują, że dodatkowe koszty z tego tytułu dla unijnych gospodarstw domowych wyniosą 1,11 bln euro w latach 2025-2040.

Ten postulat otwarcie krytykował nie tylko polski rząd, ale także m.in. francuski europoseł liberalnej grupy Renew Europe, przewodniczący Komisji Środowiska Naturalnego, Zdrowia Publicznego i Bezpieczeństwa Żywności Parlamentu Europejskiego, Pascal Canfin, który przypominał o zamieszkach sprzed 2 lat wywołanych przez ruch żółtych kamizelek (gilet jaunes) we Francji, które wybuchły po zapowiedzi podwyżek właśnie cen energii.

Podczas czerwcowego wystąpienie w PE określił postulat jako „politycznie i klimatycznie samobójczy” i wprowadzający do debaty publicznej jeszcze mocniej argument o opłacaniu zielonej transformacji UE przez podwyższone rachunki za energię wszystkich (także najbiedniejszych) obywateli, co zwiększa toksyczność atmosfery wokół Europejskiego Zielonego Ładu.

Trzeba jednak przyznać, że Komisja Europejska przynajmniej w sferze narracyjnej zauważa problem wykluczenia biedniejszych i stara się złagodzić negatywne skutki tych zmian. 25% z nowych przychodów tego systemu ma płynąć bezpośrednio do Brukseli i zostać „dosypane” do nowo utworzonego Społecznego Funduszu Klimatycznego dla ubogich gospodarstw domowych, mikroprzedsiębiorstw i użytkowników transportu.

W latach 2025-2032 z funduszu wypłacone zostanie 72,2 mld euro dla najbardziej doświadczonych przez zmiany. Pieniądze mają być przyznawane krajom członkowskim na podstawie konkretnych projektów (m.in. dot. zwiększania efektywności energetycznej budynków, czystego ciepłownictwa i niskoemisyjnego transportu) według podobnego mechanizmu, który został zastosowany przy unijnym Funduszu Odbudowy, o którym pisaliśmy w raporcie Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego, Jak wydamy ponad 100 miliardów? Ocena projektu Krajowego Planu Odbudowy. To istotna zmiana, ponieważ dotychczas pieniądze z ETS trafiały bezpośrednio do państw członkowskich, które organizowały aukcje pozwoleń do emisji. Teraz zaś 1/4 z nowych źródeł przychodu trafi do Brukseli, która będzie je rozdysponowywała według własnych kryteriów.

Komisja Europejska w celu dekarbonizacji transportu drogowego proponuje także drastyczne obniżenie dotychczasowych norm emisji CO2 dla nowych aut i vanów. Do 2030 r. emisje z tego źródła mają spaść o 55% (wcześniej wskaźnik ten wynosił 37,5%), a w 2035 r. wszystkie nowe auta sprzedawane w Unii Europejskiej mają być całkowicie bezemisyjne. Połowa przyszłej dekady została wybrana ze względu na średnią 15 lat eksploatacji aut w UE – celem na 2050 r. jest, aby prawie wszystkie pojazdy osobowe z silnikiem spalinowym zjechały z europejskich dróg.

Propozycja wywołała falę ostrych komentarzy – istnieją obawy, że ta zmiana pogłębi wykluczenie transportowe, zwłaszcza w państwach UE o niższym poziomie rozwoju. Także Europejskie Stowarzyszenie Producentów Samochodów (AUTA) przestrzega przed zbyt ambitnymi celami, które jeszcze bardziej pogłębią ogromne dysproporcje w rozwoju tego sektora pomiędzy państwami wewnątrz UE – prawie ¾ ładowarek elektrycznych dla aut znajduje się w jedynie trzech państwach (Niderlandy – 66,7 tys.; Niemcy i Francja – po ok. 45 tys.). Dla porównania Rumunia posiada takich jednostek jedynie 493, a Litwa 174.

Wprowadzenie efektywnego granicznego podatku węglowego

W Fit for 55 znalazł się również od dawna komentowany pomysł wprowadzenia granicznego podatku węglowego (Carbon Border Adjustment Mechanism – CBAM), który ma zapewnić, że w obliczu coraz droższych pozwoleń na emisje wewnątrz UE, europejskie firmy nadal będą mogły rywalizować na unijnym rynku z importem z państw trzecich, w których nie są realizowane twarde cele klimatyczne i gdzie produkcja odbywa się z obniżonymi standardami środowiskowymi, a przez to przy niższych kosztach.

Nowa opłata ma zapobiec zjawisku przenoszenia produkcji poza UE, gdzie te normy są luźniejsze (carbon leakage). Taka sytuacja byłaby nie tylko szkodliwa z powodu potencjalnego transferu fabryk poza terytorium UE, a przez to strat gospodarczych z tym związanych (m.in. utratą miejsc pracy), ale także w ten sposób towary byłyby produkowane w państwach z niższymi normami środowiskowymi, poza kontrolą państw europejskich, co nie pomogłoby także klimatowi.

Nowy podatek ma zacząć być wprowadzany od 2023 r., a w pełni obowiązywać od 2026 r. Dotyczyć będzie produkcji żelaza, stali, aluminium, nawozów, cementu i energii elektrycznej. Importerzy tych towarów spoza UE (z wyjątkiem Islandii, Liechtensteinu, Norwegii i Szwajcarii) będą musieli wykupić certyfikaty, których cena będzie odpowiadać wewnątrzunijnym cenom emisji CO2, pomniejszona o podatek węglowy zapłacony we własnym kraju, a także o kwotę odpowiadającą darmowym pozwoleniom w systemie handlu emisjami UE (których pula będzie równocześnie zmniejszana).

W ten sposób KE chce zapewnić zgodność całego procesu z zasadami Światowej Organizacji Handlu (WTO), aby nowa opłata nie wprowadzała podwójnego uprzywilejowania dla europejskich firm – unijny przemysł nie może być jednocześnie chroniony przez nowy podatek dla zewnętrznych przedsiębiorców i darmowe pozwolenia na emisję CO2. Trudność przezwyciężenia tego problemu podkreślał m.in. australijski minister handlu, Dan Tehan, który w zamian proponował porozumienie na rzecz globalnego ułatwienia dostępu do przyjaznych środowisku technologii poprzez liberalizację w tym sektorze.

Cały przychód z nowego podatku (ok. 10 mld euro rocznie, gdy będzie w pełni obowiązywał) wpłynie do unijnej kasy. KE podkreśla, że nowe środki pomogą w spłaceniu długu zaciągniętego przez UE na potrzeby sfinansowania Funduszu Odbudowy. Należy jednak podkreślić, że to tylko kropla w morzu potrzeb – cała pula unijnego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności to aż 672,5 mld euro, która ma zostać spłacona w latach 2028-2058.

Powyższa propozycja od pierwszej oficjalnej wzmianki wywoływała poruszenie w stolicach wielu państw. Jak podkreśla serwis POLITICO pewną ironią losu jest to, że pakiet zawierający nowy podatek zostaje ogłoszony 14 lipca, we francuskie święto narodowe zdobycia Bastylii. To właśnie Paryż, znany od lat ze swojego protekcjonistycznego podejścia do gospodarki, miał być głównym adwokatem nowego podatku. Niemcy natomiast podchodzą dość zachowawczo do propozycji granicznego podatku węglowego. W rządowym oświadczeniu Berlin podkreślał, że propozycja ta musi być przemyślana i zgodna z zasadami WTO i porozumieniami klimatycznymi, a także musi brać pod uwagę wpływ na państwa rozwijające się.

Już sama zapowiedź podatku wywołała zdecydowane reakcje, szczególnie w państwach ściśle handlowo związanych z UE. Przewodniczący ChRL, Xi Jinping, zaatakował inicjatywę, mówiąc, że walka ze zmianami klimatycznymi nie powinna być pretekstem do uderzenia w inne państwa poprzez bariery handlowe. Sprzeciw wyrazili także przedstawiciele Turcji (eksportowane do UE towary z objętych tym podatkiem sektorów w 2019 r. były warte ponad 5 mld euro) czy Rosji. To właśnie te dwa kraje – jedyne w G20, które nie posiadają systemu handlu emisjami lub podatku węglowego – mają zostać najbardziej dotknięte przez nowy instrument.

Istnieje także poważna obawa przed konsekwencjami dla krajów rozwijających się, które będą szczególnie wrażliwe na efekty nowego mechanizmu ze względu na brak kapitału koniecznego do zainwestowania w niskoemisyjne technologie. W artykule dla Euractiv gambijski parlamentarzysta, Muhammed Magassy, przestrzega przed zbyt rygorystycznymi zapisami, które mogą uderzyć w globalne Południe, szczególnie w państwa blisko współpracujące z UE. Ostrzega, że nierealistyczne oczekiwania mogą popchnąć eksport biedniejszych państw w kierunki, które nie tylko nie będą zachęcały do podwyższania standardów środowiskowych, ale poprzez postawienie na piedestał samego kosztu produkcji będą karać te państwa, które już zaczęły inwestować w zielony zwrot. Podkreśla, że Południe potrzebuje dostępu do rynków rozwiniętych, aby móc podwyższać swoje normy środowiskowe.

Zaniepokojenie pojawiło się także u bliskich sojuszników UE. Roman Andarak, szef misji Ukrainy przy UE, podkreślił, że ta kwestia zdefiniuje relacje unijno-ukraińskie bardziej niż dotychczasowe wsparcie humanitarne i techniczne. UE jest głównym partnerem handlowym Ukrainy, a straty związane z wprowadzenia granicznego podatku węglowego Kijów szacuje nawet na 4 mld euro rocznie. Zarówno Mathias Corman, sekretarz generalny OECD, jak i wcześniej John Kerry, specjalny wysłannik prezydenta USA ds. klimatu, podkreślali, że nowy podatek powinien być ostatecznością.

Ambitne plany eurokratów to jedno, ich społeczna akceptacja to drugie

Fit for 55 i napięcia wokół niego jasno pokazują jak bardzo polityka klimatyczna UE jest związana z polityką zagraniczną i handlową. Celem Brukseli jest poprowadzenie świata ku neutralności klimatycznej. Nowe narzędzia mają na celu zwiększenie atrakcyjności technologii nisko- i bezemisyjnych poprzez przyspieszenie nieopłacalności korzystania z paliw kopalnych i stworzenia rynku zbytu dla gospodarek je wytwarzających. To jest optymistyczny scenariusz, który wcale nie musi się ziścić.

Powodzenie całego planu zależy od tego, czy rzeczywiście UE uda się utrzymać konkurencyjność gospodarczą, a także czy najważniejsze państwa świata w realnych działaniach (a nie tylko PR-owych zapowiedziach) podążą ścieżką dekarbonizacji wytyczoną przez Brukselę. Jak pokazał Donald Trump, występując z porozumienia paryskiego, nawet bogate Stany Zjednoczone po kolejnych wyborach mogą zboczyć z tej ścieżki.

Opisane powyżej propozycje to oczywiście jedynie drobny ułamek wszystkich zapisów znajdujących się w unijnym pakiecie Fit for 55 i kolejne będą się jeszcze ukazywać. Następna ofensywa KE zapowiadana jest na czwarty kwartał bieżącego roku. Wówczas mają zostać opublikowane propozycje dot. m.in.: wpisania (bądź nie) gazu i energii jądrowej w unijną taksonomię (co zdecyduje o ich opłacalności); zmiany trzeciego pakietu energetycznego dla gazu na rzecz jego dekarbonizacji; rewizji dyrektywy dot. efektywności energetycznej budynków (EPBD) i narzędzi dot. gospodarki obiegu zamkniętego. Jest to więc dopiero początek dyskusji, ale warto odnotować, że w końcu w debacie europejskiej powoli odchodzimy od ogólnych sloganów do etapu konkretnych postulatów, co urealnia dotychczas mocno ideologiczną dyskusję na temat suchych liczb.

Jesteśmy coraz bliżej akceptacji w europejskim establishmencie kluczowego wniosku – zielona transformacja będzie kosztowna i bolesna dla wszystkich, a zwłaszcza dla najuboższych. Europa musi się więc na to merytorycznie i narracyjnie przygotować, także tworząc instrumenty minimalizujące negatywne efekty zmian dla najsłabszych. A może nawet w paru kwestiach wykonać krok w tył i urealnić część swoich celów? Bez takiej dozy politycznego realizmu może nas bowiem czekać silny społeczny sprzeciw wobec ambitnych klimatycznych założeń.

Anglojęzyczna wersja materiału do przeczytania tutaj. Wejdź, przeczytaj i wyślij swoim znajomym z innych krajów!