Czy całkowite podporządkowanie się UE to dla Polski jedyna droga? Krytycznie o raporcie Fundacji Batorego

Brexit, napięcia geopolityczne, a przede wszystkim kryzys klimatyczny i pandemia koronawirusa zmusiły UE do szukania nowych narzędzi i sposobów funkcjonowania. Polska będzie musiała się dostosować. Tak brzmi główna teza opublikowanego przez Fundację Batorego raportu – Nowy rozdział. Transformacja Unii Europejskiej a Polska – autorstwa Szymona Ananicza, Piotra Burasa i Agnieszki Smoleńskiej. Choć praca ta jest potrzebna i otwiera wartościową dyskusję, to sama unika odpowiedzi na niewygodne pytania, udaje, że ich nie ma.

Napięcia wewnętrzne UE, chroniczna słabość jej oddziaływania nawet na swoje najbliższe sąsiedztwo czy też potencjalne zwycięstwo Marine Le Pen we Francji i eurosceptycznej Ligi we Włoszech – wszystko to jest przykryte entuzjastyczną narracją o sile Unii Europejskiej. Ponadto część dotyczącą propozycji dla Polski potraktowana została po macoszemu. Warto więc przyjrzeć się raportowi ponownie i wrócić do dyskusji o podmiotowej roli Polski w UE.

Bezprecedensowe wyzwania UE

Europejski Zielony Ład to największe wyzwanie, przed jakim stała Unia Europejska, i to jemu zostanie podporządkowana cała jej działalność. To stwierdzenie wyznacza centralną oś raportu Ananicza, Burasa i Smoleńskiej. Plan osiągnięcia przez UE neutralności klimatycznej w 2050 r. wraz z pośrednim celem radykalnego obniżenia emisji do 2030 r. nie tylko ma zmniejszyć swój własny ślad środowiskowy, ale także ma zachęcić inne globalne gospodarki do wyznaczania podobnych celów i tym samym ocalić ludzkość przed skutkami katastrofalnych zmian klimatycznych. Nadanie temu projektowi niejako raison d’être po drodze ma pozycjonować Unię jako pioniera (a także eksportera) nowych i czystych technologii.

Drugim ważnym wyzwaniem, które autorzy opisują w tle zielonej polityki, jest coraz częstszy proceder obchodzenia granic integracji narzuconych przez traktaty. Tam, gdzie nie wystarczy wykładnia prawa unijnego (życzliwa myśleniu wspólnotowemu), konieczne są porozumienia ad hoc przywódców państw – materializujące się szczytach Rady Europejskiej, których częstotliwość wzrasta. W nowej rzeczywistości impulsu integracyjnego nie dają instytucje wspólnotowe, takie jak Komisja czy Parlament Europejski, ale doraźne uzgodnieniach między szefami państw.

Raport przekonuje, że przełomowe programy, takie jak Fundusz Odbudowy, mogą powstać jedynie z inspiracji państw członkowskich, w tym przede wszystkim Francji i Niemiec. Według nich to jedyny sposób na zażegnywanie kolejnych kryzysów (problemów strefy euro, napływu imigrantów, COVID-19), które nie zostały przewidziane przez twórców traktatów. Jednocześnie ze względu na brak zaufania między europejskimi stolicami kolejne programy mają charakter warunkowy – pieniądze z nich są „znaczone” przede wszystkim na proekologiczne cele, a fundusze unijne są obwarowywane sankcjami, jak chociażby głośne w polskich mediach uzależnienie wypłaty środków od spełniania kryteriów praworządności (ze względu na potencjalny wpływ na uczciwość ich wydatkowania).

Autorzy publikacji dokonują sprawnego retorycznie opisu nowej integracji jako odchodzącej od reagowania na zagrożenia wewnętrzne na rzecz zagrożeń zewnętrznych. Jako źródło ryzyka nie jest już np. ograniczanie dostępu do swojego rynku przez protekcjonistycznie nastawione państwa, ale to, co przychodzi spoza Unii, jak chociażby wspominani wcześniej imigranci czy zabójczy wirus.

Godny odnotowania jest fragment raportu opisujący wzrost ambicji Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej i chęć udziału w globalnej rozgrywce geopolitycznej. Wobec jednoczesnego kryzysu instytucji międzynarodowych, np. Światowej Organizacja Handlu, i nieustannego wzrostu pozycji Chin konieczny staje się udział UE w kreowaniu nowych zasad gry. Rozwiązaniem ma być lansowany przez Paryż koncept autonomii strategicznej rozumianej jako zdolność osiągania swoich priorytetów niezależnie od innych światowych graczy. W tym kontekście na pierwszy plan wysuwa się rola UE jako gracza gospodarczego.

W raporcie podawane są przykłady z obszaru polityki handlowej (jak np. monitoring subsydiów dla zagranicznych przedsiębiorstw), gdzie widoczna jest chęć stawienia czoła protekcjonizmowi w wydaniu chińskim. Współczesna konkurencja w globalnym handlu, unaoczniona również przez załamanie się globalnych łańcuchów produkcji wskutek pandemii, nakłania Unię do prowadzenia własnej polityki gospodarczej i przemysłowej we współpracy z rządami państw członkowskich. Za przykład podawane są partnerstwa publiczno-prywatne na rzecz produkcji baterii, półprzewodników i wodoru. Jest to odejście od wcześniejszego paradygmatu integracji opierającej się głównie na zapewnieniu liberalnych swobód i przejrzystej konkurencji w granicach Unii.

Wspólnota ma również stać się zdolna do reagowania na dominację amerykańskich gigantów w niektórych sektorach (przytaczane są często przedsiębiorstwa GAFA – Google, Amazon, Facebook, Apple) i do regulowania ich roli w gospodarce w sposób zgodny z jej interesami. Niejako drugą nogę autonomii strategicznej stanowi aspekt militarny, ograniczający się dotychczas głównie do wspierania integracji europejskiego sektora zbrojeniowego.

Aspekt ten traktowany jest w raporcie po macoszemu, należy jednak dodać, że jest to oczko w głowie Francuzów chcących się uniezależnić od priorytetów polityki amerykańskiej. Jednocześnie wpisuje się on w tendencje w ramach NATO, według których Europa będzie zmuszona przejmować większą odpowiedzialność za zapewnienie bezpieczeństwa w swoim sąsiedztwie. Prawdopodobne wydaje się wzmocnienie współpracy między siłami zbrojnymi państw członkowskich – wszystkich lub w ramach koalicji chętnych – w celu zabezpieczania wspólnotowych interesów. Kluczowym dokumentem w tym kontekście wydaje się wspominany w raporcie Kompas Strategiczny. Prace nad nim mają zostać zakończone podczas prezydencji francuskiej w 2022 r. Będzie to pierwsze tego typu opracowanie ujmujące cele i instrumenty szeroko rozumianej polityki obronnej całej Unii.

Co powinna zrobić Polska?

Autorzy pokusili się w swoim opracowaniu o szereg recept dla Polski w odpowiedzi na zmiany wewnątrz Unii Europejskiej.

Na pierwszy plan wysuwają konieczność zażegnania sporu z instytucjami wspólnotowymi w sprawie ogólnie pojmowanej praworządności. Trwający kryzys na linii Warszawa-Bruksela (i Luksemburg) obniża naszą wiarygodność jako partnera nie tylko dla władz unijnych i innych państw członkowskich, ale również dla partnerów biznesowych. Perspektywa oceny reformy sądownictwa zależy oczywiście od poglądów politycznych, ale autorzy raportu unaoczniają czytelnikowi polityczne koszty tego przedsięwzięcia.

Według raportu z punktu widzenia gospodarki największym wyzwaniem będzie dostosowanie całego państwa do wymogów Nowego Zielonego Ładu. Będzie to od nas wymagać fundamentalnych zmian m.in. w energetyce, ale również w przemyśle i transporcie. Autorzy jednoznacznie opowiadają się za przyjęciem przez Polskę celu neutralności klimatycznej do 2050 r., jednak nie zastanawiają się nad realnością tak złożonej obietnicy.

Zdaniem autorów raportu dotychczasowy model gospodarki, wdrażany konsekwentnie od transformacji ustrojowej i naszej akcesji do Unii Europejskiej, wyczerpuje się i powinniśmy szukać nowych ścieżek rozwoju, wykorzystując do tego środki europejskie. Nasze sukcesy w wydawaniu funduszy pozyskanych z UE powinniśmy rozszerzyć o większą obecność w naukowych konkursach unijnych, w których według niektórych statystyk zamykamy obecnie stawkę.

Na plus autorzy oceniają przesunięcie spraw europejskich z Ministerstwa Spraw Zagranicznych do Kancelarii Premiera, co dopasowuje nas do obecnej dynamiki unijnej polityki. Na minus (szczególnie obecnej ekipy rządowej) zapisuje się brak dostatecznych konsultacji wdrażanych projektów, np. Krajowego Planu Odbudowy, z samorządami i społeczeństwem obywatelskim. Według autorów wielkie reformy konieczne do osiągnięcia celów Zielonego Ładu mogą być skuteczne jedynie przy zangażowaniu szerokiej debaty i oddaniu części środków i kompetencji jednostkom samorządu terytorialnego. Zdaniem Ananicza, Burasa i Smoleńskiej Polska powinna również możliwie szybko przyjąć walutę euro.

Raport wskazuje jednocześnie szereg obszarów, które nasi politycy powinni obdarzyć większym zainteresowaniem, zamiast ignorować debaty dotyczące tematów, które nam się nie podobają. Tak może być np. z Kompasem Strategicznym. Jest on wyrazem zaangażowania Unii w obszarach, gdzie my wolimy całkowicie polegać na NATO. Jednak Kompas powstanie niezależnie od naszego stanowiska, natomiast bez naszego udziału nie uwzględni on zagrożeń, które są dla nas szczególnie istotne, na czele z rolą Rosji.

Niewygodne pominąć

Raport Fundacji Batorego daje rzadką okazję do zapoznania się w języku polskim z przeglądem najważniejszych procesów kształtujących politykę Unii na przestrzeni ostatnich kilku lat. Jest dlatego cennym materiałem zwłaszcza dla tych czytelników, którzy nie śledzili ostatnimi czasy wnikliwie wiadomości z Brukseli. Ponadto raport oddaje stan umysłu „brukselskiej bańki” w pierwszej połowie 2021 r. – jest to perspektywa stosunkowo rzadko obecna w skoncentrowanej na podwórku krajowym polskiej debacie publicznej, niezbyt powszechna w sensie demograficznym, jednak kluczowa dla wyznaczania kierunków działań Unii.

Należy z przykrością stwierdzić, że część dotyczącą propozycji dla Polski potraktowano po macoszemu. Przekaz autorów jest jasny – Unia się zmienia, a Polska musi się do tego dostosować. Dostosowanie jest rozumiane jako entuzjastyczne i bezrefleksyjne angażowanie się we wszystkie inicjatywy unijne. Jest to model, w którym Niemcy i Francja wymyślają, Komisja realizuje, a Polska grzecznie się dopasowuje do kolejnych rozwiązań.

Raport nie podaje argumentów ekonomicznych na rzecz przyjęcia waluty euro przez Polskę, ogranicza się do podania gremiów, w których Polska zasiadałaby, gdyby należała do strefy euro. Brak również rozważenia ewentualnych negatywnych dla państw spoza strefy euro konsekwencji realizacji francuskiego modelu integracji kilku prędkości ze wspólną walutą w centrum.

Wśród propozycji nie widać możliwych nisz do wypełnienia przez polskie państwo i gospodarkę, za wyjątkiem orędownictwa na rzecz włączania państw Partnerstwa Wschodniego w programy i procesy wdrażane przez Unię, co faktycznie odwołuje się do naszych interesów regionalnych.

Raport może sprawiać mylne wrażenie, że problemy wewnętrzne zostały niejako zażegnane. Tymczasem zagrożenia związane chociażby z przepływem kapitału wewnątrz strefy euro, o których na naszych łamach pisał dr Marcin Kędzierski, będą przeszkodą w budowaniu dobrobytu w Europie nie tylko w najbliższych latach, ale najprawdopodobniej też w kolejnych dekadach. Tym niemniej perspektywa publikacji oddaje panujące w Brukseli nastawienie „ucieczki do przodu”. Na pierwszy plan wysuwa się gaszenie pożarów i ratowanie świata przed katastrofą klimatyczną, a zapomina się o mniej medialnych tematach wewnętrznych, takich jak problemy strukturalne europejskiej gospodarki.

Brakuje podkreślenia wagi poważnego zagrożenia dla Polski – wyraźnego spadku z listy priorytetów tych aspektów integracji, które dotychczas były dla nas najważniejsze: swobody przepływu towarów i usług, funduszy strukturalnych i dopłat dla rolników. W tych obszarach uznano cele za przynajmniej częściowo osiągnięte (swoboda przepływu, fundusze) lub niemożliwe do reformy z powodów politycznych (dopłaty). Jeżeli na brukselskich korytarzach mówi się obecnie o wspólnej polityce rolnej, to głównie przez pryzmat potencjału zaprzęgnięcia jej do walki ze zmianami klimatu.

Autorzy raportu bardzo optymistycznie podchodzą do wszelkich zapowiedzi i projektów Komisji Europejskiej, przyjmują je niemal za gwarancję ich realizacji. Nie doceniają tym samym ograniczeń w postaci większości wymaganych dla konkretnych decyzji przez traktaty i ignorują opór, którego możemy się spodziewać z zewnątrz dla niektórych rozwiązań, chociażby tzw. granicznego podatku węglowego (CBAM). Za dobrą monetę biorą np. zapowiedzi aktywnego udziału Unii w kształtowaniu ładu międzynarodowego, podczas gdy ta w rzeczywistości nie potrafi nawet dostatecznie wpływać na państwa w swoim bezpośrednim sąsiedztwie, np. na Bałkanach Zachodnich.

Ananicz, Buras i Smoleńska zdają się również nie uwzględniać ryzyka dla spójności Unii, wynikającego z napięć wewnętrznych w kluczowych państwach członkowskich. Zwycięstwo Marine Le Pen we Francji wydaje się na tyle prawdopodobne, że trzeba ten scenariusz przynajmniej brać pod uwagę, na czele sondaży we Włoszech w dalszym ciągu pojawia się eurosceptyczna Liga, hiszpańska scena polityczna jest dramatycznie rozdarta, a Niemcy czeka moment chaosu wywołanego pustką po odejściu Angeli Merkel.

***

Podsumowując, stustronicowy raport zasługuje na wnikliwą lekturę, spojrzenie na niego krytycznym okiem, ponieważ porusza tematykę kluczową dla przyszłości Polski. Powinien stać się przyczynkiem do szerszej debaty, jednak brakuje w nim rozumowania z perspektywy polskiej racji stanu. Miarą sukcesu w percepcji jego autorów wydaje się zaspakajanie ambicji brukselskich urzędników. Ta luka powinna być wypełniona przez inkluzyjną, ponadpartyjną i merytoryczną debatę o naszej roli w UE, ponieważ wyzwania stojące przed Europą są ogromne. Kluczowe jest, aby odpowiedzi na nie przyjęte na unijnym forum w maksymalnym stopniu uwzględniały nasze interesy.