Kapitan Państwo wie lepiej, co jest dla nas dobre? Plusy i minusy interwencji behawioralnych

Interwencje behawioralne same z siebie nie są narzędziem wprowadzania totalitarnej władzy. Stanowią godną uwagi alternatywę wobec innych instrumentów wykorzystywanych w ramach interwencji publicznych, w tym twardych regulacji, zakładających przymus i ewentualne sankcje za ich złamanie. Z drugiej strony instrumenty takie mogą się jawić jako narzędzie manipulacji czy wykluczenia, zwłaszcza w sytuacji, kiedy stosowane są automatycznie, nie bazują na pogłębionej diagnozie społecznych oczekiwań i nie uwzględniają realnych motywów stojących za ludzkimi decyzjami czy zachowaniami.

Kilka tygodni temu odbyła  się korespondencyjna debata wokół tzw. paszportów szczepionkowych i szerzej, tzw. interwencji behawioralnych. Pierwszy, krytyczny głos w tej dyskusji zabrał Sebastian Stodolak na łamach Dziennika Gazety Prawnej. Jeden z polemicznych tekstów wobec tez przedstawionych przez Stodolaka pojawił się na łamach portalu Klubu Jagiellońskiego. Łukasz Baszczak bronił w nim zasadności interwencji behawioralnych i pokazywał ich pozytywne strony. Perspektywa przedstawiona przez Baszczaka spotkała się jednak z ostrą reakcją na polskiej prawicy, a wyraz sprzeciwu wyrazili choćby Krzysztof Bosak czy redaktor Łukasz Warzecha, który opublikował dłuższą, iście brawurową odpowiedź w analizie zatytułowanej O behawioralnej tresurze obywateli.

Jak to zatem w końcu jest z tymi paszportami szczepionkowymi i interwencjami behawioralnymi? To szansa na poprawę efektywności polityki publicznej czy raczej droga do wprowadzenia totalitarnej władzy? Odpowiedź to na pytanie nie jest prosta i jednoznaczna – zarówno Stodolak i Warzecha z jednej, jak i Baszczak z drugiej strony, mają swoje racje, ale każdy z nich widzi albo szklankę do połowy pełną, albo do połowy pustą.

Kompleksowa ocena tzw. paszportów szczepionkowych oraz interwencji behawioralnych wymaga bowiem odpowiedzi na pięć pytań: po co państwo stosuje interwencje publiczne?; w jaki sposób państwo może interweniować?; czym są interwencje behawioralne i skąd się bierze ich obecna popularność?; dlaczego interwencje behawioralne działają (lub nie działają)? I wreszcie, jaki to wszystko ma związek z paszportami, a dokładniej unijnymi certyfikatami covidowymi (UCC).

Po co w ogóle państwo stosuje interwencje publiczne?

Ludzie przeważnie zachowują się racjonalnie, czyli w praktyce zgodnie ze swoim interesem lub przekonaniami. Zdarza się jednak tak, że racjonalne (czyli zgodne z interesem lub przekonaniami) z perspektywy jednostki zachowanie niekoniecznie jest korzystne dla wspólnoty.

Weźmy choćby ograniczenie prędkości na drogach. Ktoś może uznać, że limit prędkości ogranicza jego wolność, i w jakimś sensie jest to teza prawdziwa. Wiemy jednak z dziesiątków badań, że nadmierna prędkość, niedostosowana czy to do warunków panujących na drodze, czy też do jej samej specyfikacji technicznej, jest najpoważniejszą przyczyną wypadków drogowych. Te z kolei skutkują co roku w Polsce śmiercią 3 tys. osób i uszkodzeniem zdrowia kolejnych ponad 50 tys.

Oczywiście przeciwnicy ograniczania prędkości mogą argumentować, że każdy może wykupić sobie na rynku ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków i wziąć odpowiedzialność za swoje decyzje, ze wszelkimi tego konsekwencjami. Sęk w tym, że w wypadkach drogowych szkody ponoszą nie tylko ich sprawcy. Co bowiem po odszkodowaniu materialnym osobie, która nie swej winy stanie się ofiarą wypadku i np. zostanie sparaliżowana do końca życia?

Takich przypadków racjonalnych, ale nieoptymalnych społecznie zachowań jednostek można mnożyć i zalicza się do nich także kwestia szczepień. Każdy na własną odpowiedzialność może odmówić zaszczepienia.

Są jednak osoby, które z różnych powodów nie mogą się zaszczepić i wzrost liczby niezaszczepionych zwiększa w ich przypadku ryzyko zachorowania i poważnego uszczerbku na zdrowiu – świetnie widać to choćby w przypadku szczepień przeciw odrze i małego odsetka dzieci, które nie ze swej winy (i winy swoich rodziców) mogą stać się „ofiarami” powrotu tej śmiertelnej choroby.

Problem społecznie nieoptymalnych, racjonalnych decyzji jednostek nie jest jednak jedyną przesłanką za wprowadzaniem interwencji publicznych. Istnieją bowiem sytuacje, w których racjonalne decyzje jednostek są nieoptymalne dla nich samych ze względu choćby na występowanie tzw. efektów emergentnych. Aby je zrozumieć, warto podać przykład.

Absolwenci szkół średnich dokonując racjonalnego z perspektywy ekonomicznej wyboru studiów, powinni iść na te kierunki, które zagwarantują im najwyższą stopę zwrotu, czyli jak najwyższe zarobki po uzyskaniu dyplomu. Gdyby jednak wszyscy maturzyści wybrali np. informatykę, za kilka lat na rynku moglibyśmy mieć do czynienia z nadpodażą programistów, co z kolei mogłoby się przełożyć na … spadek ich wynagrodzeń. W takiej sytuacji racjonalna decyzja jednostek mogłaby się ostatecznie okazać indywidualnie nieracjonalna, pomijając już kwestie nieoptymalności społecznej ze względu na brak podaży pracowników w innych, nierzadko kluczowych obszarach (np. pielęgniarki). W tej sytuacji zadaniem państwa jest koordynacja zachowań społecznych, umożliwiająca uniknięcie wystąpienia takiej sytuacji.

Zresztą sama pandemia COVID-19 także pokazała, że racjonalne działania jednostek mogły być nieoptymalne i społecznie, i dla konkretnej jednostki. Powód jest dokładnie taki sam jak w przykładzie ze studentami informatyki – jednostki, często nie z własnej winy, nie posiadają pełnej wiedzy zarówno o otoczeniu zewnętrznym (rynek pracy, specyfika konkretnej odmiany wirusa, etc.), jak i o motywach zachowań innych ludzi w danym otoczeniu.

W rezultacie  bez ogłoszenia stanu epidemii ludzie mogliby w ogóle nie wiedzieć, że istnieje ryzyko zachorowania i jakie zachowania to ryzyko zwiększają. Bez wyraźnego sygnału ze strony instytucji publicznych (zarówno krajowych, jak i międzynarodowych) pewnie dopiero po wzrastającej liczbie klepsydr dowiedzielibyśmy, że dzieje się coś groźnego. Tym bardziej, że COVID-19 inkubuje się około tygodnia i bardzo trudno „racjonalnie” powiązać logicznie moment zakażenia z momentem wystąpienia objawów, zwłaszcza, że wirusa transmitują osoby jeszcze przed  pojawieniem się widocznych oznak choroby.

Jakimi konkretnie narzędziami dysponuje nasz Kapitan Państwo?

Oczywiście istnieje i istnieć będzie ideologiczny spór wokół tego, na ile państwo może pozwalać sobie na koordynowanie zachowań społecznych, ograniczając wolność jednostki w imię bezpieczeństwa czy szeroko rozumianego interesu publicznego. Wydaje mi się jednak, że nawet najzagorzalsi zwolennicy wolnego rynku dostrzegają takie sytuacje, w których interwencja państwa jest pożądana. Ta konstatacja prowadzi nas do kolejnego pytania: o rodzaje interwencji publicznych. Władza, chcąc w jakiś sposób koordynować zachowania społeczne, ma do dyspozycji kilka rodzajów działań, nazywanych nieraz tzw. drabiną interwencji:

• wyeliminowanie wyboru (np. zakaz sprzedaży narkotyków),
• ograniczenie wyboru (np. wprowadzenie norm jakościowych dla węgla),
• nakierowanie na niedokonanie określonego wyboru (np. podwyższenie akcyzy dla aut niespełniających określonych norm środowiskowych),
• nakierowanie na dokonanie określonego wyboru (np. wprowadzenie dopłat do fotowoltaiki),
• skłonienie do zmiany przyzwyczajeń (np. wprowadzenie podatku cukrowego lub podwyżka akcyzy na alkohol czy papierosy),
• umożliwienie wyboru (np. wymuszenie większej konkurencji na rynku telekomunikacyjnym czy energetycznym),
• dostarczenie informacji (np. o liczbie osób zarażonych w danym powiecie).

Wymienione powyżej rodzaje interwencji mogą być realizowane za pośrednictwem różnych instrumentów. Tradycyjnie przyjmuje się, że państwo może oddziaływać albo poprzez prawo, albo poprzez finansowanie, i faktycznie w wielu przypadkach tak się dzieje. Instrumenty regulacyjne i finansowe mają jednak swoje ograniczenia. W przypadku tych drugich ograniczeniem są ramy budżetowe – zwyczajnie nie możemy sobie pozwolić na publiczne wsparcie wszystkich inicjatyw, jakie tylko przyjdą nam do głowy.

Zresztą nawet gdyby było to możliwe, nie możemy zapominać, że prawie zawsze takie instrumenty mają skutki wykraczające nieraz daleko poza obszar interwencji. Przykładem są rządowe programy dopłat do kredytów mieszkaniowych – wiemy już z bardzo wielu źródeł, że takie rozwiązanie zwykle skutkuje pompowaniem cen na rynku nieruchomości. Dlatego przy wyborze instrumentów finansowych należy brać pod uwagę nie tylko pozytywne, ale i negatywne efekty zewnętrzne.

Analogicznie sytuacja wygląda w przypadku regulacji – one także mogą powodować niezamierzone efekty zewnętrzne i w jakimś sensie ich wprowadzenie jest ograniczone. Co prawda, w teorii można przyjąć każdy, nawet najbardziej absurdalny przepis, ale w praktyce wprowadzanie nowych regulacji nie zawsze jest takie proste. Władza w ustroju demokratycznym, w którym musi troszczyć się o społeczne poparcie, nie może sobie bowiem pozwolić na wprowadzanie rozwiązań uderzających czy to w interesy, czy to w przekonania swoich potencjalnych wyborców.

Z tych powodów rządzący coraz częściej poszukują instrumentów, które z jednej strony skłonią obywateli do społecznie optymalnych zachowań, a z drugiej nie będą naruszać ich poczucia wolności czy niezależności. Świetnym przykładem jest transplantologia – jako społeczeństwo potrzebujemy narządów do przeszczepów, a jednocześnie musimy uszanować wolę tych, którzy z przyczyn ideowych czy religijnych nie wyrażają zgody na pobranie swoich organów po śmierci. Trudno sobie bowiem wyobrazić, aby państwo bez zgody wyrażonej indywidualnie lub przez rodzinę po śmierci danej osoby „dysponowało” ciałami swoich obywateli.

Interwencje behawioralne w syntetycznej pigułce

W efekcie, niejako w odpowiedzi na wolnościowe oczekiwania społeczeństw, państwa zaczęły wprowadzać nowe instrumenty, w tym interwencje behawioralne, które w „miękki” sposób mają „szturchać” (nudge) obywateli, czyli zachęcać ich do określonych działań. Wydaje się zresztą, że wraz z rosnącą samoświadomością ludzi, a także znaczną demokratyzacją debaty publicznej spowodowaną rozwojem internetu i mediów społecznościowych, cały zachodni świat stopniowo odchodzi od prymatu „twardego” prawa właśnie na rzecz owych miękkich „szturchnięć”. Zachęty te mogą przybierać formy zwykłych zaleceń lub kampanii informacyjno-promocyjnych („zwolnij, szkoda życia”, „jedz ryby”, „szczepimy się”, etc.), ale mogą przybierać bardziej wyrafinowane formy.

Źródłem inspiracji do tych bardziej „wyrafinowanych” działań jest ekonomia behawioralna, czyli nauka badająca wpływ czynników psychologicznych na ludzkie zachowania i decyzje. Na podstawie badań wiemy, że ludzie np. preferują unikanie niepewności bardziej niż uzyskanie korzyści obarczone jednak pewnym ryzykiem. Albo jeśli mają do wyboru podjąć jakieś działanie, albo tego nie robić, wybierają raczej to drugie.

Owocem obserwacji ekonomistów behawioralnych było np. wprowadzenie tzw. opcji opt-out, czyli konieczności zadeklarowania braku chęci uczestnictwa w jakimś systemie. W przypadku transplantologii działa to bardzo dobrze – jeśli za życia nie wyrazimy sprzeciwu wobec pobrania od nas organów po śmierci, szpital będzie miał prawo do skorzystania z nich, choć i tak w praktyce bardzo często swoją decyzję uzależnia od woli rodziny. Nie jest to zatem twardy przepis, ale zważywszy, że większości ludzi jest to obojętne, mamy do dyspozycji znacznie więcej narządów do przeszczepów niż w sytuacji, w której obywatele musieliby przed śmiercią wyrażać pisemne zgody na pobranie narządów (opt-in).

W konsekwencji w organach administracji publicznej wielu państw powstaje coraz więcej zespołów i inicjatyw, których zadaniem jest wymyślanie nowych interwencji behawioralnych, które w „miękki” sposób mogłyby zwiększyć efektywność polityki publicznej przy jednoczesnym mniejszym sprzeciwie społecznym. Takie zespoły powstają też w Polsce – jeden z nich funkcjonuje w ramach Polskiego Instytutu Ekonomicznego, ale nie jest to jedyny taki zespół w polskiej administracji.

Efektem ich prac jest np. wprowadzenie mechanizmu opt-out do Pracowniczych Planów Kapitałowych – jesteśmy do nich zapisywani automatycznie, a jeśli tego sobie nie życzymy, musimy złożyć stosowne oświadczenie. Co więcej, takie oświadczenie trzeba co jakiś czas odnawiać – jeśli zapomnimy, system automatycznie dopisze nas do PPK i zacznie ściągać co miesiąc nasze pieniądze z konta. Analogiczne rozwiązanie zaplanowano przy przeniesieniu pozostałych w OFE środków do ZUS, choć tu wciąż czekamy na przyjęcie stosownej ustawy. Znów, jedni nazwą to pozostawieniem możliwości wyboru w służbie interesu obywateli i społeczeństwa, drudzy ‒ manipulacją. Jest to kolejny spór ideologiczny bez rozstrzygnięcia.

Taki ten diabeł straszny, jak go malują?

Zostawiając go jednak na chwilę na boku, przyjrzyjmy się skuteczności interwencji behawioralnych. Przykład PPK pokazuje bowiem, że interwencje behawioralne to żadna wunderwaffe ‒ wbrew oczekiwaniom rządzących, którzy liczyli na niską stopę rezygnacji. Rzeczywistość okazała się brutalna dla pomysłodawców tego rozwiązania – z uczestnictwa w PPK zrezygnowało ponad 75% pracowników objętych tych programem, choć zakładano, że wskaźnik ten wyniesie zaledwie 25%. Z czego to może wynikać?

Głównym problemem interwencji behawioralnych jest to, że muszą się ona zasadzać na realnych motywach ludzkich działań i decyzji w konkretnej sprawie. To zaś oznacza, że nie wystarczy np. wprowadzić automatycznego opt-out’u i liczyć na to, że ludzie zachowają się tak, jak chcemy. W kontekście PPK nie można bowiem abstrahować od pewnej „zależności od ścieżki” – po (słusznym skądinąd) demontażu OFE ludzie nie mają zaufania do nowych programów emerytalnych i choćby z tego powodu znajdą w sobie na tyle determinacji, aby wypisać się z programu.

Co więcej, może być tak, że interwencje behawioralne ze względu na wspomnianą „zależność od ścieżki” lub szereg innych czynników w niektórych sytuacjach nie mają prawa zadziałać. Świetnym przykładem są właśnie szczepionki. Zespół ds. ekonomii behawioralnej PIE głowił się nad tym, w jaki sposób zachęcić ludzi do szczepień przeciw COVID-19. Konkluzja ich raportu jest dość jasna – nie da się w tym obszarze za wiele zrobić.

W moim odczuciu wynika to z bardzo wielu powodów. Po pierwsze, około 50% Polaków przechorowało koronawirusa dość łagodnie i nie czuje osobistego zagrożenia. Po drugie, powszechne doświadczenie nieprzyjemnych i trwających nierzadko 2-3 dni skutków szczepienia (gorączka, rozbicie, ból głowy) tworzyło wrażenie, że coś z tą szczepionką jest nie tak, nawet jeśli były to normalne reakcje układu odpornościowego. Po trzecie, jeszcze w listopadzie 2020 r. eksperci mówili, że badania muszą jeszcze potrwać i szczepionka pojawi się dopiero pod koniec 2021 r., a tu nagle już pod koniec grudnia na rynku pojawił się pierwszy preparat Pfizer/BioNTech, a chwilę później szczepionki Moderny i AstryZeneki. Trudno się zatem dziwić, że wiele osób miało ograniczone zaufanie do szczepień, nawet jeśli nie należały wcześniej do tzw. środowisk antyszczepionkowych. Po czwarte, skoro ze strony naukowców płyną sygnały, że szczepionka daje odporność maksymalnie na kilkanaście miesięcy, pewnie są tacy, którzy wolą poczekać kilka miesięcy i zobaczyć, czy nie pojawi się coś lepszego/lepiej przebadanego. Po piąte wreszcie, w debacie publicznej bardzo mocno obecne były treści podważające zaufanie do szczepień, prawdopodobnie w części inspirowane przez rosyjskie służby. Zgodnie zaś ze wspomnianymi już obserwacjami badaczy z nurtu ekonomii behawioralnej, unikanie niepewności jest jednym z najsilniejszych motywów ludzkich zachowań – wystarczy nawet nieprawdziwa informacja o jednym zgonie po przyjęciu szczepionki, by skutecznie ograniczyć społeczną skłonność do szczepień.

Mając to wszystko na uwadze, stosowanie takich instrumentów jak kampanie billboardowe z celebrytami, loterie czy wreszcie swego rodzaju paszporty szczepionkowe nie tylko może nie być skuteczne, co wręcz może prowadzić do odwrotnych rezultatów. Nachalność państwa w promowaniu szczepień może bowiem wzmacniać wrażenie, że rząd manipuluje, stosuje propagandę i traktuje ludzi jak głupców, nawet jeśli za tymi działaniami władz nie stoją żadne zdrożne intencje.

Paszporty szczepionkowe to faktycznie interwencja behawioralna?

Tak dochodzimy do ostatniego pytania o paszporty szczepionkowe, a dokładniej – unijne certyfikaty covidowe (UCC). Przede wszystkim należy podkreślić, że wbrew głosom sceptyków ostrzegających przed wprowadzeniem mechanizmów segregacyjnych, unijne certyfikaty mają wyłącznie usprawnić przemieszczanie się między państwami członkowskimi.

Certyfikaty te potwierdzać będą bowiem jedynie zaszczepienie, przechorowanie lub aktualny negatywny wynik testu na obecność koronawirusa. Zatem zamiast wozić ze sobą zaświadczenia o przyjętych szczepieniach czy negatywnym wyniku testu lub też lekarskie potwierdzenie przechorowania COVID-19, które na dodatek trzeba byłoby tłumaczyć, możemy je mieć w jednej, ogólnounijnej aplikacji na smartfona (nota bene dostępnej w sklepach Apple’a i Google’a, co dodaje kolejną cegiełkę do uzależnienia rządów od technologicznych gigantów, ale to inna historia).

Co jednak najważniejsze, UCC nie daje żadnych dodatkowych uprawnień, a osoby, które nie chcą wyrabiać sobie takiego certyfikatu, mogą nadal przy przekraczaniu granicy legitymować się zwykłym zaświadczeniem lekarskim przetłumaczonym na język angielski. W przypadku UCC nie ma zatem mowy ani o żadnej segregacji, ani w ogóle o interwencji behawioralnej. Taką mogłoby być wprowadzenie paszportów szczepionkowych, uprawniających np. do korzystania z jakichś usług niedostępnych dla osób niezaszczepionych. Możemy jednak z dość dużym prawdopodobieństwem założyć, że wprowadzenie takich „paszportów” miałoby efekt przeciwny do zamierzonego.

Jeden rabin powie tak, drugi rabin powie nie

Podsumowując, interwencje behawioralne są jednym z istotnych instrumentów w repertuarze decydentów prowadzących współcześnie politykę publiczną i same z siebie nie są narzędziem wprowadzania totalitarnej władzy. Stanowią one bowiem godną uwagi alternatywę wobec innych instrumentów wykorzystywanych w ramach interwencji publicznych, w tym twardych regulacji, zakładających przymus i ewentualne sankcje za ich złamanie. W niektórych przypadkach, takich jak wspomniana transplantologia, ich wykorzystanie wydaje się uzasadnione i przynosi pozytywne, społecznie akceptowane rezultaty.

Z drugiej strony instrumenty takie mogą się jawić jako narzędzie manipulacji czy wykluczenia, zwłaszcza w sytuacji, kiedy stosowane są automatycznie, nie bazują na pogłębionej diagnozie społecznych oczekiwań i nie uwzględniają realnych motywów stojących za ludzkimi decyzjami czy zachowaniami. Podobne ryzyko towarzyszy sytuacji, w której interwencje behawioralne stałyby się narzędziem wprowadzania jakiejś ideologii, nieakceptowanej przez określoną część społeczeństwa. Wtedy stosowanie interwencji behawioralnych może być nawet przeciwskuteczne – obywatele, którzy wyczują, że ktoś próbuje ich oszukać lub z wyższością pouczać, z premedytacją zagrają przeciwko oczekiwaniom decydentów.