Formalnie wypełniamy wszystkie wskaźniki. W rzeczywistości ubóstwo wciąż jest problemem

W 2020 roku zakończyliśmy realizację strategii walki z ubóstwem. Cel, który sobie postawiliśmy, udało się zrealizować na trzykrotnie wyższym poziomie od zakładanego. Jednak problem nie został całkowicie wyeliminowany. Istnieją grupy, które w sposób szczególny są nim zagrożone. Z Ryszardem Szarfenbergiem, byłym ekspertem Narodowej Strategii Integracji Społecznej, rozmawia Andrzej Ciepły.

Jesteśmy u progu zakończenia wdrażania strategii „Europa 2020”, której celem było zmniejszenie liczby osób żyjących w ubóstwie i wykluczeniu społecznym o 20 milionów w całej Europie. Polska zrealizowała swoją część już w 2013 roku. Wydawałoby się, że można to odczytać jako sukces. Pan należy jednak do krytyków sposobu jej realizacji. W czym, pańskim zdaniem, leży problem?

Polska miała jedno, najważniejsze zadanie. Zmniejszenie o 1,5 miliona liczby osób doświadczających ubóstwa i wykluczenia społecznego. Na to zadanie mieliśmy 10 lat od 2008 do 2018 roku, gdzie 2008 był rokiem zerowym. Faktycznie cel osiągnięto już w roku 2013. Apelowaliśmy wtedy do rządu, żeby podniósł go o co najmniej drugie tyle. Zwracaliśmy uwagę, że poza zwiększeniem wskaźnika do 3 milionów warto także wskazać cele dodatkowe, np. ograniczenie ubóstwa dzieci czy osób z niepełnosprawnościami. Pomysł nie spotkał się z entuzjazmem. W 2014 roku postanowiono, że cel pozostanie na takim poziomie, na jakim był. W ostatecznym rozrachunku szacuje się, że do 2019 roku z ubóstwa wyszło blisko 4,8 miliona z tych 11,5 milionów osób, które znajdowało się w tej sytuacji w 2008 roku.

Pomogły programy społeczne?

Na to pytanie nie ma jednoznacznej odpowiedzi. Przez ten czas zmieniały się rządy, które miały swoje programy, przeprowadzano różne zmiany polityki podatkowo-świadczeniowej. To miało jakiś wpływ, ale nie bez znaczenia pozostaje też aktywność osób, które znajdowały się w ubóstwie. Nie da się jednoznacznie stwierdzić, gdzie przebiega granica, w której możemy powiedzieć, że coś zależy od programu społecznego, a coś od aktywności i chęci wychodzenia z trudnej sytuacji samych zainteresowanych. Do tego trzeba dodać również zmiany innych czynników, które nie zależą ani od polityki rządu, ani od samych ludzi.

Może kolejna strategia będzie mniej zachowawcza?

Komisja Europejska przedstawiła już kilka dokumentów strategicznych, takich jak Nowy Zielony Ład oraz Plan Odporności i Odbudowy dla Unii Europejskiej, z których mamy skorzystać. Niedawno też Komisja przedstawiła Plan realizacji Europejskiego Filaru Praw Socjalnych. Nie jest to więc jedna strategia bezpośredniej walki z ubóstwem. Korzystając z nich całościowo, możemy stwierdzić, że będą mieć pozytywny wpływ na życie uboższych Polaków.

Może są inne Europejskie programy nakierowane bezpośrednio na walkę z ubóstwem?

Europejski Filar Praw Socjalnych jest takim społecznym projektem. Ma formę deklaracji popartej przez wszystkie kraje UE, ale jak każda deklaracja nie jest wiążący. Jest czymś w rodzaju zaleceń, w świetle których kraje zobowiązują się do dbałości o prawa pracownicze i prawa społeczne, podobnie charakter zalecenia ma plan realizacji filaru, o którym wspomniałem. W tym planie przedstawiono nowe cele dla Unii w zakresie walki z ubóstwem do 2030 roku. W strategii „Europa 2020” to było mniej niż 20 milionów w ubóstwie i wykluczeniu społecznym, a teraz ma to być mniej o 15 milionów w całej UE. Ilościowo więc jest to mniej ambitne podejście. Ważne novum stanowi jednak to, że co najmniej 5 milionów z tych 15 to mają być dzieci. Z tą kwestią wiąże się kolejna inicjatywa Gwarancja dla Dzieci, nastawiona na przeciwdziałanie ubóstwu i wykluczeniu najmłodszych.

A jak polska polityka ma się do tych zaleceń?

W redukcji ubóstwa dzieci Polska ma duże osiągnięcia, ale nadal ważne cele nie zostały osiągnięte, np. mniej niż 1% dzieci żyje w skrajnym ubóstwie. Jeśli jednak spojrzymy na sferę ich ubóstwa według minimum socjalnego, to dotyczy ono ponad 43% gospodarstw domowych w 2019 roku.

Kierując się celami UE postawionymi w planie realizacji Filaru Praw Socjalnych, rząd powinien zadeklarować, że będzie dążył do ograniczenia ryzyka ubóstwa i wykluczenia dzieci o co najmniej 430 tysięcy, czyli o 40% do 2030 roku. Do tego należy dodać, że ubóstwo skrajne dzieci będzie niższe niż 1%, a sfera ubóstwa dzieci nie wyższa niż 20%.

Polska polityka społeczna w niektórych obszarach wciąż odstaje od standardów międzynarodowych. Wśród nich jest na przykład reguła ustalona w Konwencji 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy z 1952 roku, a więc dość dawno. Zgodnie z nią zasiłek dla bezrobotnych nie powinien być niższy niż 50% płacy minimalnej. Dużym problemem jest fakt, że próg wciąż ustala się kwotowo, a nie procentowo. Oznacza to, że gdy wzrośnie płaca minimalna, to znowu poziom zasiłku dla bezrobotnych będzie coraz bardziej od niej odbiegał.

Ponadto polska pomoc społeczna nie spełnia podstawowych wymogów artykułu 13 Europejskiej Karty Społecznej, który gwarantuje prawo do odpowiedniej pomocy społecznej i medycznej. Polska nadal nie ratyfikowała tego artykułu. Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej twierdzi, że nie jesteśmy w stanie go ratyfikować, ponieważ nasza Ustawa o pomocy społecznej przewiduje zbyt niskie zasiłki i trzeba spełnić wiele innych kryteriów, żeby te zasiłki otrzymać.

W czym sytuacja rodzin jest wyjątkowa?

W przypadku rodzin z dziećmi bardzo wiele zmieniło 500+. Sporo zmieniło się również w kwestii usług żłobkowych i przedszkolnych, bo tu cały czas notujemy duże wzrosty. Co prawda, wciąż są niedostateczne, ale jednak jest postęp o charakterze ilościowym. Nieco poprawiła się także sytuacja rodzin z dziećmi niepełnosprawnymi. Po strajku okupacyjnym w 2014 roku świadczenie pielęgnacyjne dla rodziców dzieci z niepełnosprawnościami wzrosło do około 1900 złotych, choć zachowano warunek, zgodnie z którym główny opiekun nie może jednocześnie podejmować pracy zarobkowej. Są to jedne z wyższych świadczeń z grupy tych, przyznaje się poza systemem składkowym, ZUS-owskim. Było to wywalczone przez rodziców dzieci z niepełnosprawnościami, podobnie jak w 2009 roku, gdy wywalczono zniesienie kryterium dochodowego, co oznacza, że wszyscy rodzice dzieci z niepełnosprawnościami są wspierani świadczeniem pielęgnacyjnym.

Przypomnę, że osoby te mają status dzieci, nawet jeśli są już osobami dorosłymi. Nie jest tak, że dziecko osiąga pełnoletniość, to świadczenie jest zabierane. Nie, ono cały czas jest wypłacane. Poza tym, gdy te dzieci dorastają, otrzymują rentę socjalną, która została podwyższona 2 lata temu do poziomu minimalnej emerytury, więc sądzę, że od strony świadczeniowej ta grupa zanotowała duży postęp. Wprowadzono również dodatkowe świadczenie 500+ dla niesamodzielnych. Mamy więc podstawy do tego, aby mówić o ekspansji świadczeń pieniężnych. Co prawda, to ekspansja selektywna, bo opiekunowie osób dorosłych, które nie były wcześniej dziećmi niepełnosprawnymi, dostają o wiele mniejsze świadczenie mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sytuacja rodzin z dziećmi niepełnosprawnymi, które korzystają z tych świadczeń, jest dużo lepsza niż wtedy, gdyby to świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 645 złotych, czyli tyle, ile zasiłek stały z pomocy społecznej w latach 90. dla rodziców, którzy rezygnowali z pracy.

Czyli mówienie, że rodziny z dziećmi niepełnosprawnymi są pozostawione samym sobie, jest przesadą?

Na pewno tak, jeśli mówimy o świadczeniach pieniężnych, chociaż to też jest kwestia punktu widzenia. Ktoś może powiedzieć, że 1900 złotych to przecież wciąż bardzo mało, biorąc pod uwagę potrzeby rehabilitacyjne oraz to, że warunkiem uzyskania tych pieniędzy jest niepodejmowanie zatrudnienia. Porozumienie, część Zjednoczonej Prawicy, zaproponowało, żeby to świadczenie pielęgnacyjne było kilka razy wyższe. Na poziomie przeciętnej płacy, nie na poziomie płacy minimalnej. Przeciętna płaca wynosiła jeszcze niedawno około 5300 złotych brutto. Jeżeli więc propozycje Porozumienia przynajmniej częściowo zostaną zrealizowane i to świadczenie zostanie podniesione np. do 3 lub 4 tysięcy złotych, to w kwestii wysokości świadczeń pieniężnych dla tej grupy trudno będzie mówić, że coś jest nie tak. Zupełnie inaczej to wygląda, gdy mówimy o opiece, rehabilitacji i innych usługach. Jeżeli dzieci są w znaczym stopniu niepełnosprawne, to wówczas wymagają bardzo wyczerpującej opieki, szczególnie gdy wchodzą w wiek młodzieńczy i później, gdy są osobami dorosłymi.

Czy podniesienie wysokości świadczeń jest wystarczającą odpowiedzią na problem, z którymi borykają się rodzice z dziećmi z niepełnosprawnościami?

Nawet gdyby przyznać im świadczenia na poziomie średniej płacy, to nadal mogą mieć problemy z dostępem do rehabilitacji i innych usług. Część rodziców zapewne chciałaby, aby świadczenie pielęgnacyjne można było łączyć z pracą. Ważna też jest opieka wytchnieniowa, która zastępuje opiekuna rodzinnego na krótki czas. Drugim obszarem, jaki wymaga rozwoju, jest zapewnienie odpowiedniej rehabilitacji dla tych dzieci oraz dostarczenie dobrej jakości sprzętu rehabilitacyjnego, jeżeli jest taka potrzeba.

Czy sytuacja prawna, którą wytworzył wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie przesłanki embriopatologicznej, wpłynie na zmiany w tym obszarze? Czy pojawiły się jakieś propozycje?

Praca nad takimi rozwiązaniami powinna być stała i nie może być wynikiem konkretnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ordo Iuris zaproponowało swój program już w 2016 roku. Był on dwuczęściowy. Pierwsza część zakładała surowe zaostrzenie ustawy o planowaniu rodziny. Natomiast część druga przewidywała pakiet usług pomocowych i opiekuńczych dla rodziców dzieci z niepełnosprawnościami. Program zakładał także rozwijanie środowiskowych domów samopomocy, czyli miejsc, gdzie te dzieci mogłyby przebywać w ciągu dnia. To ważne, bo gdy zorganizujemy dobry system opieki dziennej, to mniejszy sens będzie miał warunek niepodejmowania pracy przez rodzica. Rzeczywiście część rodziców nie jest w stanie robić nic innego i dlatego mówi, że im takie rozwiązanie nie jest potrzebne, bo i tak nie będą pracować. Jednak część rodziców uważa je za niesprawiedliwe, bo mogą i chcą pracować w mniejszym lub większym wymiarze godzinowym.

W jaki sposób świadczenia, takie jak uzupełniające i pielęgnacyjne, wpłynęły na sytuację rodzin? Dlaczego często mów się o wzajemnym wykluczaniu się niektórych z tych świadczeń, np. gdy wsparcie pieniężne wyklucza z pomocy niepieniężnej?

Im bardziej skomplikowany jest system świadczeń pieniężnych, tym trudniej skoordynować je między sobą. Kiedy wprowadzono świadczenie wychowawcze, czyli 500+, była dyskusja nad tym, czy wliczać je do dochodu, który się bierze do ustalania uprawnień do zasiłku okresowego oraz do pomocy społecznej, czy tego nie robić. Zdecydowano się na tę drugą opcję. Była to istotna decyzja z uwagi na to, że w innym przypadku część korzyści ubogich rodzin z 500+ byłaby utracona w związku ze zmniejszaniem się innych świadczeń.

Czy koordynacja całego systemu ogranicza się do koordynacji świadczeń?

Koordynacja między świadczeniami pieniężnymi to tylko jedno z wyzwań. Kolejnym jest koordynacja między świadczeniami pieniężnymi a tymi usługami, które są częściowo odpłatne w zależności od dochodu. Jeżeli przyznaje się nowe świadczenie, które później trzeba wydać na wzrost opłat za usługę, to też korzyść jest mniejsza. Co jedną ręką się daje, to drugą częściowo zabiera.

Politycy chcą zdobyć więcej głosów wyborców, więc dodają do istniejących świadczeń i usług kolejne, a ich następcy nie chcą ich odebrać, żeby nie zapłacić kosztu wyborczego. Tu zawsze podaję jako przykład becikowe, czyli 1000 złotych jednorazowej zapomogi, gdy kobieta urodzi dziecko. Rozwiązanie zostało wprowadzone za pierwszych rządów Prawa i Sprawiedliwości i spotkało się z ogromną krytyką.

Jednak przez 8 lat rządów Platformy nie wycofano tego świadczenia. Jedyne co zrobiono, to tylko zmieniono jego formułę, czyli odcięto bogate matki, i wprowadzono warunek udokumentowania trzech wizyt u ginekologa. Taka sama zresztą argumentacja pojawiła się w przypadku świadczenia wychowawczego, czyli 500+. Mało która partia proponowała rozwiązania, w których zabrano by to świadczenie, a zwiększono w zamian np. zasiłki rodzinne. To byłby krok trudny politycznie i sądzę, że różne świadczenia będą się z tych politycznych względów nadal nawarstwiały, w systemie będzie przybywać z tego powodu problemów. Być może ta złożoność oznacza, że sytuacja osób, które z zasiłków korzystają, się poprawia, bo jest ich więcej, ale z drugiej strony mogą mieć kłopoty, bo powstał cały labirynt tych różnych świadczeń, nie mówiąc już o usługach. Można się w nim pogubić.

Czy pandemia i lockdown wpłynęły na sytuację osób ubogich?

Faktycznie na początku pandemii mieliśmy recesję. Potem, w trzecim kwartale 2020 roku, nastąpił wzrost. Zapewne pierwszy kwartał 2021 będzie gorszy, ale później znowu nastąpi odbicie, kiedy sytuacja pandemiczna zostanie opanowana. Niestety sytuacja osób najbiedniejszych pogarsza się, szybko tracą pracę nierejestrowaną, są zdani na skąpą i uznaniową pomoc społeczną.

Duża część rodzin nie tyle popada w ubóstwo, co ubożeje. W badaniu Diagnoza.plus prawie 30% osób stwierdziło, że ich dochody się zmniejszyły, a część mówiła, że w ogóle nie dostaje wynagrodzeń. Z każdym lockdownem odczuwamy gospodarcze skutki pandemii, które najmocniej dotykają najbiedniejszych, ale też dużą część innych rodzin. Można więc przewidywać, że zarówno rok 2020, jak i rok 2021 będą gorsze pod względem wskaźników ubóstwa niż rok 2019.