Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.
Mateusz Kolaszyński  1 czerwca 2021

Wicepremier Jarosław Kaczyński i tajne przez poufne. Co przez 200 dni zrobił szef Komitetu Rady Ministrów do spraw Bezpieczeństwa Narodowego i spraw Obronnych?

Mateusz Kolaszyński  1 czerwca 2021
przeczytanie zajmie 8 min
Wicepremier Jarosław Kaczyński i tajne przez poufne. Co przez 200 dni zrobił szef Komitetu Rady Ministrów do spraw Bezpieczeństwa Narodowego i spraw Obronnych? Prawo i Sprawiedliwość/flickr.com

Komitet Rady Ministrów do spraw Bezpieczeństwa Narodowego i spraw Obronnych pod przewodnictwem wicepremiera Jarosława Kaczyńskiego nie rezygnuje z ambitnego zadania budowy nowoczesnego systemu bezpieczeństwa narodowego. Po siedmiu miesiącach funkcjonowania wiadomo, że sanacja ma nastąpić w tajemnicy przed opinią publiczną i bez możliwości weryfikacji prac nowej instytucji. Przywilej oceny działań komitetu będzie miał rząd, który nadal pozostaje jedynym odpowiedzialnym za politykę bezpieczeństwa narodowego i obronności.

Utworzenie 9 października 2020 r. Komitetu Rady Ministrów do spraw Bezpieczeństwa Narodowego i spraw Obronnych oznaczało realizację postulatu Strategii Bezpieczeństwa Narodowego z 2020 r. odnoszącego się do konieczności powołania „ponadresortowego mechanizmu koordynacji zarządzania bezpieczeństwem narodowym poprzez utworzenie komitetu Rady Ministrów, odpowiedzialnego na poziomie strategicznym za rozpatrywanie spraw z zakresu polityk, strategii i programów w obszarze zarządzania bezpieczeństwem narodowym w sposób zapewniający spójność i konsekwentną ich realizację oraz jego powiązanie z nową rolą i kompetencjami Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego i Rządowego Centrum Bezpieczeństwa”. W wywiadzie dla „Gazety Polskiej” przewodniczący nowo powstałego komitetu zapowiadał: „Uruchomię mechanizm koordynacji działań w obszarach, które dotyczą szeroko rozumianego bezpieczeństwa kraju”. Samo zadanie określił jako długofalowe. Od tych słów minęło ponad 200 dni, co pozwala na ocenę pierwszych działań komitetu.

Słowem, które najlepiej określa jego dotychczasowy dorobek, jest tajemnica. Zgodnie z zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów przewodniczący komitetu może zarządzić niejawność całości lub części posiedzenia komitetu (§ 4 ust. 2). W praktyce przyjęto zasadę tajności wszystkich posiedzeń, co budzi szereg wątpliwości.

Po pierwsze, taka polityka stoi w sprzeczności z zasadami państwa demokratycznego, w tym z jawnością życia publicznego. Utajnianie powinno być uzasadnione, stosowane wyjątkowo i z dużą rozwagą. Z uwagi na powierzone komitetowi zadania trudno wyobrazić sobie potrzebę wykonywania większości z nich w trybie niejawnym. Komitet ma zajmować się m.in. rozpatrywaniem projektów aktów prawnych oraz innych dokumentów rządowych o istotnym wpływie na zagadnienia bezpieczeństwa i obrony państwa (§ 2 ust. 3). Tryb niejawny właściwie wyklucza możliwość konstruktywnej oceny aktów normatywnych i dokumentów, ponieważ tajemnica znacząco ogranicza krąg odbiorców takich prac. Tymczasem adresatem aktów prawa powszechnie obowiązującego – a właśnie takie regulują najważniejsze kwestie bezpieczeństwa – jest całe społeczeństwo. Podobna ocena dotyczy zadania analizy rządowej polityki bezpieczeństwa i obrony państwa oraz wypracowywania rozwiązań w zakresie spójności tej polityki (§ 2 ust. 3).

Tajność obrad nie sprzyja zresztą efektywności pracy. Z tym problemem mierzą się inne ciała polityczne działające w trybie niejawnym. Można tu wskazać dwie instytucje powołane w celu usprawnienia nadzoru i kontroli nad służbami specjalnymi: rządowe Kolegium do spraw Służb Specjalnych i sejmową Komisję do spraw Służb Specjalnych. Obie instytucje funkcjonują w trybie niejawnym i zarzuca się im niską skuteczność. Prace kolegium zostały negatywnie ocenione przez Najwyższą Izbę Kontroli w 2005 i 2014 r. Zdaniem NIK mamy do czynienia z brakiem „możliwości bieżącej analizy wykorzystania zajętych przez Kolegium stanowisk oraz ich przydatności do realizacji zadań przez służby specjalne”. Niemal powszechnie za iluzoryczną uchodzi także kontrola sprawowana przez sejmową Komisję ds. Służb Specjalnych.

Służby bez rzeczywistego nadzoru

Kolegium i komisję łączy ten sam problem, którego nie uniknie komitet pod przewodnictwem Jarosława Kaczyńskiego. W Polsce dysponentem wielu tajemnic są szefowie służb specjalnych. O tym, które informacje niejawne zostaną udostępnione poza kierowane przez nich służby decydują samodzielnie i w sposób uznaniowy. Ich decyzja jest ostateczna i nie podlega nawet weryfikacji nadzorcy, np. Prezesa Rady Ministrów czy ministra obrony narodowej.

W tym zakresie zasadnicze znaczenie nadal ma art. 39 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu i analogicznie sformułowane przepisy ustaw kompetencyjnych innych służb specjalnych. Za sprawą tych regulacji tajność obrad wcale nie gwarantuje adekwatnego dostępu do informacji – to szef danej służby specjalnej wie, jakie informacje posiada i to on podejmuje decyzję, co udostępnić. Pozostaje postawić pytanie, czy właściwym zadaniem dla komitetu nie byłaby próba wypracowania bezpiecznego mechanizmu dostępu do tych informacji.

W obecnym stanie prawnym działanie w świecie tajemnic odbywa się na zasadach ustalonych przez szefów służb specjalnych. W tym kontekście znamienne jest przytoczone poniżej oświadczenie przewodniczącego komitetu, w którym służby specjalne (nie doprecyzowano, o które z pięciu służb chodzi) są nadreprezentowane i odgrywają wiodącą rolę.

„Oświadczam, że po zapoznaniu się ze sprawą zakupu respiratorów w kwietniu 2020 r., mogę stwierdzić, iż decyzja o skorzystaniu z firmy E&K została podjęta w oparciu o informacje przekazane przez służby specjalne, które nie dostrzegały przeciwwskazań do podjęcia takiej współpracy. Należy podkreślić, że służby specjalne w związku z występującymi trudnościami, w tym niepełną realizacją zamówienia przez kontrahenta, podjęły również działania wyjaśniające ex post, które nie wykazały po stronie Ministerstwa Zdrowia żadnych przesłanek wskazujących na możliwość nadużyć, działań korupcyjnych lub innych czynów zabronionych przy zakupie respiratorów”.

Jarosław Kaczyński
Wiceprezes Rady Ministrów
Przewodniczący Komitetu ds. Bezpieczeństwa Narodowego i spraw Obronnych

W oświadczeniu charakterystyczny jest brak informacji na temat politycznego nadzoru i odpowiedzialności za służby specjalne. Ukazuje ono jak w soczewce kolejny systemowy problem zdiagnozowany w 2014 r. przez NIK:

„Obecnie obowiązujące przepisy ograniczają możliwość sprawowania skutecznego nadzoru nad służbami specjalnymi przez Prezesa Rady Ministrów. Premier pozbawiony jest ważnych instrumentów nadzoru, m.in. pełnej wiedzy na temat procedur wewnętrznych obowiązujących w służbach specjalnych czy kontroli poprawności działań operacyjno-rozpoznawczych w konkretnych, zakończonych sprawach. W istocie więc ustawodawca zobowiązał premiera do nadzoru nad służbami specjalnymi, dając mu ograniczone możliwości zweryfikowania przekazywanych przez służby informacji co do treści oraz sposobu ich uzyskania. Taki stan prawny powoduje, że w wielu obszarach służby specjalne, pozbawione zewnętrznego cywilnego nadzoru, kontrolują same siebie”.

Ktokolwiek widział

Przytoczone wcześniej oświadczenie Jarosława Kaczyńskiego jest jedynym skierowanym publicznie komunikatem dotyczącym prac komitetu. Jego sekretarz, Zbigniew Hoffmann, przekazał PAP zaledwie, że gremium pracuje w trybie cotygodniowym nad wybranymi zagadnieniami bezpieczeństwa narodowego. Równie ogólnikowa była wypowiedź sekretarza dla „Rzeczpospolitej”: „Komitet pracuje bardzo intensywnie, a efekty tych prac będą bardzo poważne i znajdą się w rekomendacjach dla rządu i premiera. Propozycje będą wskazywały rozwiązania systemowe w zakresie bezpieczeństwa publicznego oraz obronności”.

Po ponad siedmiu miesiącach pracy nie są znane opinii publicznej żadne miarodajne efekty pracy komitetu, który nie przedstawia żadnych postanowień, opinii czy stanowisk ze swoich prac. Nic też nie wiadomo na temat zaplecza merytorycznego komitetu. Zgodnie z zarządzeniem efektami prac miały być m.in.:

  • analizy w zakresie spraw wewnętrznych, porządku publicznego, obronności oraz wymiaru sprawiedliwości, w tym dotyczących praworządności podejmowanych decyzji;
  • zlecania Rządowemu Centrum Legislacji sporządzania stanowisk prawno- legislacyjnych dotyczących projektów aktów prawnych w zakresie bezpieczeństwa i obrony państwa;
  • propozycje projektów rozwiązań organizacyjno-funkcjonalnych dotyczących bezpieczeństwa i obrony państwa;
  • propozycje działań na rzecz bezpieczeństwa na poziomie strategicznym;
  • analizy i propozycje udoskonalania systemu zarządzania bezpieczeństwem.

Komitet od początku istnienia budził duże zainteresowanie. Jak dotąd nie zostało ono wykorzystane do promocji rozwiązań systemowych w zakresie bezpieczeństwa narodowego. Wręcz przeciwnie, modus operandi komitetu przyczynia się do utrwalenia w przestrzeni publicznej wielu nieporozumień co do roli polityki i tajemnicy w zarządzaniu bezpieczeństwem – systemie, w którym na co dzień uczestniczą setki tysięcy osób zobowiązanych m.in. do poświęcenia i neutralności politycznej.

Brak polityki informacyjnej jest widoczny w odpowiedziach na interpelacje poselskie, w których padają pytania o konkretne efekty pracy komitetu (np. interpelacja nr 15491, interpelacja nr 16626). Odpowiedzi na nie składają się z podania podstawy prawnej i stwierdzenia, że w związku z trybem niejawnym obrad komitetu wytworzone dokumenty nie mogą być udostępnione.

Zasady odpowiedzialności za politykę bezpieczeństwa – bez zmian

Komitet Rady Ministrów do spraw Bezpieczeństwa Narodowego i spraw Obronnych rozbudził u niektórych duże nadzieje. Początki jego funkcjonowania pokazują, że nie wychodzi poza rolę typowego organu pomocniczego Rady Ministrów. Pomocniczego, czyli takiego, który ma zadania wewnątrz struktury Rady Ministrów i co do zasady nie występuje samodzielnie w stosunkach z innymi organami państwowymi, będącymi poza tą strukturą. Komitety nie są organami samoistnymi, a ich rolę można sprowadzić do statusu dodatkowego narzędzia do realizacji zadań premiera lub rządu.

Za prowadzenie polityki wewnętrznej i zagranicznej zgodnie z konstytucją odpowiedzialna jest Rada Ministrów. Komitet jest nową instytucją w systemie bezpieczeństwa narodowego. Można stwierdzić, że obecnie usytuował się w roli tajnego doradcy rządu. Jego powstanie w żaden sposób nie zmieniło zasad rozliczalności za prowadzenie polityki bezpieczeństwa. Nadal odpowiedzialny jest za nią rząd i ministrowie kierujący konkretnymi działaniami administracji. To te organy powinny rozwiązywać zdiagnozowane problemy systemowe, których jest całkiem sporo.

Informacji na ten temat dostarczają chociażby dziesiątki raportów NIK dotyczących bezpieczeństwa narodowego, działalność kolejnych rzeczników praw obywatelskich (np. dokument Osiodłać Pegaza) czy niewykonane wyroki Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok z dnia 30 lipca 2014 r.). Źródła słabości uwidaczniane są również w coraz większym dorobku nauki, w tym dyscypliny nauki o bezpieczeństwie oraz w opiniach ekspertów – praktyków z doświadczeniem pracy w instytucjach bezpieczeństwa.

Nie ulega wątpliwości, że poprawa systemu bezpieczeństwa narodowego jest odpowiedzialnością rządu. To, w jakim zakresie Rada Ministrów skorzysta z prac swojego organu pomocniczego, ma drugorzędne znaczenie. Ocena wkładu de facto tajnego komitetu w realizację polityki bezpieczeństwa – jeśli w ogóle potrzebna – przenosi w obszar domysłów i spekulacji. Należy stwierdzić, że przewodniczący komitetu nie jest tym członkiem Rady Ministrów, który bierze na siebie ciężar budowy polityki bezpieczeństwa państwa. Obecna praktyka wskazuje, że występuje raczej w roli tajnego doradcy, którego inicjatywy nie są poddawane żadnej zewnętrznej weryfikacji.

Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym jesteśmy wdzięczni za możliwość działania.

Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.