Państwo powinno naprawiać tylko błędy rynku? To szkodliwy mit. „Gospodarka misji” Mariany Mazzucato i kapitalizm w służbie społeczeństwa

Dlaczego kiedyś innowacje przyczyniały się do lotu na Księżyc, wynalezienia mikrofalówki czy stworzenia internetu, a dziś zdecydowanie częściej oznaczają kolejną aplikację mającą pozbawić nas nudy? Mariana Mazzucato w swojej nowej książce Mission Economy („Gospodarka misji”) przekonuje nas do zmiany myślenia o roli państwa. W administracji widzi współtwórcę nowych rynków, przyczyniających się do znalezienia odpowiedzi na najważniejsze wyzwania stojące przed naszą cywilizacją, a nie jedynie biernego naprawiacza błędów sektora prywatnego. Nie pisze przy tym kolejnego manifestu antykapitalistycznego, a konkretny plan na sensowne ukierunkowanie gospodarki rynkowej.

Mazzucato wybiera się na wojnę z mitem. Mitem, w którym rola państwa jest ograniczona do interwencji w przypadku błędów rynków, urzędnicy są nieefektywni (i najczęściej – leniwi), a kierunek rozwoju ekonomicznego nadaje interes udziałowców. Jej walka z mitem nie jest jednak podszytym pięknoduchostwem potępieniem kapitalizmu. Mazzucato nie sugeruje, że przedsiębiorcy to bezduszni krwiożercy z dolarami w oczach, nie planuje wyeliminować gospodarki rynkowej, nie sugeruje 75-procentowej stawki podatków.

W Gospodarce misji Mazzucato tworzy projekt symbiotycznego współdziałania społeczeństwa, państwa i podmiotów prywatnych. Celem tej współpracy jest realizacja cywilizacyjnych misji, czyli odpowiedzi na palące problemy społeczeństw. Środkami do ich realizacji są między innymi zachęty (ale nie przymus) ze strony państwa.

Przemyślmy rolę państwa na nowo

Dla czytelników jej Przedsiębiorczego państwa, wcześniejszej książki Mazzucato z 2013 r., wiele spośród tych ogólnych idei będzie znajomych. W nowej książce Mazzucato nie skupia się jednak na przywoływaniu po raz n-ty przykładów tego, jak inwestycje ze środków publicznych stoją u podstaw kilkudziesięciu patentów wykorzystywanych dziś w iPhone’ach. Owszem, w książce znajdziemy przypomnienie faktu, że większość znanych nam innowacji w swoich początkach – etapie największego ryzyka – potrzebowała finansowania ze środków publicznych. Nie to jest jednak sednem.

W ciągu siedmiu lat, które upłynęły od czasu publikacji jej pierwszego bestsellera, myśl ekonomiczna Mazzucato przestała być kosmicznym pomysłem na zastąpienie myślenia neoliberalnego o roli państwa w gospodarce. Mazzucato doradzała w międzyczasie m.in. rządowi Szkocji, prezydentowi RPA czy papieżowi, a także współtworzyła założenia programu finansowania nauki i innowacji Unii Europejskiej. W książce widać rezultaty tego zderzenia idei z rzeczywistością: mniej jest odpowiedzi na pytanie „co?”, za to zdecydowanie więcej polemiki z kontrargumentami i konkretnych pomysłów odpowiadających na pytanie „jak?”.

Mazzucato pokazuje, że wyobrażenie o racjonalnych i efektywnych rynkach, w których państwa interweniują jedynie wtedy, kiedy absolutnie muszą, jest wyidealizowaną abstrakcją. Jednocześnie wskazuje, że nie mamy dowodów empirycznych potwierdzających, że to obiektywnie słuszny i efektywny podział ról. Państwa, ingerując w rynkowej gospodarce, mogą nie tyle zabierać możliwości prywatnym przedsiębiorstwom, ile pomagać współtworzyć sam rynek.

Mazzucato w 2013 r. była w tym zakresie głosem oryginalnym, dla wielu wręcz obrazoburczym. Jednak dziś jesteśmy już mądrzejsi o lekcje z poprzedniego kryzysu ekonomicznego. Wojciech Paczos w niedawnym wywiadzie dla Grzegorza Sroczyńskiego opisał zachodzącą zmianę myślenia: „W latach 80. pojawiła się hipoteza, że jakiekolwiek wydatki rządowe mogą tylko pogarszać sytuację w kryzysie. Rząd zwiększa wydatki o jednego dolara, to sektor prywatny obniża wydatki o dolara. PKB się nie zmienia, czyli mnożnik takich rządowych inwestycji wynosi zero. (…) Nigdy tego mechanizmu nie udało się udowodnić, co nie zmienia faktu, że on się zagnieździł w nauce i pokutuje do dziś. Po kryzysie finansowym 2010 roku to zostało w końcu policzone na wszelkie sposoby, mało tego, nawet powstał konsensus co do metodologii tych obliczeń, co w nauce nie jest takie częste. Mnożnik inwestycji rządowych wynosi więcej niż jeden, czyli jeśli rząd wydaje dolara, to rynek nie tylko nie obniża swoich wydatków, ale dodaje jeszcze trochę od siebie”. Autorka chce wykorzystać to współnapędzanie się inwestycji publicznych i prywatnych i stworzyć taki mechanizm kreacji rynków, aby poszukiwały one odpowiedzi na problemy społeczeństwa.

Mazzucato walczy też z innymi mitami dotyczącymi roli państwa. Podkreśla, że administracja potrzebuje gromadzić wewnątrz umiejętności, jeśli ma wejść w rolę współtwórcy rynków.

Autorka uważa, że od lat mamy do czynienia ze samospełniającą się przepowiednią: opinia o administracji jako nieefektywnej i nieumiejętnej doprowadziła do ograniczania zatrudnienia, odejścia wykwalifikowanych urzędników, wykorzystania przeróżnych firm konsultingowych do realizacji zadań. Umiejętności i wiedza, zamiast być gromadzonymi w instytucjach, były więc przez lata wypychane poza sektor publiczny. Pół biedy, gdyby firmy zewnętrzne stanowiły tutaj sensowne i tańsze wsparcie w realizacji podstawowych zadań państwa.

Jednak nawet kryzys pandemiczny pokazuje, że często tak nie jest. W Wielkiej Brytanii zlecono organizację systemu śledzenia osób podejrzanych o kontakt z zakażonymi koronawirusem zewnętrznym konsultantom, z których niektórzy zarabiali tysiące funtów za godzinę. Mimo takich wydatków system nie osiągnął swojego celu i jest obecnie powszechnie krytykowany. Brak umiejętności po stronie administracji powoduje, że wykorzystanie zewnętrznych „posiłków” w rodzaju firm konsultingowych jest po prostu nieefektywne.

Jak może działać kapitalizm realizujący misje

Mazzucato postuluje, aby to państwo, we współpracy ze społeczeństwem, zarówno na poziomie centralnym, jak i lokalnym, wybierało cele. Te cele powinny być różnorodne: może to być eliminacja smogu, zapewnienie adekwatności usług publicznych starzejącemu się społeczeństwu czy oczyszczenie oceanów.

Cel to oczywiście tylko początek. Na szczęście, autorka podaje szczegółowy przepis na przetłumaczenie go na język polityk publicznych. Jednym z jej przykładów jest postulat oczyszczenia oceanów, który należy już do sześciu celów programu finansowania nauki i innowacji UE. Misją w ramach tego celu jest zredukowanie o 90% ilości plastiku dostającego się do oceanów oraz wyłowienie 50% plastiku już tam obecnego do 2025 r.

Zadanie to wymaga świadomego zaangażowania różnorodnych branż: chemicznej, biotechnologicznej czy IT. Równie istotne jest wykorzystanie proekologicznego designu, wiedzy z zarządzania odpadami czy innowacji społecznych. Dzięki temu już dziś możemy zgadywać, że przełomów możemy oczekiwać wśród różnorodnych działań: od autonomicznych oceanicznych stacji filtrowania plastiku przez biodegradowalne opakowania wielokrotnego użytku, organizmy trawiące mikroplastik aż po wykorzystanie sztucznej inteligencji do rozpoznawania obrazu i selekcji recyklingu.

To oczywiście nie jest zamknięta, kompletna lista technologii mających dostać narzędzia rozwoju – Mazzucato przyświeca myśl, że państwo powinno odpowiadać za cele, pozostawić natomiast sektorowi prywatnemu i społecznemu poszukiwania konkretnych rozwiązań.

Zamiast przeprowadzać arbitralną selekcję rokujących technologii („picking winners”), rolą współtwórcy rynku jest wspierać chcących rozwiązać cywilizacyjny problem („picking the willing”). Do tego niekoniecznie trzeba ustanawiać kolejne czebole, instytucje ze słowem „narodowy” w nazwie, czy też orientować się na produkcję na przykład samochodów elektrycznych.

Państwo dysponuje szeroką gamą narzędzi, których zastosowanie może pomóc realizować cele. Granty są dobrym narzędziem do wczesnych badań, ale już nie do skalowania i wspierania późniejszych etapów rozwoju produkcji. Kluczowe dla rozwoju innowacyjności jest stosowanie zamówień publicznych opartych o wyzwania czy też stawianie problemów, co otwiera wydatki publiczne na szeroką gamę średnich i małych przedsiębiorstw. Użyteczne są też konkursy na rozwiązanie problemów wraz z nagrodami finansowymi, które skutecznie wspierają współpracę międzybranżową i interdyscyplinarną.

Wreszcie sama struktura finansowania jest kluczowa. Mazzucato postuluje, aby przeznaczanie środków publicznych na startupy i scale-upy było powiązane z pozyskiwaniem udziałów w takich firmach. Podaje konkretny przykład: na początku XXI wieku USA wsparły pożyczkami rozwój dwóch firm na samym początku ich działalności. Jedna z nich – Soylent – miała zająć się produkcją fotowoltaiki i poniosła kosztowną porażkę, której koszty pośrednio ponieśli także podatnicy.

Druga – Tesla – osiągnęła, póki co, ogromny sukces. Niestety, oparcie się w tym przypadku o niskooprocentowaną pożyczkę prowadzi do upublicznienia strat Soylentu i prywatyzacji zysków Tesli. Według Mazzucato, takie finansowanie powinno być powiązane z pozyskaniem przez państwo odsetka akcji firm, których wzrost wartości mógłby z nawiązką sfinansować porażki innych innowacyjnych przedsiębiorstw. Ryzyko przy prawdziwej innowacyjności jest nie do uniknięcia, a rozwiązanie, w którym zysk z jednej inwestycji pokrywa straty dziewięciu porażek, jest przecież esencją rynku venture capital.

Ostatnia deska ratunku dla kapitalizmu

Mariana Mazzucato lawiruje pomiędzy gospodarczymi etykietami. Z pewnością osoby o lewicowym spojrzeniu dostrzegą w niej „miękiszona”, który nie potępia w czambuł roli finansjery w finansowaniu innowacji i nie postuluje rewolucyjnej w skali redystrybucji. Dla gospodarczych liberałów jej spojrzenie na państwo i jego rolę w kreacji rynku i „wspieraniu chcących” realizować cywilizacyjne misje będzie objawem socjalizmu z poprzedniej epoki.

Mazzucato daje nadzieję na poradzenie sobie z przynajmniej częścią problemów, z którymi się mierzymy. Gospodarka misji to postulat reformy kapitalizmu, nie jego likwidacji. Zmienia rolę społeczeństwa, państwa i sektora prywatnego, ale zmiany te nie wymagają totalnej, nierealistycznej w globalnym systemie całkowitej zmiany zasad. Jej koncepcję może wdrażać Unia Europejska, ale równie dobrze może robić to sama Polska, nie naruszając międzynarodowego ładu.

Gospodarka misji to książka dla osób, które w gospodarce, a szczególnie w innowacyjności, widzą narzędzia odpowiedzi na wyzwanie opieki nad starzejącym się społeczeństwem, sprawnie działających miast na miarę XXI wieku, walki z globalnym ociepleniem, zmniejszenia smogu. To również książka dla osób, które wiedzą, że bez innowacyjności polska gospodarka zostanie w tyle – i zastanawiają się, jak na potrzebnych wydatkach publicznych skorzystać mogą polskie firmy. Po 30 latach kapitalistycznego rozwoju jasne jest, że rozwiązań powinniśmy szukać w reformie kapitalizmu, a nie jego odrzuceniu.