PiS „dorżnie” klasę średnią i samorządy? Ocena zmian podatkowych z „Polskiego Ładu”

Trzy realne plusy i jeden konkretny minus – tak w skrócie można ocenić propozycje reform podatkowych zawartych w przedstawionym w weekend „Polskim Ładzie”. PiS tylnymi drzwiami chce wprowadzić pożądaną progresywność polskiego systemu danin publicznych i jednocześnie zwiększyć (słusznie) nakłady na ochronę zdrowia. Ale w obecnej postaci może się to odbyć kosztem jednostek samorządu terytorialnego. Najmocniej ucierpią najmniejsze gminy.

W państwie idealnym debata publiczna mająca na celu wypracowanie optymalnego modelu systemu podatkowego trwałaby co najmniej rok, angażowała wszystkie zainteresowane podmioty i grupy interesów, budowała powszechny polityczny konsensus i od wypracowania wspólnych celów przechodziłaby do realistycznych sposobów ich wdrożenia. Ale Polska takim wymarzonym krajem nie jest. Dlatego do analizy postulatów reformy systemu podatkowego zaprezentowanych w ramach „Polskiego Ładu” należy podejść mniej idealistycznie.

Kluczową rolę dla zrozumienia wybranego obszaru życia publicznego odgrywa analiza poszczególnych grup interesu, ich działań, zasobów oraz możliwości ich wykorzystania. Pobieżny przegląd weekendowych wydań portali internetowych przekonał mnie, że proponowane zmiany uderzą w interesy co najmniej trzech takich grup: przedsiębiorców finansujących media, ekspertów wypowiadających się w tychże mediach i wreszcie dziennikarzy w tych mediach pracujących.

Skala swoistego „nalotu dywanowego” przeprowadzonego przez tzw. komentariat w ciągu ostatnich kilkudziesięciu godzin w odpowiedzi na propozycje zmian w systemie podatkowym, jest naprawdę imponująca. Od samego początku można też było dostrzec dwie główne narracje wspomnianych grup interesu: „dorżnięcie klasie średniej” i „dorżnięcie samorządów”. Te dwie opowieści miały stanowić trzon krytyki wobec zapowiedzi partii rządzącej.

„Ciemiężenie” biznesu czy wsparcie zarabiających poniżej średniej krajowej?

Zacznijmy od klasy średniej. Oczywiście, mamy straszny problem z jej zdefiniowaniem. Dla jednych to osoby, które posiadają na własność co najmniej jedną nieruchomość, są w stanie przeżyć pół roku bez pracy i stać je na dwa zagraniczne wyjazdy z rodziną rocznie. Dla innych to osoby, których przeciętny miesięczny dochód w gospodarstwie domowym przekracza 1500 PLN na osobę (nota bene to niewiele ponad minimum socjalne w jednoosobowym gospodarstwie domowym, wynoszące obecnie nieco ponad 1200 PLN na osobę). Nie trzeba dodawać, że między takimi dwoma „definicjami” zionie interpretacyjna przepaść.

Na szczęście dzięki publikacjom Ministerstwa Finansów dysponujemy danymi o dochodach poszczególnych decyli społeczeństwa, a co za tym idzie prognozowanych skutkach reformy. Proponowane zmiany „uderzą” w 10% najbogatszych Polaków. Rozumiem, że osoby zarabiające 8500 PLN brutto miesięcznie uznają się za klasę średnią, ale jednak musza być świadome, że należą właśnie do grona 10% najbogatszych.

Dziennikarze, eksperci czy wreszcie środowiska biznesowe straszą finansowym Armagedonem widzów i czytelników, którzy zasadniczo albo na reformie zyskają, albo jej praktycznie nie odczują. Tych pierwszych według szacunków MF ma być bowiem prawie 18 milionów (68% wszystkich podatników), tych drugich – 5,82 miliona (22%).

Zresztą trzeba mieć świadomość, że zmiany będą najbardziej korzystne dla osób zarabiających poniżej średniej krajowej – nie mamy najnowszych danych o medianie wynagrodzeń, ale prawdopodobnie dobija ona gdzieś do… 4 tys. PLN brutto. Innymi słowa połowa Polaków zarabia mniej niż 3 tysiące PLN „na rękę” (pomijam tu szarą strefę), co może nie mieścić się w głowach warszawsko-centrycznego komentariatu.

Oczywiście nasuwa się pytanie, czy powinniśmy obciążać bogatszych na rzecz osób mniej zamożnych. Trzeba sobie uczciwie odpowiedzieć, że na tak postawione pytanie nie ma prawidłowej odpowiedzi – każda ze stron jest w stanie przedstawić swoje argumenty, który ocena jest czysto uznaniowa. Wydaje mi się jednak, że dla porządku warto nieco uporządkować język, jakim się posługujemy przy opisie tej sytuacji.

Najpoważniejszym nowym obciążeniem dla osób prowadzących działalność gospodarczą ma być wprowadzenie proporcjonalnej do dochodów wysokości składki zdrowotnej, która obecnie rozliczana jest ryczałtowo, niezależnie od uzyskiwanych dochodów. Nie jest to jednak żaden rozbój – po prostu ta grupa interesu wywalczyła sobie pewien przywilej, który rządzący chcą wycofać. Znów – są argumenty przeciw takim przywilejom, są i argumenty za nimi. Starajmy się jednak używać adekwatnych słów do opisu rzeczywistości. Tak, to jest odebranie pewnego przywileju. Nie, to nie jest jakieś programowe „ciemiężenie” biznesu ani tym bardziej klasy średniej.

Co więcej, nasz klin podatkowy dla osób uzyskujących wielokrotność przeciętnego wynagrodzenia będzie wciąż niższy niż w państwach Europy Zachodniej – wynika to choćby z utrzymania dla jednoosobowych działalności gospodarczych ryczałtu składek społeczno-emerytalnych i zasady tzw. 30-krotności. Jak słusznie zauważył Jakub Sawulski z Polskiego Instytutu Ekonomicznego, „informatyk na DG z dochodem 15 tys. miesięcznie ‒ ten który na swoich barkach trzyma całą gospodarkę ‒ nadal będzie niżej opodatkowany / oskładkowany niż leniwa sprzątaczka na płacy minimalnej”.

Dobrze – wiemy już, że proponowane zmiany to nie żadne „dorżnięcie klasy średniej”, a jedynie częściowe zmniejszenie dysproporcji wysokości klina podatkowego pomiędzy różnymi formami zatrudnienia i co za tym idzie ‒ osłabienie degresywności systemu danin publicznych, czyli sytuacji, w której biedniejsi płacą relatywnie więcej niż bogatsi. Przejdźmy zatem do samorządów.

Bez realnej rekompensaty to samorządy sfinansują dodatkowe nakłady na ochronę zdrowia

Tu sytuacja jest nieco bardziej skomplikowana. Co prawda, różnica pomiędzy wartością korzyści 90% podatników i kosztów 10% najbogatszych wynosi według szacunków 5,1 mld PLN, i tak szacowany jest właśnie koszt dla sektora finansów publicznych, to ubytek dochodów jednostek samorządu terytorialnego (JST) będzie bardziej znaczący. Mówi się, że może to być kwota rzędu nawet 10-11 mld PLN.

Wynika to z faktu, że utrata środków przez JST spowodowana podwyższeniem kwoty wolnej nie zostanie zrekompensowana w pełni likwidacją możliwości odliczenia składki zdrowotnej. Część z tych dodatkowych 18,7 mld trafi bowiem do budżetu w postaci składek zdrowotnych, które nie podlegają podziałowi pomiędzy budżet centralny a samorządy (w uproszczeniu dochody z tytułu PIT dzielone są 50:50).

Mając na względzie wspomnianą konstrukcję, stracą szczególnie małe gminy, w których mieszkają osoby o niższych dochodach. W większych miastach, a zwłaszcza w metropoliach, ubytek spowodowany podwyższeniem kwoty wolnej zostanie prawdopodobnie zrekompensowany wyższymi wpływami od najbogatszych podatników mieszkających właśnie w większych ośrodkach. Dlatego, choć można zrozumieć skargi Poznania, Krakowa czy Warszawy, prawdziwe problemy dotkną małe, prowincjonalne gminy, których głos w mediach jest jednak znacznie mniej słyszalny. Tym bardziej, że dopiero co stracili część dochodów w wyniku obniżenia niższej stawki podatkowej z 18% do 17%.

Rządzący zapowiedzieli co prawda wsparcie finansowe Funduszu Inwestycji Lokalnych (FIL), którego zadaniem ma być wyrównywanie strat JST, ale nie wiadomo, według jakiego klucza te środki będą dzielone, i co najważniejsze – ile ich będzie. Najgorszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie uznaniowości, gdyż to jedynie wzmocni i tak silny klientelizm wobec władzy – widać go było bardzo wyraźnie w ostatnich wynikach konkursu na granty z FIL, które trafiły w dużej mierze do… samorządów zarządzanych przez osoby związane z partią rządzącą.

Z tego powodu z pewną dozą optymizmu można przyjąć zapowiedzi przedstawicieli rządu o wypracowaniu algorytmu podziału środków, choć niestety na razie taki algorytm nie istnieje i nie ma żadnej gwarancji, że nawet jeśli powstanie, to wyrówna samorządom ubytki w ich budżetach. Jeżeli te straty nie zostaną zrekompensowane, będzie można powiedzieć, że to samorządy, same borykające się z ogromnymi problemami, niedobrowolnie sfinansują dodatkowe nakłady na ochronę zdrowia.

Trzy duże plusy „Polskiego Ładu”

Abstrahując jednak na chwilę od sytuacji samorządów, która powinna być przedmiotem realnej troski władz centralnych, proponowane zmiany należy ocenić pozytywnie, i to z trzech powodów.

Po pierwsze, o czym już wcześniej wspomniałem, efektem proponowanych zmian będzie zmniejszenie degresywności systemu danin publicznych poprzez zmniejszenie klina podatkowego dla osób zatrudnionych na umowę o pracę, zarabiających poniżej średniej krajowej (czyli ok. 60% podatników) i zwiększenia tego klina dla osób zarabiających powyżej 13 tys. PLN brutto miesięcznie, czyli pewnie ok. 1%.

Po drugie, za sprawą podwyższenie kwoty wolnej i wprowadzenia proporcjonalnej składki zdrowotnej dla osób prowadzących działalność gospodarczą zostaną osłabione (choć nie w pełni wyeliminowane) bodźce skłaniające do optymalizacji podatkowej związanej z wyborem formy zatrudnienia. W praktyce oznaczać to może ruch w kierunku większego ucywilizowania polskiego rynku pracy, który obecnie stwarza ogromne możliwości arbitrażu podatkowo-składkowego stanowiącego jedną z największych słabości systemu podatkowego w Polsce.

Po trzecie wreszcie, włączenie przedsiębiorców na równych zasadach do systemu ubezpieczenia zdrowotnego umożliwi zwiększenie nakładów na publiczną służbę zdrowia, co stanowi jedno z ważniejszych wyzwań dla państwa w epoce postcovidowej.

W rezultacie propozycje zmian podatkowych, przedstawione w „Polskim Ładzie” należy ocenić pozytywnie, z zastrzeżeniem sytuacji samorządów.

Reforma wprowadzana tylnymi drzwiami

Podkreślam jednak słowo „propozycje”, gdyż nie ma żadnej gwarancji, że rządzącym uda się przeprowadzić pomyślnie wszystkie zmiany przez parlament do 30 listopada 2021 r., o ile oczywiście mają one wejść w życie z początkiem przyszłego roku.

Czasu wbrew pozorom nie jest tak wiele, jeśli uwzględnimy wakacje sejmowe i prawdopodobną miesięczną „obstrukcję” Senatu, co łącznie daje już dwa miesiące z pozostałych sześciu. Ponadto nie ma żadnej gwarancji, że wszyscy posłowie Zjednoczonej Prawicy, w tym najbardziej prorynkowego Porozumienia, poprą zaprezentowane zmiany i nie ulegną presji ze strony różnych grup interesu. Przypomnę tylko, że właśnie z tych powodów upadła propozycja zniesienia tzw. 30-krotności.

Co więcej, nie ma żadnej gwarancji, że nawet jeśli obecny rząd przyjmie reformę w takim kształcie, kolejna ekipa u władzy nie zdecyduje się na odwrócenie zmian, tak jak miało to miejsce z podwyższeniem wieku emerytalnego. Wówczas, analogicznie jak w tym przypadku, reforma była sensowna, ale m.in. ze względu na sposób jej przeprowadzenia, czyli legislacyjny blitzkrieg bez niezbędnych uzgodnień ze stroną społeczną, przetrwała zaledwie kilkadziesiąt miesięcy.

Nie można też zapominać, że dziś rządzący wykorzystują sprzyjający klimat i dokonują zmian w zakresie składki zdrowotnej, które przed pandemią byłyby raczej trudne do wyobrażenia. W jakimś sensie ten swoisty refleks i uchwycenie społecznych nastrojów zasługuje na pochwałę, ale trzeba mieć świadomość, że w efekcie reforma podatkowa wprowadzana jest trochę tylnymi drzwiami.

Nie ulega dla mnie wątpliwości, że lepiej byłoby po prostu wprowadzić większą progresję podatkową niż manewrować składką zdrowotną. Wtedy nie trzeba by np. tworzyć nowej, ekwilibrystycznej ulgi podatkowej dla osób zarabiających 7-11 tys. PLN brutto miesięcznie, które bez tej ulgi znalazłyby się w gorszej sytuacji niż podatnicy zarabiający 11-15 tys. PLN brutto. Nie dziwię się wicepremierowi Gowinowi, że zapytany o kształt tej ulgi nie był w stanie jej wyjaśnić i zachodzę w głowę, w jaki sposób zostanie ona wpisana do ustawy o PIT. Trzeba jednak wierzyć, że nie ma rzeczy niemożliwych, przynajmniej w wymiarze legislacyjnym.

Bo w realnej polityce takie już się zdarzają, i wprowadzenie „po Bożemu” wyższej progresji podatkowej jawi się jako mission impossible, choćby dlatego, że rządzący obiecali, że do końca kadencji nie podwyższą podatków. Natomiast kombinowanie przy składce zdrowotnej jest skomplikowane i trudne do zrozumienia, i w rezultacie politycy zawsze będą mogli powiedzieć, że nie tylko nie podnieśli stawek podatkowych, ale jeszcze podwyższyli kwotę wolną i progi dochodowe.

Ta druga zmiana jest szczególnie kusząca do wykorzystania przez politycznych spin-doktorów. Jeśli bowiem planowana reforma wejdzie w życie, z drugiej stawki podatkowej wypadnie nieco ponad 600 tys. podatników, czyli aż połowa osób rozliczających obecnie dochody wyższą, 32-procentową stawką. Zaś powrót do stawki 17-procentowej psychologicznie robi większe wrażenie niż łatwy do przegapienia brak możliwości odpisu składki zdrowotnej, który pojawia się dopiero na trzeciej stronie rocznego zeznania podatkowego. Zwłaszcza, że jak ktoś zarabia 200 tys. PLN rocznie, strata tych kilkuset złotych miesięcznie może przejść niezauważona.

***

Podsumowując, bardzo dobrze, że rządzący nareszcie na poważnie zabrali się za problem niesprawiedliwości (czyt. nierówności) polskiego systemu podatkowego. Bardzo dobrze, że osłabili bodźce do optymalizacji podatkowo-składkowej (choć w tej materii jest jeszcze sporo do zrobienia). Bardzo dobrze, że wykorzystali do tego wszystkiego zaawansowaną maszynerię analityczną, bazującą na danych zbieranych przez Ministerstwo Finansów. Bardzo dobrze, że potrafili wykorzystać sprzyjający moment, aby znaleźć dodatkowe środki dla służby zdrowia.

Szkoda jedynie, że rządzący uciekają się do sztuczek, aby osiągnąć naprawdę dobre i społecznie pożądane cele, bo takie kombinowanie często powoduje pojawienie się dodatkowych problemów. Tym razem ich ofiarą mogą stać się samorządy. Dlatego z ostateczną oceną propozycji zmian w systemie podatkowym wstrzymałbym się do momentu, w którym zobaczymy, jak rząd poradzi sobie z tym skutkiem ubocznym, pamiętając jednocześnie, że do ostatecznego wejścia reformy w życie jeszcze bardzo daleka, polityczna droga.