Referendum ws. niepodległości Szkocji wydaje się nieuchronne. To duże wyzwanie dla UE i NATO

Wszystko wskazuje na to, że referendum niepodległościowe w Szkocji w 2014 roku nie zakończyło dyskusji nad niepodległością tego kraju. Brexit wywołał temat ponownie, a popularność proniepodległościowej Szkockiej Partii Narodowej (SNP) w połączeniu z konsekwentną i przemyślaną strategią wyborczą oraz opanowaniem szkockich struktur władzy od 2007 r. da jej najpewniej zdecydowaną przewagę w parlamencie krajowym. Politycznie będzie bardzo trudno Londynowi odpowiedzieć Szkotom po prostu „nie” na żądanie referendum niepodległościowego. Jego prognozowane wyniki wskazują obecnie na podział społeczeństwa „pół na pół” z lekka przewagą separatystów. Niepodległość Edynburga oznaczałaby ogromne zmiany nie tylko dla Wysp Brytyjskich, ale także dla polityki bezpieczeństwa NATO i w konsekwencji UE. Z dr. Przemysławem Biskupem z Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych rozmawia Michał Wojtyło.

Regularnie pojawiają się doniesienia o kolejnym referendum niepodległościowym w Szkocji. Brexit jedynie podgrzał te spekulacje. Czy ten wewnętrzny konflikt w państwie nie będącym już w UE powinien być dla nas istotny? Jakie byłyby możliwe konsekwencje rozpadu Zjednoczonego Królestwa dla Polski i UE?

Przede wszystkim należy podkreślić, że jest to scenariusz zupełnie realny, choć nie nieuchronny. Nieuchronne jednak wydaje się już drugie od 2014 r. referendom na temat niepodległości tego kraju. Niepodległość Szkocji sprawiałaby, że nie tylko Wielka Brytania, ale także NATO i w konsekwencji UE stanęłyby niemal od razu wobec znaczącego wyzwania. Po pierwsze Szkocja jest proeuropejska, ale na tle Wielkiej Brytanii. W kategoriach ogólnych, zwłaszcza w porównaniu z Polską, jest to wciąż kraj eurosceptyczny, gdzie niemal 40% głosujących w 2016 r. chciało wyjścia z UE, a duża część wyborców została po prostu w domu. Nowe państwo chciałoby zapewne reakcesji na warunkach minionego już członkostwa brytyjskiego, zawierających szereg specjalnych klauzul i wyjątków. Szkoccy separatyści już teraz demonstrują w praktyce ambiwalentne podejście do UE. Z jednej strony mówi o porozumieniu z Unią Europejską, a z drugiej głosowali przeciwko umowie z 30 grudnia zeszłego roku pomiędzy Brukselą a Londynem. Chcą też np. członkostwa w Unii Europejskiej (włączając wspólną polityce rybołówstwa), ale gdy jest okazja zastosować te postulaty w praktyce, wyrzucają europejskich rybaków ze wód spornych między Szkocją a Irlandią.

Niepodległość Szkocji dodatkowo skomplikowałby relacje brytyjsko-natowskie oraz brytyjsko-unijne. Pamiętajmy jednak, że uwzględniwszy członkostwo większości państw UE w NATO relacje są ściśle ze sobą związane, przynajmniej z perspektywy takich państw jak Polska. W trakcie niedawnych negocjacji na temat Umowy o handlu i współpracy po Brexicie strona brytyjska de facto odmówiła już w marcu ubiegłego roku negocjacji w zakresie polityki bezpieczeństwa i zagranicznej. Kluczowym kanałem współpracy między Unią a Wielką Brytanią na tym polu pozostaje więc od 1 stycznia br. NATO, za pośrednictwem którego Londyn kontaktuje się z państwami UE. Brytyjska strategia bezpieczeństwa narodowego z 16 marca br. potwierdza tę konstrukcję, definiując jako partnerów państwa Unii, ale nie samą UE. Naturalnie umowa z 30 grudnia nie przewiduje żadnych przepisów uwzględniających ewentualne ogłoszenia przez rząd w Edynburgu niepodległości.

Musimy pamiętać, że Szkocja jest niezwykle istotnym terytorium, także dlatego, że na nim skoncentrowana jest nieproporcjonalnie duża część brytyjskiej infrastruktury krytycznej, w tym ta związana z brytyjskim arsenałem nuklearnym. Moim zdaniem z punktu widzenia państw takich jak Polska, która jest państwem frontowym Unii i NATO, jest to kwestia szczególnie istotna. Uświadomienie sobie wagi tematu rodzi pytania, w jakim zakresie możemy się przygotować na ewentualną niepodległość Szkocji i czy możemy i powinniśmy moderować debatę na ten temat w samej Wielkiej Brytanii.

Przekonanie rządu szkockiego, że Unia Europejska na pewno przyjmie Szkocję (zwłaszcza na takich warunkach, jakie oczekują Szkoci) może być szkodliwe. Taki scenariusz byłby ogromnym ciosem w bezpieczeństwo europejskie, a nie leży w interesie NATO, większości państw UE i w konsekwencji samej Unii. Pamiętajmy, że Wielka Brytania dysponuje największym budżetem obronnym i jednymi z największych sił zbrojnych w europejskim NATO (a pod względem budżetu drugim w całym sojuszu po Stanach Zjednoczonych). Siły brytyjskie stacjonują nie tylko w Polsce, ale przede wszystkim stanowią ramy dla sił szybkiego reagowania w Estonii. Wreszcie, Wielka Brytania jest strażnikiem morskich i lotniczych szlaków komunikacyjnych miedzy Europą i USA, w czym dużą rolę odgrywa infrastruktura na terenie Szkocji, np. lotniska. Stąd niepodległość Szkocji wymagałaby wielu poważnych zmian w ramach NATO, w tym ponownej oceny planów przerzutu siła amerykańskich na Stary Kontynent.

Niepodległość Szkocji będzie oczywiście realnym wyzwaniem dla rządów poszczególnych państw członkowskich UE, zwłaszcza dla tych, które swoje narodowe doktryny obronne opierają na członkostwie w Sojuszu Północnoatlantyckim. Rozpad największego państwa pod względem potencjału militarnego w europejskiej części NATO zasadniczo zmieniłby sytuację i wpłynąłby na bezpieczeństwo nas wszystkich. Niepodległość Szkocji zmieniłaby pozycję Wielkiej Brytanii z dnia na dzień w zakresie strategicznego odstraszania – bez niej strategiczny potencjał brytyjskiego odstraszania jądrowego praktycznie traci swoją infrastrukturę.

W rezultacie kwestia niepodległości Szkocji wywoła poważny dylemat polityczny także dla Unii Europejskiej. Jeśli na forum europejskim niepodległość Szkocji zostanie uznana za niepożądaną, to logicznym instrumentem oddziaływania na społeczeństwo szkockie będzie wyraźnie sygnalizowanie przez Unię Europejską, że reakcesja Szkocji do UE wcale nie będzie automatycznym i łatwym procesem, a jej potencjalna realizacja będzie opatrzona szeregiem warunków. To może spowodować zmianę temperatury i kierunku dyskusji w samej Szkocji. Choć te kwestie są w tej chwili jeszcze otwarte, to musimy mieć świadomość, że to właśnie one bardzo szybko wybijają się na pierwsze miejsce w polityce brytyjskiej. Dla polityki brytyjskiej kwestia referendum szkockiego ma obecnie taki status, jaki miał Brexit w latach 2016-20.

Czy Brexit i porozumienie Brukseli z Londynem z 30 grudnia zeszłego roku rzeczywiście dodały paliwa szkockim separatystom? Jak na całą sytuację wpływają majowe wybory do Parlamentu Szkockiego?

Turbodoładowany przez pandemię Brexit jest w tej chwili głównym wyzwaniem dla zachowania jedności przez państwo brytyjskie. Prosto z brexitowego deszczu Wielka Brytania wpadła pod rynnę COVID-u i wyborów do Parlamentu Szkockiego 6 maja br.

Faworytem wyścigu wyborczego jest SNP, która zdominowała tamtejszą scenę polityczną i rządzi w tym kraju nieprzerwanie od 2007 roku. Jest to partia, która dąży do niepodległości Szkocji bez względu na okoliczności i w tych wyborach chce uzyskać mandat do rozpisania kolejnego referendum niepodległościowego. Bardzo demonstracyjnie czyni to pod hasłami proeuropejskimi, wykorzystując fakt, że w 2016 r. 62% Szkotów zagłosowało za pozostaniem Zjednoczonego Królestwa w UE. Sondaże pokazują, że gdyby odbyło się szkockie referendum, to najprawdopodobniej zostałoby ono wygrane przez zwolenników niepodległości Szkocji podobną proporcją głosów jak w 2016 r. referendum ws. wyjścia z UE (52-48). Innymi słowy Szkocja jest głęboko i niemal po równo podzielona miedzy zwolenników unii brytyjskiej i secesji z niej.

W okresie negocjacji unijno-brytyjskich partia ta domagała się, żeby Szkocja pozostała częścią wspólnego rynku UE niezależnie od reszty państwa brytyjskiego, co byłoby potencjalnie źródłem przyszłych, poważnych konfliktów. Z jednej strony takie rozwiązanie podzieliłoby wewnętrznie Wielką Brytanię i stworzyłoby drugą (obok Irlandii Północnej) faktyczną unijno-brytyjską granicę wewnętrzną. Z drugiej uzasadniała ten postulat zwycięstwem unionistów proporcją 55% do 45% głosów w referendum niepodległościowym z 2014 r., w którym bardzo ważnym argumentem za pozostaniem w Wielkiej Brytanii było dalsze członkostwo w Unii Europejskiej, ponieważ niepodległa Szkocja musiałaby wystąpić z UE i przystępować do niej ponownie.

I tu dochodzimy właśnie do bardzo ciekawych moim zdaniem paradoksów. Szkocka Partia Narodowa nie tylko rządzi w Szkocji, ale jest w tej chwili także trzecią największą partią w ogólnopaństwowym brytyjskiej Izbie Gmin. W grudniu ub.r. SNP zdecydowała, że jej posłowie w tej izbie odrzucili unijno-brytyjską umowę z 30 grudnia jako za słabą. Inaczej postąpiła największa partia opozycyjna, Partia Pracy (Labour Party), pomimo podobnej oceny tego traktatu, uznając, że skoro najgorszym rozwiązaniem byłby brak jakiejkolwiek umowy pomiędzy Brukselą i Londynem, to mimo wszystko trzeba tę umowę podpisać i w przyszłości starać się wykorzystywać klauzule o pięcioletnich przeglądach, aby ją rozbudować o nowe pola współpracy.

Tutaj SNP moim zdaniem pokazała swoją prawdziwą twarz – pod względem europejskim bardzo instrumentalną. Widać to w wymiarze polityki rybołówstwa, np. dostępu do brytyjskiej łowisk dla rybaków europejskich – jednej z trzech najtrudniejszych kwestii w niedawnych negocjacjach brexitowych. W Wielkiej Brytanii polityka rybołówstwa jest konkretną dziedziną policy, rozstrzyganą na poziomie krajowym (np. Szkocji). Proszę zgadnąć, który rząd był pierwszym, który już na samym początku nowego roku wykorzystał zapisy ograniczające dostęp rybaków europejskich do wód brytyjskich? Był to szkocki rząd SNP, który poprzez agencję nadzoru rybołówstwa, Maritime Scotland, wyrzucił kuter irlandzki z wód, które nawet nie są bezspornie brytyjskie w świetle prawa międzynarodowego.

Mówił pan o ewentualnym referendum. Na ile jego rozpisanie jest realne w najbliższym czasie? Premier Johnson powtarza, że nie wyobraża sobie, żeby referendum odbyło się w nieodległej przyszłości, ponieważ nie tak dawno zostało już zorganizowane. Co musi się wydarzyć, aby takie referendum mogłoby zostać rozpisane? Jaki jest realny horyzont czasowy takiej sytuacji?

Zwycięstwo nacjonalistów szkockich w tych wyborach prawdopodobnie będzie zdecydowane, jeśli nie wręcz miażdżące. Pamiętajmy, że SNP nie jest jedyną partią nacjonalistyczną – jest wspierana przez szkockich Zielonych i przez niedawno powstałe ugrupowanie Alba. W sondażach te trzy partie osiągają poparcie na poziomie 50-55% głosów. Przy obowiązującej ordynacji do Parlamentu Szkockiego finalna przewaga w mandatach będzie jeszcze jednak znacznie większa – nawet ok. 80 mandatów (na 129).

Jeśli Szkocki Parlament z tak ogromnym mandatem na rzecz referendum zażąda referendum, to moim zdaniem odpowiedź premiera Johnsona: „nie, bo nie”, nie jest już wyjściem. Niezależnie od wszelkich argumentów prawnych. Musimy pamiętać, że Wielka Brytania nie ma jednej ustawy zasadniczej. System jest częściowo oparty na prawie zwyczajowym, konstytucja ma charakter prawno-politycznym, a jedną z naczelnych zasad ustroju jest demokratyczny mandat, który w tym wypadku przysługiwałby secesjonistycznej większości w Edynburgu. Rząd brytyjski będzie musiał się do tej kwestii odnieść. To oznacza, że według mnie referendum zostanie rozpisane. Pytanie tylko na jakich warunkach i kiedy?

Jedyną rzeczą, o którą rząd brytyjski najprawdopodobniej będzie mógł realnie powalczyć, to organizacja referendum na warunkach obecnie konstytucyjnych, czyli za zgodą rządu brytyjskiego, co w domyśle oznacza, że będzie również na warunkach rządu brytyjskiego i w terminie uzgodnionym z nim. Najlepiej dla Londynu byłoby, aby głosowanie Szkocji miało miejsce po negocjacjach ws. zasad „rozwodu” i przyszłej niepodległości. To zmusiłoby zwolenników secesji do odpowiedzi na trudne pytania dotyczące: źródeł finansowania szkockiego deficytu (zamiast dotacji rządu centralnego), wielkości i źródeł finansowania budżetu obronnego, członkostwa w NATO, czy akcesji do UE (w tym do stref euro i Schengen). Te kwestie są dopiero do ustalenia, ale samo referendum niepodległościowe staje się na chwilę obecną nieuchronne.

Część nacjonalistów promuje referendum nieuzgodnione z rządem brytyjskim. Sytuacja przypominałaby wówczas to, co się działo w Katalonii w ciągu ostatnich lat. Aktywiści proniepodległościowi wnieśli sprawę do sądu, aby uzyskać odpowiedź na pytanie, czy rząd szkocki w świetle prawa szkockiego jest umocowany do referendum konsultacyjnego rozgrywanego w oparciu o ustawodawstwo czysto szkockie? Nawet jeżeli będzie ona negatywna, to moim zdaniem, to ciągle nie rozwiązuje problemu – rząd szkocki wymyśli inną formułę prawną, np. nazwie takie głosowanie plebiscytem albo sondażem konsultacyjnym. To oznacza, że problem w najbliższym czasie nie zniknie, a jedynie się odwlecze – najprawdopodobniej za cenę dalszego narastania napięć.