O RPO i TK na spokojnie. Wojna secesyjna i pogłębianie prawnego dualizmu

Czy to się nam podoba, czy nie, kadencja Adama Bodnara upłynęła we wrześniu ubiegłego roku. Na mocy ustawy piastował tę funkcję o kilka miesięcy dłużej, ale przepis ten niedługo straci moc obowiązującą. Wraz z nim zniknie wyraźna podstawa prawna do dalszego pełnienia przez niego obowiązków RPO. Urząd ombudsmana dołączy do grupy instytucji publicznych, które od kilku lat nie są uznawane za legalne w oczach pewnej części społeczeństwa. Pogłębi to stan dualizmu prawnego, w którym te instytucje wydają wzajemnie wykluczające się rozstrzygnięcia i wzajemnie kwestionują swoją rację bytu, osłabiając autorytet naszego państwa. Jedyna nadzieja w tym, że koalicja rządząca w Sejmie i opozycja w Senacie same ugaszą ten pożar, wyłaniając kompromisowego kandydata na RPO, który zostanie wybrany w prawidłowej, konstytucyjnej procedurze.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie Rzecznika Praw Obywatelskich wzbudził wiele kontrowersji. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu ustawy o RPO przewidującego, że dotychczasowy Rzecznik pełni swoje obowiązki do czasu objęcia stanowiska przez nowego Rzecznika, tworzy lukę, którą trudno będzie wypełnić. Musi istnieć przepis przewidujący scenariusz na wypadek sytuacji, gdy parlament nie zdąży wybrać następcy urzędującego Rzecznika. Na razie nie ma dobrego pomysłu, jak tę lukę załatać. W obecnej sytuacji albo w ciągu najbliższych trzech miesięcy Sejm i Senat dogadają się w sprawie wyboru następcy Adama Bodnara, albo obóz rządzący powoła własnego „komisarza” z pominięciem drugiej izby parlamentu.

Kim jest i czym się zajmuje Rzecznik Praw Obywatelskich

Wpierw przypomnijmy, kim w ogóle jest Rzecznik Praw Obywatelskich. To ostatni centralny urząd publiczny, który zajmuje osoba powołana jeszcze za rządów PO-PSL. Nic dziwnego więc, że politykom obu stron zależy, aby mieć wpływ na jego obsadę. RPO to – mówiąc w pewnym uproszczeniu – organ odpowiedzialny za wspieranie obywateli w konfliktach z władzą, w szczególności z władzą wykonawczą na poziomie centralnym i samorządowym.

Rzecznik jest kimś w rodzaju profesjonalnego pełnomocnika społeczeństwa – sam nie ma władczych kompetencji, ale może w naszym imieniu bronić naszych praw przed organami administracji, sądami i trybunałami. I tak może wytaczać powództwa cywilne, zaskarżać do sądów decyzje administracyjne, wnosić skargi kasacyjne na orzeczenia sądów powszechnych i administracyjnych, występować do SN lub NSA o wyjaśnienie przepisów budzących wątpliwości prawnych, a także zaskarżać przepisy do Trybunału Konstytucyjnego (choć ta ostatnia kompetencja RPO straciła na znaczeniu w ostatnich latach).

Rzecznik może żądać wyjaśnień od organów administracji w konkretnych sprawach, może też bez zapowiedzi przeprowadzić kontrolę w biurach urzędów. Rzecznik interweniuje w sprawach wyzyskiwanych przez fiskusa podatników (np. na początku bieżącego roku złożył skargę kasacyjną w obronie starszej pani, na którą urząd skarbowy nałożył podatek od spadku po mężu zmarłym 10 lat wcześniej, mimo że zobowiązanie podatkowe już się przedawniło), niesłusznie aresztowanych (co zdarza się nader często, i to od wielu lat, niezależnie, kto rządzi…), zwraca uwagę na niesprawiedliwe przepisy (np. w maju 2020 r. Rzecznik wystąpił do Senatu o zmianę przepisów o automatycznym odbieraniu prawa jazdy za przekroczenie prędkości 50 km/h w terenie zabudowanym, na podstawie samej informacji policji) i podejmuje tysiące innych inicjatyw w interesie obywateli. Jest to więc bez wątpienia pożyteczna instytucja. Dlatego ważne jest, aby pełniła ją osoba kompetentna oraz co najważniejsze – o niekwestionowanej legitymacji do sprawowania funkcji.

Problem z wyborem następcy Adama Bodnara

Od 2015 r. funkcję RPO pełni Adam Bodnar, były wiceprezes Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, dziś doktor habilitowany prawa. . Omówienie jego kadencji zasługuje na odrębny artykuł, ograniczmy się więc tu tylko do powiedzenia, że Adam Bodnar z pewnością był aktywnym Rzecznikiem. Wiele z jego aktywności spotkało się z pozytywnymi ocenami ze strony różnych środowisk ideowych (z lewej i z prawej strony),  co samo w sobie o czymś świadczy. Z punktu widzenia niniejszego artykułu największe znaczenie ma jednak fakt, że część z działań Adama Bodnara nie przypadła do gustu obozowi rządzącemu.

Jego kadencja skończyła się we wrześniu 2020 r., ale piastuje swoje stanowisko dalej na podstawie art. 3 ust. 6 ustawy o RPO, bo parlament nie może się dogadać w sprawie wyboru jego następcy. Konstytucja wymaga, aby Rzecznika wybrał Sejm za zgodą Senatu. Tymczasem w Sejmie większość ma PiS i jego koalicjanci, natomiast w Senacie większość ma opozycja. Od kilku miesięcy obóz rządzący i opozycja wzajemnie utrącają swoich kandydatów, a obowiązki Rzecznika dalej pełni Adam Bodnar.

Aby wyjść z tego pata, grupa posłów PiS zaskarżyła wspomniany art. 3 ust. 6 ustawy o RPO do TK, licząc na to, że Trybunał uchyli ten przepis pozbawiając władzy Adama Bodnara i otwierając drogę obozowi rządzącemu do wyboru bardziej przyjaznego następcy – potencjalnie również z pominięciem Senatu.

Naciągana wykładnia konstytucji w wyroku TK

Kilka dni temu Trybunał Konstytucyjny w pięcioosobowym składzie orzekł, że wspomniany art. 3 ust. 6 ustawy o RPO jest niezgodny z art. 209 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 konstytucji (wyrok z 15 kwietnia 2021 r., K 20/20). Jednocześnie odroczył wejście w życie orzeczenia na trzy miesiące. Trybunał uznał, że skoro art. 209 ust. 1 konstytucji mówi o powołaniu RPO na 5-letnią kadencję, to osoba powołana na Rzecznika przestaje nim być dokładnie po upływie 5 lat. Wykładnia naciągana, co widać już po samym porównaniu obu przepisów: art. 209 ust. 1 konstytucji składa się z jednego zdania w brzmieniu: „Rzecznik Praw Obywatelskich jest powoływany przez Sejm za zgodą Senatu, na 5 lat.” Z kolei art. 3 ust. 6 ustawy o RPO stanowi: „Dotychczasowy Rzecznik pełni swoje obowiązki do czasu objęcia stanowiska przez nowego Rzecznika”.

Z porównania tego wynika, że konstytucja reguluje jedynie sposób powołania RPO oraz czas jego urzędowania, natomiast nic nie mówi o tym, co należy zrobić na wypadek sytuacji, gdyby Sejm i Senat nie byli w stanie dogadać się co do wyboru następcy. Jest to moim zdaniem luka prawna, którą wypełniał wspomniany art. 3 ust. 6 ustawy o RPO, powierzając pełnienie obowiązków dotychczasowemu Rzecznikowi.

TK jednak uznał inaczej, dlatego zastanówmy się, jakie będą tego skutki prawne.

Wyrok TK nieważny?

Część prawników stoi na stanowisku, że wyrok TK jest nieważny, bo jeden z pięciu członków składu orzekającego nie był uprawniony do orzekania. To pokłosie trwającego od 6 lat sporu o tzw. sędziów-dublerów, czyli trzech sędziów Trybunału wybranych przez Prawo i Sprawiedliwość jesienią 2015 roku na miejsca już prawidłowo obsadzone przez sędziów Romana Hausera, Andrzeja Jakubeckiego i Krzysztofa Ślebzaka. W składzie orzekającym w sprawie RPO zasiadał jeden z takich sędziów, Justyn Piskorski.

Moim zdaniem nawet jeśli zgodzimy się, że sposób powołania Justyna Piskorskiego na sędziego TK był wadliwy, to brak jest w konstytucji wyraźnych podstaw prawnych do unieważniania wyroków Trybunału z tego czy jakiegokolwiek innego powodu. Twórcy konstytucji z 1997 r. nie przewidzieli takiego scenariusza, w którym status części sędziów TK będzie kwestionowany, a w efekcie ich wyroki również zostaną podważone. Art. 190 ust. 1 konstytucji stanowi, że orzeczenia TK „mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne”.

Przepis nie przewiduje żadnych wyjątków od tej reguły. Nie istnieje żadna procedura, która pozwoliłaby zbadać legalność orzeczenia TK albo przynajmniej legalność sposobu powołania sędziego w skład TK. Pewnie w przyszłości należałoby taką procedurę stworzyć, ale to wymagałoby zmiany konstytucji.

Co więcej, na temat statusu tzw. sędziów-dublerów nie wypowiedział się jak dotąd żaden sąd międzynarodowy. Być może impulsem do zmiany stanu prawnego będzie wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, w którym spoczywa skarga pewnej spółki prawa handlowego, skarżącej się na pogwałcenie jej prawa do rzetelnego procesu sądowego z uwagi na negatywne rozpatrzenie jej skargi do TK w składzie, w którym zasiadał tzw. sędzia-dubler. Dowiemy się, gdy zapadnie wyrok ETPC. Obecnie jednak nie ma żadnego przepisu prawa, który by pozwalał „unieważnić” wyrok TK, ani wyroku ETPC, który by dawał podstawę do rozmów o konieczności zmiany przepisów.

Adam Bodnar dalej Rzecznikiem pomimo wyroku TK?

Są też prawnicy, którzy twierdzą, że niezależnie od wyroku TK Adam Bodnar nadał będzie pełnił swoją funkcję, nawet po upływie 3 miesięcy od ogłoszenia wyroku TK. Ich zdaniem brak użycia słowa „kadencja” w art. 209 ust. 1 konstytucji świadczy o tym, że RPO nie jest powoływany na 5-letnią kadencję, tylko na minimum 5 lat plus dodatkowo na czas niezbędny do wyłonienia następcy. Przypomnijmy, co mówi ten przepis: „Rzecznik Praw Obywatelskich jest powoływany przez Sejm za zgodą Senatu na 5 lat.”

Ponad wszelką wątpliwość z tego przepisu wynika, że Rzecznik powoływany jest na 5 lat. Czy cokolwiek w tym przepisie mówi, co się dzieje z Rzecznikiem po upływie tego okresu? Nie.

Oczywiście, zwolennicy omawianego poglądu mogą powiedzieć, że to wynika z wykładni językowej, a każdy prawnik wie, że są też inne metody wykładni – celowościowa, systemowa itp. – ale nawet jeśli po nie sięgniemy, to bez daleko idących łamańców logicznych nie wyprowadzimy z art. 209 ust. 1 konstytucji normy wydłużającej czas urzędowania Rzecznika ponad okres 5 lat.

Czy to się nam podoba, czy nie, kadencja Adama Bodnara upłynęła we wrześniu ubiegłego roku. Na mocy art. 3 ust. 6 ustawy piastował tę funkcję o kilka miesięcy dłużej, ale przepis ten niedługo straci moc obowiązującą. Wraz z nim zniknie wyraźna podstawa prawna do dalszego pełnienia przez niego obowiązków RPO.

Jeśli wyrok TK jest ważny, to co dalej?

Niezależnie od całej krytyki w stosunku do wyroku TK, faktem jest, że 15 lipca 2021 roku Rządowe Centrum Legislacji, zarządzające Dziennikiem Ustaw, usunie z tekstu ustawy o RPO art. 3 ust. 6 mówiący o pełnieniu obowiązków przez dotychczasowego Rzecznika do czasu wyboru następnego. Co wtedy?

Jeżeli Sejm i Senat do 15 lipca 2021 r. nie dogadają się w sprawie wyboru nowego Rzecznika Praw Obywatelskich, obóz rządzący najprawdopodobniej powoła w miejsce Adama Bodnara kogoś w rodzaju „komisarza”, który będzie „tymczasowo”  pełnił obowiązki RPO. Oczywiście ów „komisarz” może wówczas zostać wybrany bez udziału Senatu zdominowanego jak dotąd przez opozycję.

O takich planach mówi się już w mediach. Pośrednio potwierdzili je niektórzy politycy PiS-u, choćby poseł Marek Ast, przedstawiciel posłów-wnioskodawców w postępowaniu przed TK.

Tu jednak pojawia się pewien problem, ponieważ sędzia sprawozdawca omawianego wyroku TK – Stanisław Piotrowicz – w ustnych motywach orzeczenia  powiedział, że „zaskarżony przepis wprowadza nieznaną konstytucji […] instytucję pełniącego obowiązki Rzecznika Praw Obywatelskich”. Z tego by wynikało, że nawet zdaniem sędziego Piotrowicza powołanie p.o. Rzecznika jest niedopuszczalne.

Ale to był chyba lapsus językowy, bo w pisemnym streszczeniu wyroku na stronie TK to zdanie już się nie pojawia i nie zdziwiłbym się, gdyby nie znalazło się ono także w pisemnej wersji uzasadnienia wyroku.

Skutki powołania komisarza-Rzecznika

Takim p.o. Rzecznika może zostać albo zupełnie nowa osoba, wskazana przez sam Sejm, prezydenta bądź inny organ, albo któryś z obecnych zastępców RPO np. Stanisław Trociuk, bardziej urzędnik niż polityk, pracujący w biurze RPO od ponad 30 lat.  W obu scenariuszach „komisarz” ma mieć okrojone kompetencje, o czym wspomniał poseł Ast w komentarzu do wyroku TK: „W świetle zakwestionowania przez TK możliwości posiadania przez taką osobę tych samych uprawnień i kompetencji, które ma konstytucyjnie wybrany RPO, Sejm musi również ograniczyć te uprawnienia i kompetencje w przepisach ustawy”.  Zaletą tego drugiego scenariusza jest to, że legalności mandatu Stanisława Trociuka nikt nie kwestionuje, a więc gdyby to on zastępował RPO do czasu wyboru następcy przez parlament, to urząd rzecznikowski mógłby w miarę normalnie pracować.

Natomiast jeśli zrealizuje się pierwszy scenariusz, to tak powołany komisarz-Rzecznik nie będzie uznawany przez opozycję, dużą część prawników i reszty społeczeństwa, z uwagi na nielegalny tryb powołania. Najbardziej stracą na tym obywatele, ponieważ interwencje podejmowane przez takiego komisarza – nawet jeśli będą jak najsłuszniejsze – będą traktowane jako prawnie bezskuteczne.

Część sądów będzie więc odrzucała pozwy czy skargi wnoszone przez takiego komisarza-Rzecznika, wskazując na jego brak legitymacji. Inna część sądów będzie te pozwy i skargi przyjmowała do rozpoznania, uznając legalność legitymacji.

Tym samym urząd RPO dołączy do grupy instytucji publicznych, które od kilku lat nie są uznawane za legalne w oczach pewnej części społeczeństwa i które są pogrążone w permanentnym konflikcie z innymi instytucjami. Pogłębi stan dualizmu prawnego, w którym te instytucje wydają wzajemnie wykluczające się rozstrzygnięcia i wzajemnie kwestionują swoją rację bytu, osłabiając autorytet naszego państwa.

Taki konflikt już trwa pomiędzy samymi sądami, z których część nie uznaje obecnej Krajowej Rady Sądownictwa i powołanych na jej wniosek kilkuset sędziów, co skutkuje podważaniem orzeczeń wydanych z ich udziałem. Ów konflikt obejmuje również Trybunał Konstytucyjny, którego legalność kwestionuje się z uwagi na wadliwy sposób wyboru 3 z 15 zasiadających w nim sędziów oraz niepewny sposób powołania Julii Przyłębskiej na stanowisko Prezesa TK.

Niestety, spór o obsadę RPO to kolejny front w swego rodzaju prawnej wojnie secesyjnej toczącej się w naszym kraju od ponad 5 lat, w której porządek prawny podzielił się na dwa wzajemnie zwalczające się światy. Wyrok TK dolał oliwy do ognia, dając zielone światło jednej stronie sporu do narzucenia swojego kandydata drugiej stronie – z pominięciem procedury przewidzianej w art. 209 ust. 1 konstytucji. Jedyna nadzieja w tym, że koalicja rządząca w Sejmie i opozycja w Senacie same ugaszą ten pożar, wyłaniając kompromisowego kandydata na RPO, który zostanie wybrany w prawidłowej, konstytucyjnej procedurze.