Zielony panel i żółte kamizelki. Czy „Francja w pigułce” zmieni klimat?

Francuska Obywatelska Konwencja dla Klimatu miała pozwolić uniknąć powtórki z kryzysu żółtych kamizelek. Słabym ogniwem okazał się rząd, który w pełni nie wprowadza rekomendacji konwencji w życie. Zdaniem obywateli biorących udział w dyskusji ciężka praca włożona w sformułowanie postulatów jak na razie idzie na marne. Zaproponowane przez rząd rozwiązania nie pozwolą bowiem osiągnąć założonego celu redukcji emisji do 2030 r. Bez wątpienia mamy jednak do czynienia z ciekawym precedensem, z którego wnioski powinniśmy wyciągnąć również w Polsce.

W październiku 2019 r. we Francji rozpoczął się jeden z najbardziej radykalnych eksperymentów demokratycznych ostatnich dekad: Obywatelska Konwencja dla Klimatu (Convention citoyenne pour le climat). To jak dotąd pierwszy na świecie ogólnokrajowy klimatyczny panel obywatelski. 150 losowo wybranych obywateli otrzymało misję zaplanowania zielonej transformacji swojego kraju.

Uczestnicy dostali konkretne zadanie: przygotować rekomendacje, które do 2030 r. pozwolą w duchu solidarności społecznej zredukować emisję gazów cieplarnianych o 40 proc. w stosunku do poziomu z 1990 r. Za poświęcony czas obywatele dostawali wynagrodzenie, mieli też dostęp do ekspertów z wybranych przez siebie branż. W lipcu 2020 r. przedstawili 149 postulatów, a prezydent Emmanuel Macron obiecał, że 146 z nich wprowadzi w życie lub przynajmniej podda pod głosowanie w referendum.

Jak się to udało? Jeśli wierzyć uczestnikom projektu – nie najlepiej. Podczas spotkania podsumowującego panel, które odbyło się 28 lutego, większość wystawiła surowe oceny dotychczasowym staraniom rządu. Ogólna średnia ocena wyniosła tylko 2,5 punktu na 10 możliwych. „Daliśmy się oszukać” – mówił jeden z uczestników, został zacytowany na łamach portalu radia France Blue. Zdaniem obywateli biorących udział w dyskusji ciężka praca włożona w sformułowanie postulatów jak na razie idzie na marne.

Zaproponowane przez rząd rozwiązania nie pozwolą osiągnąć założonego celu redukcji emisji do 2030 r. Zdesperowani uczestnicy konwencji zdecydowali się wziąć sprawy w swoje ręce.

29 marca do Zgromadzenia Narodowego wpłynął rządowy projekt prawa klimatycznego (Loi Climat), w którym zawarta została część reform zaproponowanych przez panel obywatelski. Dzień wcześniej w całej Francji odbyły się manifestacje, w których mimo zagrożenia epidemicznego wzięło udział ok. 110 tysięcy osób. Do udziału w zgromadzeniach namawiali uczestnicy konwencji, a także organizacje proekologiczne. Protestujący domagali się zastąpienia rządowego projektu prawdziwym prawem klimatycznym, które w pełni uwzględniałoby postulaty panelu obywatelskiego. Pod petycją o podobnej treści podpisało się już ponad 500 tysięcy Francuzów.

Nauczka żółtych kamizelek

Pomysł zapytania obywateli o zdanie przed wprowadzeniem nowej polityki klimatycznej to próba uczenia się na własnych błędach. W pierwszych latach rządów Macrona we wszystkich obszarach ustawodawstwa dominowało podejście odgórne. Młody prezydent objął urząd z konkretną wizją, którą wprowadzał w życie, nie oglądając się na krytykę. Właśnie to podejście doprowadziło do protestów żółtych kamizelek, dla których iskrą było podniesienie opłaty węglowej za paliwo.

Reforma, której deklarowanym celem było zmniejszenie emisji dwutlenku węgla w sektorze transportu, wywołała protesty, bo nie brała pod uwagę skutków ubocznych. Wyższe ceny paliwa uderzyły w tę cześć klasy średniej, która została wypchnięta poza wielkie miasta (z ich wygodnym transportem publicznym) przez wzrost cen nieruchomości przy jednoczesnej stagnacji płac. Podwyżka cen paliwa była dla żółtych kamizelek kolejnym dowodem na to, że władza nie traktuje ich podmiotowo. Wychodząc na ulice, chcieli tę podmiotowość odzyskać.

Po miesiącach protestów okresowo przeradzających się w zamieszki francuski rząd wycofał się z zapowiadanej podwyżki. Macron posypał głowę popiołem i obiecał, że zacznie słuchać. Pierwszym krokiem były ogólnokrajowe konsultacje społeczne pod hasłem „wielkiej debaty narodowej” (Grand debat national). Przez kilka miesięcy Francuzi mogli przesyłać swoje propozycje reform. Na poziomie lokalnym przedstawiciele rządu we współpracy z władzami samorządowymi organizowali debaty i spotkania otwarte.

Krytycy inicjatywy wskazywali, że termin spotkań, w których uczestniczył prezydent i jego stronnicy, zbiegł się z kampanią wyborczą do europarlamentu. W różnych formach konsultacji wzięło udział ponad 1,2 miliona obywateli, ale rezultaty nie były wiążące dla władz, nie przełożyły się więc na konkretne zmiany legislacyjne.

Ponadto pomimo otwartego dostępu do konsultacji uczestnicy „wielkiej debaty” nie byli reprezentatywni dla francuskiego społeczeństwa. Lokalne debaty odbywały się częściej w regionach, w których w 2017 r. Macron zwyciężył w wyborach prezydenckich z dużą przewagą, a rzadziej w tych, w których wynik był bardziej wyrównany. Uczestnicy konsultacji byli w większości starszymi, wykształconymi, zamożnymi, białymi mężczyznami. Ich wizja Francji była więc daleka zarówno od potrzeb wielokulturowej mozaiki przedmieść wielkich miast, jak i od postulatów prowincjonalnych i pozbawionych stabilności finansowej żółtych kamizelek.

Francja w pigułce okiem ekspertów

Obywatelska Konwencja dla Klimatu, ogłoszona niedługo po zakończeniu „wielkiej debaty”, w dużej mierze poprawiła niedociągnięcia swojej poprzedniczki, szczególnie jeśli chodzi o reprezentatywność. 150 uczestników zostało wylosowanych, ale z zachowaniem kwot dotyczących płci, wieku, wykształcenia, zawodu i miejsca zamieszkania. Celem było stworzenie miniaturowej wersji Francji w pigułce, w której reprezentowane będą wszystkie głosy. Poglądy polityczne nie były brane pod uwagę, ale jak wspomina jeden z uczestników, Grégoire Fraty, w radiu RFI, również pod tym względem grupa była zróżnicowana – od skrajnej prawicy po anarchistów.

Eksperyment zaczął się od przyspieszonego kursu na temat zmian klimatu. Uczestnicy konwencji mieli bardzo zróżnicowany poziom wiedzy na ten temat – według Fraty’ego wśród nich znaleźli się również klimatosceptycy. Ostatecznie nawet ci uznali zasadność głównego celu konwencji, czyli redukcję emisji gazów cieplarnianych.

Aby wypracować rekomendacje, uczestnicy podzielili się na pięć grup roboczych, które miały zagospodarować następujące tematy: żywność, mieszkalnictwo, pracę i produkcję, transport,  konsumpcję. Każda z grup mogła samodzielnie wybrać ekspertów, z którymi chciała się spotkać i porozmawiać na temat możliwych ścieżek działania.

W ośmiomiesięcznych obradach konwencji uczestniczyło 140 ekspertów z różnych dziedzin, reprezentujących sektor prywatny, administrację publiczną i organizacje pozarządowe. Dobór ekspertów i ich rola w procesie to jedna z bardziej kontrowersyjnych kwestii. Mimo że uczestnicy pogłębili swoją wiedzę o klimacie w trakcie prac, to i tak nie mieli możliwości zweryfikowania lub skontrowania argumentów przedstawianych przez specjalistów ze swoich dziedzin. Niektórzy obserwatorzy konwencji ostrzegali, że liczba przesłuchanych ekspertów i czas poświęcony na debaty był zbyt krótki, żeby uczestnicy mogli wyrobić sobie zdanie we wszystkich tematach poruszanych w eksperymencie. Jednocześnie sami uczestnicy pozytywnie oceniali wpływ ekspertów na swoją pracę.

Zmiany bez obciążania konsumentów

Po ośmiu miesiącach obrad, w lipcu 2020 r., konwencja opublikowała raport zawierający 149 propozycji podzielonych na 5 kategorii odpowiadających grupom roboczym. Osobno zostały ujęte propozycje zmian w konstytucji francuskiej. Poszczególne propozycje były przyjmowane drogą głosowania.

Pomimo początkowej rozpiętości poglądów większość postulatów została przyjęta niemal jednogłośnie. Wyjątkiem była propozycja zmniejszenia maksymalnej dozwolonej prędkości na autostradach ze 130 km/h do 110 km/h, gdzie uczestnicy byli podzieleni niemal po równo. Ten postulat został zresztą później jako jeden z trzech bezwarunkowo odrzucony przez Macrona.

Raport końcowy konwencji już sam w sobie jest wartościowy. Przedstawia wizję redukcji emisji we wszystkich sektorach za pomocą konkretnych narzędzi, które jednocześnie w większości nie są obciążające dla konsumentów. Rozdział poświęcony konsumpcji zawiera przede wszystkim rekomendacje dotyczące edukacji i zwiększenia odpowiedzialności producentów. Jedna z propozycji zakłada na przykład obowiązek umieszczania na opakowaniach śladu węglowego, czyli ilości gazów cieplarnianych, która została zużyta do produkcji. Konwencja proponuje też wprowadzenie podatku od opakowań nienadających się do recyklingu przy jednoczesnym wsparciu dla produktów sprzedawanych na wagę, bez opakowania.

Jedna z niewielu propozycji obciążających konsumentów to obowiązek termomodernizacji budynków. Celem jest renowacja wszystkich budynków we Francji do 2040 r. Obowiązek ten ma być nałożony na właścicieli i administratorów pod groźbą kar finansowych. Równolegle ma zostać wprowadzony system progresywnego wsparcia dla renowacji w formie dotacji i niskooprocentowanych pożyczek. Budynki odpowiadają obecnie we Francji za 16 procent emisji CO₂ i dzięki propozycji konwencji do 2040 r. mają się zmniejszyć o połowę.

Niewiele propozycji dotyczy energetyki, która we Francji oparta jest w ponad 70 procentach na atomie. Propozycje koncentrują się na wsparciu dla prosumentów i dla oddolnych inwestycji w OZE na małą skalę. O wiele więcej uwagi uczestnicy poświęcili transportowi, który jest największym źródłem emisji gazów cieplarnianych we Francji.

Konwencja proponuje wsparcie dla transportu publicznego (m.in. zmniejszenie VAT-u na bilety, wyznaczanie buspasów, inwestycje w rozwój kolei) i dla rowerów (dopłaty, budowa dróg rowerowych). Według propozycji konwencji samochody powinny mieć ograniczony dostęp do centrów miast. Raport zawiera też szereg narzędzi wsparcia zakupu nowych, mniej emisyjnych samochodów oraz dodatkowe opłaty dla SUV-ów i innych ciężkich, wysokoemisyjnych pojazdów.

Wprowadzenie postanowień konwencji w życie wiązałoby się z dużym obciążeniem dla budżetu, dlatego uczestnicy zarekomendowali szereg opłat i podatków, które mają zrównoważyć nowe wydatki. Na liście nie znalazła się opłata węglowa od paliw, która wywołała protesty żółtych kamizelek. Uczestnicy przekornie zaproponowali za to wprowadzenie podatku od wielkich majątków (Impôt sur la fortune), który we Francji został zniesiony w 2017 r. decyzją Macrona.

Poza tym konwencja proponuje wprowadzenie dodatkowego progu podatkowego dla osób zarabiających powyżej 250 tysięcy euro, podatku od reklam, zwiększenie podatku cyfrowego i wprowadzenie opłaty dla serwisów streamingowych. Wyrazili też poparcie dla opłaty od importu emisji dwutlenku węgla, nad którą toczą się prace na poziomie unijnym.

Wnioski z eksperymentu

Uczestnicy konwencji mają pretensje do Macrona, że nie wywiązał się ze swoich obietnic. Prezydent zadeklarował, że większość rekomendacji (poza trzema – zmniejszeniem prędkości na autostradach, zmianą preambuły konstytucji i wprowadzeniem podatku od dywidend) wprowadzi do prawa bez zmian lub podda pod głosowanie w referendum.

Tymczasem, jak pokazuje analiza dziennikarzy Le Monde, większość propozycji (78) zostało przyjętych jedynie częściowo, a 28 propozycji zostało całkowicie zignorowanych. Ponadto niektóre postulaty zostały odłożone w czasie. Wprowadzenie ustaleń konwencji w życie w najlepszym wypadku będzie więc niepełne.

Nie można jednak powiedzieć, że ten eksperyment był stratą czasu. Przygotowane propozycje pozostaną w debacie publicznej we Francji, a być może pojawią się również w innych krajach. Uczestnicy konwencji udowodnili, że nawet w tak skomplikowanej materii, jak polityka klimatyczna zwykli obywatele są w stanie podejmować decyzje i wypracowywać rekomendacje pod warunkiem, że zapewni się im dostęp do informacji i czas.

Czy jest możliwe wyciągniecie z francuskiego doświadczenia wniosków dla Polski? Niedawne wysłuchania publiczne  y były krokiem w tym kierunku. Spotkania były otwarte, reprezentowano różne środowiska, a uczestnicy mogli swobodnie się wypowiadać. Proces nie był jednak skierowany do zwykłych obywateli, tylko do ekspertów. Na konsultacje tak ważnego dokumentu poświęcono zdecydowanie za mało czasu. Nie wiadomo również, czy rekomendacje wypracowane podczas wysłuchań zostaną wprowadzone do dokumentu, który już pod koniec kwietnia ma zostać wysłany do Komisji Europejskiej.

Nie można jeszcze przekonująco odpowiedzieć na pytanie, czy i w jakim stopniu Obywatelska Konwencja dla Klimatu spełni swój główny cel. Czy uda się uniknąć powtórki z kryzysu żółtych kamizelek? I czy, wprowadzając zieloną transformację, da się w ogóle uniknąć konfliktów? Biorąc pod uwagę skłonność Francuzów do robienia polityki na ulicy, trudno to sobie wyobrazić. Ale w krajach pozbawionych tak silnych tradycji rewolucyjnych organizacja takiej konwencji mogłaby pomóc załagodzić konflikty, a z pewnością dobrze zrozumieć obawy obywateli związane z zieloną transformacją. Moglibyśmy spróbować również w Polsce.