Jak inni wydadzą rekordowe unijne środki? Przegląd Krajowych Planów Odbudowy w Europie

Opublikowane w europejskich stolicach Krajowe Plany Odbudowy wskazują, że państwa członkowskie konsekwentnie odzwierciedlają w swoich strategiach kluczowe założenia Komisji Europejskiej, skupiając się na projektach i inwestycjach związanych z zieloną transformacją i cyfryzacją. Oprócz nich najczęściej powtarzającymi się obszarami interwencji są ochrona zdrowia, infrastruktura i transport oraz edukacja i rozwój innowacji.

[PRZECZYTAJ RAPORT: JAK WYDAMY PONAD 100 MILIARDÓW? ANALIZA PROJEKTU KRAJOWEGO PLANU ODBUDOWY]

Według stanu na 8 marca 2021 trzynaście państw UE (w tym Polska) opublikowało projekty krajowych planów odbudowy bądź ich części. Państw, które przygotowały już swoje projekty i przesłały je do Komisji Europejskiej, jest jednak znacznie więcej. Termin przekazania projektów KE upływa 30 kwietnia.

Tabela 2. Wykaz państw, które opublikowały projekty KPO (stan na 08.03.2021)

*Dane na podstawie: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/about_the_european_commission/eu_budget/recovery_and_resilience_facility_.pdf, dostęp z dnia 15.02.2021 r.

**Litwa na oficjalnych stronach ogłosiła tylko część dokumentu, ale na jej podstawie można zidentyfikować najważniejsze informacje o planowanych działaniach i alokacje środków w poszczególnych obszarach.

Droga do KPO w innych państwach UE

Proces wypracowywania dokumentów w poszczególnych państwach różnił się znacząco pod względem czasu przygotowania, formy dokumentu czy sposobu prowadzenia konsultacji. Pierwsze kraje zaczęły komunikować swoje przygotowania do planu naprawy już na przełomie maja i czerwca 2020. W tej grupie były np. Niemcy i Litwa, które już wtedy zaprezentowały wstępne założenia. W wielu krajach okresem wytężonej pracy był… sezon urlopowy, na co wskazuje kilka przykładów państw, które opublikowały pierwsze wersje dokumentów jesienią (m. in. Francja, Bułgaria, Włochy, czy Słowacja). Jako jedni z pierwszych złożenie planu do Komisji Europejskiej ogłosili już w październiku Czesi (plan nie został w pierwszej wersji zatwierdzony i po uwagach Komisji jest aktualnie przez Czechów zmieniany).

Odtworzenie procesu powstawania KPO w poszczególnych krajach jest stosunkowo trudne. Pierwsze informacje w oficjalnych kanałach pojawiają się zazwyczaj dopiero w momencie publikacji. Do tego momentu informacje o KPO ograniczone są do relacji w mediach, które zapowiadały kolejne terminy publikacji dokumentów. Na tej podstawie nie sposób dokładnie zrekonstruować procesu, który toczył się w agendach rządowych. Dostępne informacje pozwalają przypuszczać, że ogłoszenie pierwszych projektów jesienią otwierało dopiero proces publicznych konsultacji i dawało możliwość wypowiedzi przedstawicielom licznych środowisk. Przykładowo plan zaprezentowany przez ministra finansów Słowacji podczas konferencji prasowej 5 października 2020 roku był przygotowywany przez grupę ekspertów powołaną przy ministrze. Dopiero publikacja projektu pozwoliła na zgłoszenie postulatów przez środowisko akademickie czy samorządowców. Niektóre państwa, które jesienią rozpoczęły konsultacje, wciąż są w trakcie zbierania opinii i modyfikowania planów.

Analizując procesy wypracowywania KPO w innych państwach UE, warto zwrócić uwagę na kilka ciekawych i dobrych praktyk komunikacyjnych. Można tu wskazać na takie przykłady, jak przygotowana przez rząd Bułgarii strona internetowa, na której można znaleźć informacje nie tylko o KPO i Instrumencie na rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności (RRF), z którego jest finansowany, ale również o całym funduszu Next Generation EU, a także wszystkie archiwalne wersje planu naprawy. Na uwagę zasługuje też strona przygotowana przez francuskie Ministerstwo Gospodarki, Finansów i Odbudowy. Na portalu można znaleźć informacje o aktywnych i planowanych naborach wniosków o wsparcie, a także wstępny harmonogram naboru wniosków na projekty, które będę realizowane w ramach planu naprawy w 2021 i 2022 roku.

Godnym odnotowania trendem jest wykorzystanie przygotowań do RRF do wypracowania szerszych reform, wykraczających poza 2022 r. Tak jest choćby w projekcie słowackiego KPO, opracowanego z perspektywą do 2030 r. i przewidującego reformy, które mają zostać zapoczątkowane w ramach RRF, a następnie kontynuowane np. w ramach wieloletnich ram finansowych.

Otwarte pozostaje pytanie, czy i w jakim kształcie Komisja zatwierdzi tę propozycję. Gdyby nie KPO, które stało się impulsem do analizy i wypracowania propozycji długofalowych reform, procesy te prawdopodobnie nie zostałyby zapoczątkowane, a przedstawione propozycje reform jeszcze długo nie miałyby szansy stać się przedmiotem szerokiej publicznej debaty.

Zielona gospodarka

Działania w obszarze ochrony klimatu są jednym z kluczowych filarów Funduszu Odbudowy.

Zgodnie z wytycznymi, każdy kraj powinien przeznaczyć na ten cel 37% środków otrzymanych w ramach RRF. Przedsięwzięcia związane z ochroną środowiska i polityką klimatyczną znalazły się więc w każdym z opublikowanych projektów.

Zawarte w poszczególnych dokumentach propozycje wykorzystania środków w tym obszarze można podzielić na dwie grupy:

• inwestycje mające na celu ochronę środowiska naturalnego,
• projekty, których celem jest zapobieganie skutkom zmian klimatu.

Sposoby realizacji tych celów różnią się w zależności od konkretnego krajowego planu. Wiele z nich stawia na wykorzystanie – szczególnie w gospodarce – odnawialnych źródeł energii, które miałyby zastąpić energię pozyskiwaną w wyniku spalania paliw kopalnych, zwłaszcza węgla. Na takie rozwiązanie zdecydowali się np. Czesi, Grecy, Litwini czy Niemcy. Ci ostatni szczególną uwagę poświęcają wykorzystaniu energii wodnej.

Innymi często pojawiającymi się rozwiązaniami problemu emisji dwutlenku węgla są reformy w sektorze transportu. Rozbudowę linii kolejowych planują np. Czechy i Rumunia, zaś Niemcy zamierzają ponadto zwiększyć liczbę samochodów elektrycznych. Łotwa planuje natomiast zwiększenie atrakcyjności i dostępności komunikacji miejskiej, w tym szczególnie w obszarze metropolitalnym Rygi. Francuzi poza rozwojem komunikacji publicznej przewidują także rozwój komunikacji rowerowej.

Wiele państw planuje ograniczenie emisji dwutlenku węgla w gospodarstwach domowych i budynkach administracji publicznej. Francuzi oraz Litwini w swoim planie uwzględnili środki na termomodernizację zarówno budynków prywatnych, jak i administracyjnych czy użyteczności publicznej. Niemcy, którzy również przywiązują dużą wagę do efektywnego wykorzystania energii w gospodarstwach domowych, zwracają w swoim planie uwagę na przyjazne dla klimatu konstrukcje domów z drewna. Wydatki na zwiększenie efektywności wykorzystania energii w gospodarstwach domowych przewidują w swoim planie także Portugalczycy.

Część z udostępnionych dotąd krajowych planów zakłada także przygotowanie na niekorzystne skutki zmian klimatu, jak np. występowanie niedoborów wody w okresach suszy oraz powodzi wskutek nadmiernych opadów. Rumunia planuje przeznaczyć część środków na uregulowanie stosunków wodnych i budowę potrzebnej do tego celu infrastruktury. Wydatki na zwiększenie odporności na skutki występowania katastrof naturalnych wynikających z negatywnych zmian klimatu planują także Czesi i Grecy.

Często pojawiającym się postulatem jest poszerzenie lub utworzenie nowych terenów zielonych. Włosi postanowili przeznaczyć część środków na zwiększenie liczby lasów na terenie kraju, podobne plany mają także Czesi. Bułgarzy deklarują w KPO większą troskę o obszary objęte ochroną, a Słowacy dodatkowo będą skupiać się na ściganiu przestępstw przeciwko środowisku.

Cyfryzacja na miarę XXI w.

Drugim kluczowym obszarem interwencji w ramach Funduszu Odbudowy jest cyfryzacja. Według wskazań Komisji Europejskiej na ten filar powinno zostać przekazane minimum 20% środków przyznanych państwu członkowskiemu w ramach RRF.

Poglądy różnych państw na temat tego, jak powinna przebiegać transformacja oraz w jaki sposób należy wykorzystać środki pochodzące z RRF są zróżnicowane. Większość państw zgodnie uznaje jednak za konieczne cyfryzację administracji publicznej. Niektóre z nich idą nawet nieco dalej – Włosi uwzględnili w swoim planie cyfryzację sektora podatkowego oraz ochrony zdrowia. Jej cyfryzację planują również Portugalia i Rumunia, która deklaruje ponadto cyfryzację sądownictwa.

Kolejnym obszarem, który państwa członkowskie chcą poddać cyfrowej transformacji, jest edukacja i procesy szkoleniowe. Słowacja i Portugalia planują usprawnienie działalności administracji publicznej przez szkolenie urzędników w zakresie posługiwania się zinformatyzowanymi systemami. Przekazanie części funduszy na szkolenie szerszej grupy ludności planują natomiast Czesi, Łotysze i Niemcy. Bułgarzy stawiają na szkolenie dzieci i młodzieży. Niektóre państwa zaplanowały budowę (lub rozwój istniejących) platform do przeprowadzania zajęć i szkoleń w ramach zdalnej edukacji.

Kolejnym ważnym tematem poruszanym w planach odbudowy jest cyberbezpieczeństwo. Jego promocję oraz wdrażanie gwarancji spójności terytorialnej planuje m.in. Hiszpania, postulując ponadto w swoim planie budowę niezależnej chmury dla krajów europejskich. Na podniesienie poziomu cyberbezpieczeństwa planują przeznaczyć część środków Rumunia i Słowacja.

Z opublikowanych do tej pory dokumentów wynika, że wiele państw zdecyduje się także na budowę infrastruktury, która podniesie jakość połączeń internetowych oraz pozwoli na rozwój sieci 5G. Rozbudowę sieci światłowodowej planują Włochy i Grecja. Czesi planują budowę infrastruktury umożliwiającej obsługę sieci dużych prędkości. Hiszpanie i Słowacy zamierzają zmniejszyć wykluczenie cyfrowe poprzez budowę infrastruktury w miejscach, gdzie do tej pory mieszkańcy mieli utrudniony dostęp do sieci. Niemcy planują ponadto przeznaczyć część środków na budowę infrastruktury sieci 6G i OpenRAN.

Część państw decyduje się także na wsparcie procesu digitalizacji w biznesie oraz usług w otoczeniu biznesu. Wśród nich można wskazać Łotwę, Słowację, Czechy i Litwę. Łotwa planuje ponadto wprowadzenie instytucji agenta cyfrowego, który będzie pomagał małym i średnim przedsiębiorcom w cyfryzowaniu ich firm. Na cyfryzację MŚP w przemyśle spożywczym, handlu i turystyce część środków w ramach RRF przeznaczą Hiszpanie. Grecy natomiast planują rozwój zinformatyzowanego systemu przepływu informacji w biznesie.

Wśród innych ciekawych projektów w obszarze cyfryzacji na uwagę zasługuje niemiecki projekt digitalizacji, badań i innowacji w siłach zbrojnych. Wymienić tutaj można również projekty w obszarze cyfryzacji wymiaru sprawiedliwości. Przykładem jest Rumunia, która planuje wprowadzenie systemu umożliwiającego załatwianie niektórych spraw sądowych za pośrednictwem Internetu.

Ochrona zdrowia

Zaraz po cyfryzacji i zielonej transformacji najczęściej pojawiającym się obszarem interwencji w krajowych planach jest ochrona zdrowia. Pandemia COVID-19 uwypukliła wszystkie problemy, braki i zaniedbania w systemach ochrony zdrowia, co zgodnie podkreślają wszystkie państwa UE.

Wśród propozycji reform wymienionych w niemal każdym z dostępnych dokumentów jest cyfryzacja. Włochy planują upowszechnienie elektronicznej karty pacjenta oraz rozwój telemedycyny. Słowacja zamierza wprowadzić system centralnego informatycznego zarządzania szpitalami oraz reformę systemu EMS, dzięki któremu karetki będą mogły szybciej docierać do chorych. Rozwój technologii umożliwiających zdalną opiekę medyczną w swoim planie zawarły także Rumunia i Niemcy. Francja i Hiszpania przeznaczą natomiast część środków pozyskanych w ramach RRF na budowę i rozwój systemów informatycznych mających na celu szybsze i łatwiejsze przekazywanie danych pacjenta na różnych etapach leczenia. Z kolei Bułgaria zawarła w swoim dokumencie plan rozwoju systemu alarmowego 112 z wykorzystaniem nowych technologii, zwiększających efektywność jego funkcjonowania.

Równie często państwa zwracają uwagę na potrzebę poprawy infrastruktury medycznej. Portugalia, Rumunia, Czechy i Słowacja skupiają się na rozbudowie i doposażeniu oddziałów opieki paliatywnej i długofalowej. Rumunia deklaruje także rozwój szpitali i oddziałów kardiologicznych, onkologicznych i pediatrycznych. Niektóre państwa, jak Łotwa, Portugalia, Rumunia i Włochy, planują przeciwdziałanie nierównościom w dostępie do podstawowej i specjalistycznej opieki medycznej. Włochy i Rumunia chcą poprawić sytuację osób mieszkających na terenach marginalizowanych (obszarach wiejskich, peryferyjnych) poprzez budowę, rozwój i wyposażenie placówek podstawowej opieki medycznej oraz praktyk lekarzy rodzinnych. Rumunia i Portugalia planują także wykorzystanie części środków na poprawę stanu opieki psychiatrycznej.

Część państw boryka się także z problemem niedoboru personelu medycznego. Słowacja planuje zwiększenie liczby lekarzy o specjalizacji ogólnej poprzez podwyżkę wynagrodzeń. Szkolenia dla personelu medycznego planują realizować Włochy, Rumunia, Łotwa i Czechy. Budowę centrum szkoleń i rozwoju neuroradiologii chce realizować natomiast Bułgaria.

***

Państwa członkowskie UE przygotowały swoje strategie, ściśle wpisując się w wytyczne Komisji Europejskiej. Porównanie projektów 12 państw pokazuje, że rządy z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności (RRF) chcą najczęściej sfinansować: poprawę infrastruktury medycznej i rozbudowę infrastruktury cyfrowej w ochronie zdrowia (11 państw), cyfryzację administracji publicznej (10 państw), rozwój sieci 5G (9 państw) i inwestycje w rozwój odnawialnych źródeł energii i rozwój ekologicznych form transportu (8 państw).

Tabela 3. Najczęściej uwzględniane projekty w krajowych planach odbudowy i zwiększenia odporności

Publikacja powstała we współpracy z Instytutem Zielonej Gospodarki, który sfinansował jej wydanie. Tym dziełem dzielimy się otwarcie. Utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony oraz przedrukowanie niniejszej informacji.