Plan, który zrodził się z chaosu. Kulisy tworzenia Krajowego Planu Odbudowy
W skrócie
Powstający od lipca 2020 r. w zaciszu ministerialnych gabinetów plan miał pokazać, w jaki sposób Polska chce wykorzystać bezprecedensowy dopływ środków z unijnego Funduszu Odbudowy. Postawione przez brukselskich urzędników warunki były wymagające, a pogłębiający się kryzys polityczny w rządzącej koalicji nie pomagał w wypracowaniu spójnej wizji. Przedstawiona w kolejnym rozdziale ocena poszczególnych komponentów pozwala jednak stwierdzić, że przy tworzeniu KPO zabrakło przede wszystkim lidera odpornego na polityczną presję.
[PRZECZYTAJ RAPORT „JAK WYDAMY PONAD 100 MILIARDÓW? ANALIZA PROJEKTU KRAJOWEGO PLANU ODBUDOWY”]
Tworzenie Krajowego Programu Odbudowy można podzielić na trzy fazy: ogólnopolskie czyszczenie szuflad, polityczne przeciąganie liny oraz gorączkowe szukanie spójności dla wytypowanych obszarów inwestycyjnych i reform. Wszyscy doskonale zdawali sobie sprawę, że czasu na przygotowanie planu będzie wyjątkowo mało. Trudniej było jednak przewidzieć, że oczekiwany przez Komisję Europejską finalny produkt zostanie zarysowany w tak ogólnikowy sposób. Po osiągnięciu politycznego konsensusu w lipcu unijni urzędnicy przedstawili wytyczne techniczne, które opisujemy w pierwszym rozdziale tego opracowania.
Ich oczekiwania były jednak na tyle mało konkretne, a ilość pieniędzy do wydania w krótkim okresie na tyle przytłaczająca, że polski rząd i urzędnicy wyznaczeni do stworzenia planu uruchomili biurokratyczną machinę przeglądania szuflad i wymyślania nowych projektów i inwestycji.
Na początku był chaos
Na organ koordynujący tworzenie Krajowego Planu Odbudowy wyznaczono Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej (MFiPR) – i samo to od początku wzbudziło kontrowersje w rządzie. Resort, na czele którego stała wówczas Małgorzata Jarosińska-Jedynak, od lat jest doceniany za zarządzanie funduszami unijnymi. W trakcie rozważań nad KPO pojawiły się jednak wątpliwości, czy w ministerstwie są osoby, które będą w stanie przygotować nie tylko urzędowe dokumenty, ale i wizję rozwoju, której powszechnie oczekiwano od tworzonego planu odbudowy. Część członków rządu była przekonana, że KPO jest dziejową szansą dla Polski, dlatego też trzeba wyznaczyć nie tylko urzędniczego, ale i politycznego lidera, który będzie w stanie „obronić” unijne środki przed zakusami poszczególnych członków rządu i zadbać o spójność planu. Jarosińska-Jedynak jest doceniana za swoją pracę, ale nikt nie miał wątpliwości, że jej polityczna pozycja w Zjednoczonej Prawicy jest bardzo słaba i gdy trzeba będzie rozstrzygać, które projekty ostatecznie znajdą się w KPO, to nie szefowa funduszy będzie ostateczną instancją.
Obok MFiPR najmocniej w tworzenie planu odbudowy zaangażowało się Ministerstwo Rozwoju (MR), którego ówczesną szefową była wicepremier Jadwiga Emilewicz. Powołano zespoły robocze oraz zaangażowano zewnętrznych ekspertów. W efekcie jeszcze w lipcu MR miało kilkanaście swoich fiszek, które dotyczyły bardzo wielu obszarów państwa. Równolegle Emilewicz i jej zespół prowadzili rozmowy z urzędnikami Komisji Europejskiej, w tym z wiceprzewodniczącą Komisji Margrethe Vestager, z którą sama wicepremier miała dobre relacje.
Spowodowało to, że jeszcze w wakacje projekty przygotowane przez resort rozwoju były zdecydowanie bardziej zaawansowane niż projekty pozostałych ministerstw. Co więcej, w zdecydowanej większości spełniały też oczekiwania unijnych urzędników dotyczące spójności oraz zgodności z rekomendacjami semestru europejskiego.
Jeszcze w sierpniu ówczesna wicepremier Jadwiga Emilewicz próbowała przejąć inicjatywę w tworzeniu KPO. Na konferencji prasowej ogłosiła ogólnokrajowe zbieranie pomysłów od obywateli i organizacji pozarządowych. Wystartowała nawet wtedy strona internetowa planodbudowy.gov.pl, która miała wyjaśniać, czym jest KPO. Jak opisywali na łamach „Dziennika Gazety Prawnej” Tomasz Żółciak i Grzegorz Osiecki, te działania zostały negatywnie odebrane przez urzędników MFiPR, którzy zinterpretowali je jako próbę przejęcia kontroli nad KPO. Konflikt nie zdążył jednak wybuchnąć na dobre, jako że Jadwiga Emilewicz przestała wkrótce pełnić funkcję wicepremier i minister rozwoju. Razem z nią odeszło wielu jej współpracowników, którzy pilotowali poszczególne fiszki. Lektura KPO potwierdza, że większość ich pomysłów nie znalazła się w ostatecznej wersji planu odbudowy.
Pisząc o chaosie, nie można zignorować warunków zewnętrznych. Choć urzędnicy Komisji Europejskiej deklarowali, że warunki brzegowe krajowych planów odbudowy są wszystkim znane, to w zakulisowych rozmowach przyznawali, że sami są wciąż na etapie opracowywania poszczególnych kryteriów. Bardzo długo nie potrafili również zdefiniować, jak rozumieją „reformy”, które w dokumentach unijnych były odmieniane przez wszystkie przypadki. Dopiero pod koniec 2020 r. doszło do rozmów, w trakcie których uzgodniono (przynajmniej w teorii), jak powinien wyglądać KPO i co może się w nim znaleźć.
Wakacyjne czyszczenie szuflad
Wskutek braku spójnej koncepcji co do kształtu i zawartości plan odbudowy, doszło do prawdopodobnie największego w nowożytnej historii Polski przeglądu „potrzeb i zachcianek”. Do ministerstw, spółek Skarbu Państwa, państwowych agencji i instytucji oraz samorządów trafiła prośba o przygotowanie fiszek-projektów, na które chcieliby otrzymać środki z funduszu odbudowy. Kryteriów nie było wiele, a wzór samej fiszki na tyle ogólny, że pozwalał na pełną dowolność. Zainteresowane strony zostały w teorii poinformowane, że pisane przez nich projekty powinny wpisywać się w rekomendacje semestru europejskiego, czyli publikowanej przez Komisję Europejską corocznej analizy polskiej gospodarki, ale nawet w tym przypadku można mieć wątpliwości, czy o tym fakcie zostały powiadomione wszystkie strony. Z rozmów z samorządowcami wynika, że pisali oni swoje fiszki w ciemno, a i sam proces ich zgłaszania był niejasny.
Analiza ponad 1000 fiszek, które trafiły do urzędników z MFiPR, była druzgocąca, ale i raczej niezbyt zaskakująca. Zdecydowana większość ze zgłoszonych projektów nie spełniała oczekiwań nie tylko osób odpowiedzialnych za tworzenie KPO, ale i przede wszystkim była oderwana od jakichkolwiek oczekiwań Komisji Europejskiej.
W pełnym zestawieniu wszystkich pomysłów, które jako Klub Jagielloński otrzymaliśmy w listopadzie 2020 r. od MFiPR na podstawie wniosku o dostęp do informacji publicznej, można wyróżnić dwa główne źródła projektów – ministerstwa oraz samorządy województw.
Głównym źródłem fiszek samorządowych były zarządy województw – można więc znaleźć wśród projektów charakterystyczne dla tego szczebla samorządu inwestycje w kolej, drogi, infrastrukturę rowerową czy też instytucje kultury lub szpitale. Sporo było również „zielonych” propozycji. Z informacji od samorządowców wynika jednak, że „wojewódzkie” fiszki nie dotyczyły jedynie projektów ogólnowojewódzkich. Znalazły się tam również fiszki przygotowane przez poszczególne miasta (Kraków zgłosił ich kilka) oraz instytucje działające na terenie danego województwa. Z otrzymanego przez nas zestawienia fiszek nie jesteśmy w stanie ocenić ich zasadności, bo nie znamy szczegółów. Możemy bazować jednak na doniesieniach medialnych i wywiadach członków zarządu województw, którzy zdecydowali się pochwalić swoimi pomysłami. Zdarzyło się nawet, że niektórzy z nich zapewniali przed ogłoszeniem KPO, że finansowanie zgłoszonej przez nich inwestycji jest przesądzone (co ostatecznie nie okazało się prawdą).
Symbolem tego procesu może być fiszka zgłoszona przez województwo podkarpackie, które zażyczyło sobie 3 mld złotych na rozbudowę infrastruktury rowerowej w województwie. Nie ma żadnej wątpliwości, że rozwój zeroemisyjnego transportu oraz turystyki rowerowej jest potrzebny. Oczywistym jest jednak, że podana kwota jest absurdalna – województwo podkarpackie nie jest w stanie w najbliższych latach zaabsorbować nawet jej dziesiątej części na infrastrukturę rowerową, której budowa jest trudna, a proces uzgodnień żmudny i często nieefektywny.
Finalnie, z setek fiszek zgłoszonych przez samorządy województw, w KPO można odnaleźć nieliczne. Dowodzi to, że praca wykonana przez samorządowców co do zasady nie miała większego sensu. Warto zaznaczyć, że za „złe” projekty winy nie ponoszą samorządy województw. Zdecydowana większość zgłoszonych przez nie projektów była konsekwencją działań, które podejmują na co dzień i które mogą zostać sfinansowane choćby z funduszy europejskich, które trafią do województw w najbliższych latach. Nie jest winą samorządów, że nikt im nie wytłumaczył, jakie projekty mają się znaleźć w KPO. Co więcej, mają pełne prawo czuć się rozczarowane, że w ostatecznej wersji dokumentu samorządy zostały zmarginalizowane.
Drugim, ważniejszym źródłem fiszek były poszczególne ministerstwa. W trakcie procesu jak w soczewce skupiły się problemy „silosowości” poszczególnych resortów. Opracowane przez ministerstwa projekty były bardzo zróżnicowane jakościowo, jednak przeważały projekty słabe i bardzo słabe. Co gorsza, część z nich się pokrywała, co potwierdzało, że ministerstwa pracowały nad tymi samymi projektami bez wyraźnego uzgodnienia podziału obszarów pomiędzy sobą.
Co ciekawe, w przekazanym nam zestawieniu można wskazać pojedyncze fiszki zgłoszone przez Konfederację Lewiatan oraz Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego. Pokazuje to, że ze strony rządu była bardzo niewielka otwartość na pomysły z zewnątrz.
Jak wykuto KPO?
Jesienią zeszłego roku odpowiedzialni za pisanie KPO urzędnicy MFiPR przygotowali matrycę planu, która miała pomóc w stworzeniu końcowego dokumentu. Jak deklarowali urzędnicy: „Matryca przedstawia logikę programowania interwencji w ramach KPO oraz zapewnia praktyczne, operacyjne ułatwienie dla poszczególnych grup roboczych w dokładnym umiejscowieniu projektów w odniesieniu do określonych celów, jakie mają być osiągnięte; stanowi wytyczną do weryfikacji projektów zgłoszonych do KPO”. To również wtedy tempa nabrały prace międzyresortowych zespołów (powstało ich osiem), których zadaniem było stworzyć „wiązki projektowe” ze wszystkich zebranych fiszek oraz ich oceny, wraz z wydaniem rekomendacji, czy dany pomysł powinien się znaleźć w KPO.
Podstawowym zadaniem grup projektowych było zdefiniowanie celów oraz wyzwań. Jak wskazują eksperci oceniający poszczególne komponenty na dalszych stronach tego opracowania, część diagnostyczna KPO nie wzbudza istotnych zastrzeżeń.
Zdecydowanie trudniejsze było pogodzenie wszystkich zainteresowanych ministrów, którzy oczekiwali, że ich projekty zostaną sfinansowane w ramach planu odbudowy. O ile urzędnicze negocjacje ws. projektów na tym etapie przebiegały dosyć sprawnie, a już na pewno zdecydowanie szybciej niż jeszcze w lipcu czy sierpniu, o tyle uzgodnienia polityczne co rusz trafiały na najwyższy szczebel – do gabinetu premiera lub nawet wicepremiera ds. bezpieczeństwa narodowego. To właśnie w tym momencie najbardziej widoczny był brak politycznego umocowania minister koordynującej KPO.
Trudno mieć pretensje do urzędników, że prace nad Krajowym Programem Odbudowy się przeciągnęły i proces konsultacyjny rozpoczął się 2 miesiące później niż pierwotnie planowano. Nie sposób jednak nie wytknąć, że w tworzeniu planu zabrakło miejsca dla podmiotowej roli innych graczy niż najważniejsi politycy partii rządzącej.
