Jest jeszcze czas, by poprawić błędy Krajowego Planu Odbudowy
W skrócie
Z jednej strony trafna diagnoza i słuszne cele, a z drugiej dziurawe reformy i nieoptymalne inwestycje. Do tego wszystkiego wadliwe wskaźniki skoncentrowane na działaniach, a nie ich efektach. Krajowy Plan Odbudowy jak w soczewce pokazuje niski poziom kultury myślenia strategicznego. Liczne mankamenty tego dokumentu nie oznaczają, że unijne środki z Funduszu Odbudowy zostaną wyrzucone błoto, ale ryzyko niskiej efektywności wielu proponowanych inwestycji jest niestety wysokie. Żeby uniknąć tego scenariusza, czas na konsultacje publiczne powinien być okresem ponownej analizy logiki działań, a także „zassania” nowych pomysłów. W raporcie „Jak wydamy ponad 100 miliardów? Ocena projektu Krajowego Planu Odbudowy” przedstawiamy kompleksową analizę rządowego dokumentu, a także zgłaszamy propozycje reform opracowane przez ekspertów Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego.
[PRZECZYTAJ RAPORT „JAK WYDAMY PONAD 100 MILIARDÓW? ANALIZA PROJEKTU KRAJOWEGO PLANU ODBUDOWY”]
Żadne inne wydarzenie w powojennej historii nie spowodowało tak dramatycznych skutków gospodarczych jak wciąż trwająca pandemia. Ryzyko masowego upadku firm niezdolnych do odbudowy po zakończeniu epidemii wywołało bezprecedensową falę pomocy gospodarczej inicjowanej przez państwa i międzynarodowe instytucje. Po raz pierwszy w historii na taki mechanizm zdecydowała się także Unia Europejska, tworząc Europejski Fundusz Odbudowy i Rozwoju, którego celem jest ograniczenie skutków kryzysu i wzmocnienie odporności gospodarki na kolejne kryzysy. Decyzja o zaciągnięciu wspólnego długu, finansującego nowy fundusz, jest z pewnością przełomem w integracji europejskiej.
Ten śmiały krok wzbudził oczywiście sporo kontrowersji. Główna oś sporu przebiegała między oszczędną (lub: skąpą) północą Europy, z Holandią na czele, a promującym gospodarczą stymulację południem pod przewodnictwem Francji, Włoch czy Hiszpanii.
Jak wyjaśnia w I rozdziale raportu Michał Wojtyło, spór ten został rozstrzygnięty na korzyść południa dzięki postawie Niemiec. To właśnie rząd Angeli Merkel pod wpływem rosnącego sceptycyzmu wobec integracji europejskiej zdecydował się na wsparcie dla państw, które nie tylko najmocniej ucierpiały wskutek I fali pandemii, ale także borykają się z problemami rozwojowymi od co najmniej dekady.
Zgoda na wspólny dług i sfinansowanie inwestycji rozwojowych nie została podjęta bez oporu. Fundusz Odbudowy jest obwarowany licznymi warunkami. Wśród nich kluczowym jest wymóg finansowania przede wszystkim głębokich reform, które mają sprawić, że dług będzie miał charakter inwestycji w budowę stabilnych źródeł wzrostu, a nie zostanie wykorzystany do napędzania konsumpcji.
Krajowe plany odbudowy i zwiększania odporności (KPO) będzie zatwierdzała Komisja Europejska. Z tego powodu na znaczeniu zyskały rekomendacje tworzone w ramach semestru europejskiego. Dotychczas były one często ignorowane przez państwa, ponieważ brakowało „kija” wymuszającego realizację postulatów. Tworzone plany odbudowy mają zawierać kompleksowe reformy wpisujące się w unijne priorytety, w tym przede wszystkim w koncepcję cyfrowej i zielonej gospodarki. Ich szczegółowe wytyczne przedstawił Michał Wojtyło w rozdziale II.
Analiza Kingi Bieniek w rozdziale III pokazuje, że plany odbudowy, sporządzone przez rządy poszczególnych europejskich państw, mają wiele podobieństw. Cyfryzacja administracji i systemu ochrony zdrowia czy rozwój ekologicznych środków transportu pojawiają się w niemal każdym dokumencie. Z jednej strony pokazuje to wspólnotę wyzwań, a z drugiej – rangę odgórnych kryteriów zdefiniowanych przez Komisję Europejską.
Uwydatnia to napięcie pomiędzy budową stabilnych podstaw długoterminowego rozwoju w postpandemicznych czasach a gospodarczą stymulacją, która ma pozwolić utrzymać popyt i miejsca pracy w czasie pandemii. Lektura krajowych projektów potwierdza, że najbardziej pożądaną formą wsparcia z unijnych środków byłoby wsparcie finansowe kosztochłonnych inwestycji. Dofinansowanie planowanych wcześniej projektów pozwoliłoby odciążyć budżet państwa i przeznaczyć więcej środków na bieżące potrzeby związane z walką z COVID-19, w tym stymulację gospodarczą za pomocą tarcz finansowych dla zagrożonych firm. Takie podejście, choć optymalne jako szybki zastrzyk finansowy dla gospodarki i obrony miejsc pracy, nie zostało zaakceptowane przez KE, która niechętnie patrzy na pomysł (współ)finansowania kolejnych inwestycji w modelu znanym z Funduszy Spójności. To sprawia, że ze środków KPO nie da się współfinansować np. budowy elektrowni atomowej, która z punktu widzenia celów UE powinna być traktowania priorytetowo. „Reformatorskie” podejście KE rodzi jednak więcej dylematów.
Po pierwsze, unijni urzędnicy zdefiniowali swoją rolę nie tylko jako recenzenci, ale i nadzorcy, którzy roszczą sobie prawo do lepszego zidentyfikowania problemów rozwojowych niż państwa członkowskie. Takie podejście wzbudza kontrowersje, szczególnie że część recept gospodarczych zalecanych przez KE państwom mającym problemy rozwojowe od czasu kryzysu finansowego w 2009 r. okazała się nietrafiona. Nie powinno to dziwić, ponieważ urzędnicy KE nie mają tak szczegółowej wiedzy i kompetencji, aby przygotowywać choćby rekomendacje tworzenia krajowych polityk przemysłowych.
Po drugie, czas na przygotowanie reform jest mocno ograniczony. Krótki okres nie powinien dziwić, mając na uwadze chęć szybkiej stymulacji gospodarczej, ale nie jest wystarczający, aby przygotować kompleksowy plan reform. Po trzecie, KPO nie ma zastępować, ale uzupełniać krajowe strategie rozwojowe. Trudno się dziwić, że poszczególne państwa (w tym Polska) postanowiły potraktować fundusz odbudowy jako dodatkowe narzędzie finansowe wspierające działania już wcześniej zaplanowane, na które brakowało po prostu środków. Stąd zjawisko „wyciągania z szuflad” starych projektów.
Praktyka wdrażania reform strategicznych pokazuje, że realnej pomocy potrzebują przede wszystkim te działania, które wymagają znaczących finansowych nakładów. Dobrym przykładem jest polski system innowacji. Ostatnie lata były czasem budowy instytucji mających na celu tworzenie ekosystemu sprzyjającego innowacjom; kluczowe reformy w tym obszarze już się dokonały i co najwyżej wymagają ewaluacji i korekt, a tym, czego realnie brakuje, są środki na proinnowacyjne inwestycje.
Po czwarte, kluczowym uwarunkowaniem Funduszu Odbudowy jest finansowanie działań, których horyzont sięga maksymalnie 2026 r. Oznacza to, że finansowanie bardziej czasochłonnych reform będzie musiało zostać sfinansowane z budżetu państwa.
Dobra diagnoza, błędne działania
Krótki czas na przygotowanie oraz nacisk na reformy zdeterminował specyficzny sposób pracy nad KPO. Koordynujące proces Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej zebrało pomysły od innych ministerstw i jednostek samorządu terytorialnego. Następnie zgłoszone opisy projektów zostały wyselekcjonowane na podstawie przyjętych kryteriów (unijnych i krajowych). Do wybranych projektów „doklejono” działania, które miały sprawiać wrażenie systemowych reform, kamuflując charakter wyspowych inwestycji. Tak powstała robocza wersja, która przeszła następnie przez proces politycznych uzgodnień, w których poszczególne projekty wypadały z dokumentu (by nieraz doń powrócić).
O ile zbieranie oddolnego „popytu” na inwestycje nie powinno dziwić, szczególnie że na tamtym etapie nie było klarownych wytycznych KE, o tyle etap politycznych uzgodnień wzbudza kontrowersje. Nie można oprzeć się wrażeniu, że część projektów została przyjęta z powodu politycznego znaczenia ministrów zgłaszających poszczególne pomysły, a nie wpisania się w przedstawione cele.
Gdyby faktycznie przedmiotem sporu były projekty wpisujące się w cele, zdefiniowane w semestrze europejskim czy choćby Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, to problem byłby ograniczony. Przedmiotem sporu stały się niestety także projekty, które były priorytetem jedynie danego ministra. Przykładem takiego działania jest umieszczenie w KPO budowy Muzeum Architektury i Designu, na co słusznie zwrócił uwagę Jakub Kucharczuk, który w IV rozdziale przedstawił kulisy tworzenia polskiego KPO. W efekcie tej praktyki projekt Krajowego Planu Odbudowy, który trafił do konsultacji, zawiera przedsięwzięcia stanowiące wyłom. Są one niewytłumaczalne zarówno na gruncie szybkiej stymulacji gospodarczej, jak i kompleksowych reform.
Reformy i obszary inwestycji przygotowane przez polski rząd zostały zgrupowane w pięć komponentów: a) odporność i konkurencyjność gospodarki; b) zielona energia i zmniejszenie energochłonności; c) transformacja cyfrowa; d) efektywność, dostępność i jakość systemu ochrony zdrowia; e) zielona, inteligentna mobilność. Każdy komponent zawiera opis wyzwania, na które odpowiada, a także ma przypisany cel główny; następnie wskazane są cele szczegółowe – te z kolei mają przypisane reformy i inwestycje. Analiza poszczególnych komponentów przygotowana przez naszych ekspertów znajduje się w rozdziale V.
KPO potwierdza, iż państwowa administracja satysfakcjonująco diagnozuje wyzwania rozwojowe, przed którymi stoi Polska. Wskazane wyzwania dość kompleksowo pokazują problemy w poszczególnych obszarach, a także trafnie kreślą główny cel, będący odpowiedzią na wyzwania. Także cele szczegółowe nie wzbudzają na ogół kontrowersji, co wynika przede wszystkim z faktu, iż należą one do kategorii „ogólnie słusznych”, a więc politycznie „bezpiecznych”.
Najbardziej problematyczne są reformy i przypisane im inwestycje, a to właśnie one rozstrzygają w dużej mierze o tym, jaką treścią wypełniana jest ogólna rama zdefiniowanych celów. O ile więc odpowiedź na pytanie „co?” jest zasadniczo słuszna, to odpowiedź na pytanie „jak?” jest dużo bardziej problematyczna.
Niestety, twórcy KPO nie zadbali o zachowanie logiki interwencji na rzecz osiągnięcia celów, których nie zdefiniowano w mierzalny sposób. W efekcie związek z określonymi celami i wyzwaniami jest w wielu przypadkach znikomy. Przypomina to raczej sytuację, w której jawiące się jako możliwe do zrealizowania „tu i teraz” inwestycje zostały dopasowane do celów i wyzwań. Zdecydowana większość wskazanych inwestycji to działania, które na obecnym etapie trudno ocenić z uwagi na ich ogólnikowość, a to właśnie od sposobu zrealizowania danego pomysłu zależy jego ocena. Należy podkreślić, że w KPO znalazły się projekty, które słabo lub w ogóle wpisują się w zdefiniowane cele. Inwestycja w drony jest najbardziej charakterystycznym przykładem.
Warto jednak pamiętać, że Krajowy Plan Odbudowy to dodatkowe narzędzie finansujące działania rozwojowe, a nie strategiczny dokument rozwojowy państwa, który powinien zawierać kompleksowe rozwiązania. Wiele proponowanych przedsięwzięć, aby było skuteczne, wymaga dodatkowych działań poza KPO.
Sytuację dodatkowo komplikuje to, że równolegle do KPO tworzona była umowa partnerstwa wskazująca sposób wydania środków z polityki spójności, które mają podobne priorytety co Fundusz Odbudowy. Urzędnicy musieli więc podzielić działania i przypisane im środki na dwa osobne, choć komplementarne programy. Powoduje to, że dopiero ich łączna lektura – a najlepiej także lektura sektorowych strategii w obszarze polityki energetycznej, zdrowotnej, transportowej, gospodarczej i cyfryzacji – pozwala na ocenę kompleksowości spojrzenia na wyzwania rozwojowe i odpowiadające im działania.
Problemem w KPO, który powiela bolączki polskiej administracji, jest koncentracja na liczbowych działaniach, a nie ich efektach, co jest widoczne również w zdefiniowanych wskaźnikach, które odnoszą się do działań, a nie efektu wskazującego zmianę. Dobrym przykładem jest koncentracja na liczbie e-aplikacji powstałych w toku cyfryzacji administracji, a nie liczbie finalnych użytkowników. Brak staranności w tworzeniu wskaźników jest tym dotkliwszy, że w przeciwieństwie do środków z wieloletnich ram finansowych środki z KPO wymagają osiągania kamieni milowych pod rygorem wstrzymania dofinansowania.
Powyższe mankamenty nie oznaczają, że unijne środki z Funduszu Odbudowy zostaną w całości zmarnowane, ale ryzyko niskiej efektywności jest istotne. Z pewnością czas na konsultacje publiczne powinien być okresem nie tylko „zassania” nowych, ciekawych pomysłów wpisujących się w cele KPO, ale także ponowienia krytycznego namysłu nad logiką przejścia od celów do działań, kończąc na mierzalnych efektach.
Jakich działań zabrakło w KPO?
Eksperci CAKJ, ewaluując KPO, nie ograniczyli się do wskazywania mankamentów poszczególnych komponentów. W rozdziale V wskazali także reformy, które mogłyby zostać sfinansowane ze środków Funduszu Odbudowy i które uzupełniają propozycje zawarte w konsultowanej wersji dokumentu.
Dr Marcin Kędzierski, oceniając komponent A (gospodarczy), wskazał, iż w części poświęconej edukacji i rynkowi pracy zdecydowanie brakuje trzech kluczowych elementów. Pierwszym jest brak reakcji na problem deficytu kadr niezbędnych do rozwoju kształcenia zawodowego w Polsce. Drugim brakującym elementem jest nieuwzględnienie problematyki aktywizacji zawodowej osób starszych, a zwłaszcza osób niepełnosprawnych, które stanowią poważny i niewykorzystany rezerwuar dla rynku pracy. Trzecim deficytem jest brak zrozumienia problematyki dualizmu rynku pracy, jakości pracy (w tym BHP) oraz respektowania praw pracowniczych. W obliczu słabości dialogu społecznego pomiędzy pracodawcami i pracownikami postuluje wzmocnienie instytucjonalne i kompetencyjne Państwowej Inspekcji Pracy.
W komponencie B (transformacja energetyczna) zwracam uwagę, że to nie tylko wyzwanie finansowe, technologiczne czy społeczne, ale także intelektualne. Zmiana paradygmatu rozwoju energetyki stawia duże wyzwanie w postaci przygotowania kadr do przeprowadzenia tej transformacji w wielu wymiarach. Proponuję stworzenie „Energostratega” – programu strategicznego w Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, którego celem byłby wzrost wykorzystania rezultatów badań w kształtowaniu polskiej transformacji energetycznej. Waga zagadnienia, długotrwałość i horyzontalność procesu transformacji energetycznej powoduje, że zasadne jest również stworzenie specjalnego elitarnego kursu dla pracowników administracji publicznej, a także kadr menedżerskich w przedsiębiorstwach energetycznych kontrolowanych przez państwo oraz chętnych polityków. Kurs miałby na celu podniesienie ich kompetencji. Akademia polskiej transformacji energetycznej powinna być klastrem wiedzy i wymiany doświadczeń.
W komponencie C (cyfryzacja) Bartosz Paszcza wskazuje, że proponowany w KPO rozwój e-usług wymaga wprowadzenia zasad zwinnego zarządzania projektami technologicznymi z naciskiem na perspektywę obywatela oraz wprowadzenie rozwiązań pozwalających na zarządzanie ryzykiem technologicznym. Pierwszą propozycją jest stworzenie Centrum Govtech – jednostki administracji mającej na celu wspieranie innych instytucji w cyfryzacji. Drugim pomysłem jest Zwinny Rząd – stworzenie programu zwiększania użyteczności e-usług dla obywatela w oparciu o informację zwrotną. Celem reformy jest stworzenie ram organizacyjnych i rozwój umiejętności administracji w spojrzeniu na e-usługi publiczne oraz systemy administracji z perspektywy doświadczenia obywatela, tzw. citizen experience. Trzecim pomysłem jest ocena skutków algorytmizacji – stworzenie procesów pozwalających zarządzać ryzykiem technologicznym. Reforma ma na celu podniesienie poziomu zaufania obywateli do wprowadzanych przez administrację rozwiązań technologicznych, w tym algorytmów i systemów wykorzystujących dane osobowe, poprzez wdrożenie rozwiązań gwarantujących adekwatną ocenę ryzyka technologicznego i transparentność.
W komponencie D (ochrona zdrowia) Maria Libura wyjaśnia, że jednym z wyzwań jest model trwałej i systemowej integracji tzw. cyfrowych technologii zdrowotnych z systemem ochrony zdrowia. Aby skutecznie i bezpiecznie dla pacjenta wdrożyć takie rozwiązania (m.in. aplikacje zdrowotne), potrzebny byłby mechanizm ich refundacji, zakładający odpowiednią ścieżkę oceny ich funkcjonalności, efektywności, bezpieczeństwa i ochrony danych osobowych. Przykładem może tu być niemiecki Federalny Instytut Leków i Wyrobów Medycznych (BfArM), który wypracowuje ścieżkę utworzenia katalogu zarejestrowanych, sprawdzonych aplikacji podlegających refundacji w ramach ubezpieczenia społecznego.
W komponencie E (transportowym) Bartosz Jakubowski postuluje budowę systemu cyfrowej informacji pasażerskiej w transporcie autobusowym. Reforma ma polegać na zobowiązaniu przedsiębiorców prowadzących przewozy regularne do przekazania rozkładów jazdy w formie elektronicznej i utworzeniu przez samorządy udzielające zezwoleń elektronicznych repozytoriów zawierających całość aktualnych rozkładów jazdy w ramach ww. zezwoleń. Repozytoria te będą stanowić publiczne dane udostępniane bez ograniczeń za pomocą interfejsu programowania aplikacji (API) lub jako kompletne bazy danych. Pozwoli to na zapewnienie stałego, nieograniczonego dostępu do aktualnych rozkładów jazdy.
W raporcie proponujemy też dodanie do KPO nowego obszaru „Sprawne państwo i stabilne prawo”. Postuluję, by wykorzystać Fundusz Odbudowy do wzmocnienia systemu badań postlegislacyjnych – ocen skutków regulacji ex post. Zakłada on ocenę funkcjonowania danej regulacji po określonym czasie, a tym samym ocenę skuteczności realizacji przyjętych celów, a także samej ich adekwatności. O ile proces tworzenia prawa, w tym OSR ex ante, jest uregulowany i z różną rzetelnością realizowany, o tyle analizy postlegislacyjne monitorujące, czy zostały osiągnięte zamierzone cele, mają charakter nieregularny i w minimalnym stopniu wpływają na procesy decyzyjne. Wśród proponowanych działań wskazuję: obowiązkowy regularny monitoring prawa przez KPRM i debata o stanie prawa w Sejmie, rozszerzenie zakresu działania Komisji do Spraw Kontroli Państwowej w Sejmie o rozpatrywanie OSR ex post wybranych regulacji, obowiązek sporządzania OSR ex post przyjętych strategii, stworzenie procedur organizacji pracy zespołów ds. OSR w ministerstwach, korzystanie z ekspertów zewnętrznych w sporządzaniu OSR, wzmocnienie RCL poprzez włączenie weń centrum kompetencji i szkoleń w zakresie ocen wpływu (OW), stworzenie wytycznych metodologicznych sporządzania OSR ex post, poprawę dostępności i jakości danych potrzebnych do OSR, wyposażenie NIK i urzędy rzecznicze w kompetencje oraz zasoby do oceny OSR ex post. Wreszcie postuluję, aby ze środków KPO stworzyć fundusz finansujący analizy OSR przez III sektor.
Ocena CAKJ odnosi się również do zdefiniowanego w KPO wyzwania o charakterze horyzontalnym: zrównoważonego rozwoju regionalnego. Karol Wałachowski zwraca uwagę, że rozczarowujący jest brak rozwiązań dotyczących miast średnich tracących funkcje gospodarcze, mimo iż diagnoza problemu jest w KPO zasygnalizowana. Postuluje wsparcie dla subregionalnych specjalizacji. W tym celu proponuje wyposażenie szkół wyższych pod kątem specjalizacji lokalnej (zakup specjalistycznego sprzętu do badań i dydaktyki, finansowanie stażów i badań, itp.) i wsparcie „życia kulturalnego” uczelni (cykliczne imprezy, miejsca studenckie), gdyż jak wskazują badania, jest to kluczowy czynnik wyboru uczelni przez kandydatów.
***
Krajowy Plan Odbudowy to jeden z najważniejszych dokumentów strategicznych w historii Polski. Bezprecedensowe środki, które mogą zostać wydane na postpandemiczną odbudowę i transformację polskiej gospodarki, sprawiają, że trwające konsultacje publiczne nie powinny być traktowane przez rządzących jako nieprzyjemny biurokratyczny obowiązek, ale szansa na weryfikację przedstawionego planu. Mamy nadzieję, że przedstawiona w raporcie CAKJ ewaluacja, a także zaproponowane reformy, będą stanowiły dla decydentów cenną inspirację do korekty przedstawionego dokumentu.
