Wspólna polityka bezpieczeństwa UE jest fikcją?

Wizyta w Moskwie wysokiego przedstawiciela Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, Josepa Borrella, pokazała brak skuteczności polityki zagranicznej na szczeblu unijnym i rozbieżności w jej ramach. Po raz kolejny padło pytanie o realność francuskiego postulatu autonomii strategicznej Unii, gdy jej główny negocjator jest bezbronny w starciu ze spójną rosyjską dyplomacją. Postulowana przez Annegret Kramp-Karrenbauer w październikowej mowie potrzeba utrzymania powiązania z NATO i silnych relacji transatlantyckich ponownie została potwierdzona. Czy to oznacza, że unijne inicjatywy w sferze obrony nie mają przyszłości?

W piątek, 5 lutego 2021, Josep Borrell jako szef unijnej dyplomacji udał się do Rosji na spotkanie z Siergiejem Ławrowem. Choć wizyta miała miejsce 3 dni po skazaniu Aleksieja Nawalnego, to Borrell nie stanął wyraźnie w obronie opozycjonisty. Nie próbował się z nim spotkać, nie zapowiedział też zdecydowanych retorsji wobec Rosji w tej sprawie. Jego bezsilność podkreśliła wspólna konferencja prasowa, na której minister spraw zagranicznych Rosji, Siergiej Ławrow, nazwał Unię niewiarygodnym partnerem, który działa bezprawnie. Gdy wydawało się, że wizyta nie może zakończyć się większym fiaskiem, to w jej trakcie rosyjskie władze wydaliły 3 dyplomatów z państw UE (polskiego, szwedzkiego i niemieckiego) pod pretekstem ich aktywnego udziału w opozycyjnych marszach.

Wizyta pokazała unijną niedojrzałość w prowadzeniu twardych rozmów z agresywnym przeciwnikiem i nadszarpnęła wizerunek całej Unii. Postawa wysokiego przedstawiciela Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa daje ponownie argumenty przeciwnikom koncepcji strategicznej autonomii UE, która zakłada zapewnienie bezpieczeństwa Europie w oderwaniu od relacji transatlantyckich i NATO.

Widząc porażkę i brak doświadczenia dyplomacji Unijnej, tym bardziej możemy wątpić, czy jako wspólnotę stać nas na autonomię strategiczną, o której słyszymy od czasu do czasu. Aby ocenić, jakie są realne możliwości Europy w zakresie jej budowania, warto powrócić do przemówienia niemieckiej minister obrony, Annegret Kramp-Karrenbauer, z października 2020 r.

Przedwyborcza krzątanina w europejskich stolicach

Idea zaangażowania Unii Europejskiej w sferę obronności towarzyszy nam od lat, pojawia się w traktatach, manifestowała się też nawet jako oddzielna organizacja jeszcze w latach 50. ubiegłego wieku, jako Unia Zachodnioeuropejska, ale do dzisiaj czekamy na realne działania. Renesans myślenia o obronności Europy rozpoczął się w 2014 r. po agresji Rosji na Ukrainę, a przyśpieszył w czasie trwania kontrowersyjnej prezydentury Donalda Trumpa. W ciągu ostatnich 4 lat widzieliśmy, jak przywódca najsilniejszego kraju w NATO kwestionował zasadność obrony wszystkich członków Sojuszu, szczególnie gdy nie przeznaczają umownej równowartości 2% PKB na obronność. Takie stwierdzenia wzmogły obawy Europejczyków, że nadszedł czas, aby przestać polegać na Stanach Zjednoczonych. Najgłośniej wybrzmiały w słowach prezydenta Francji, Emmanuela Macrona, o NATO przechodzącego w stan śmierci mózgowej.

Po kilku latach rosnących napięć wewnątrz NATO wybory prezydenckie w USA stanowiły idealny pretekst, by transatlantyccy partnerzy pomyśleli o tym, jak wygasić spór i przygotować się do ewentualnej wymiany gospodarza w Białym Domu. W tej atmosferze Annegret Kramp-Karrenbauer z CDU zdecydowała się wykonać pierwszy ruch, najpierw podczas swojego przemówienia 23 października we Frankfurcie nad Menem, a później w powstałym na jego podstawie tekście, który ukazał się 2 listopada (na dzień przed wyborami w USA) na łamach „Politico”. Jej ofensywa uruchomiła spiralę komentarzy, w które włączyli się m.in. Emmanuel Macron i Mariusz Błaszczak. Co takiego powiedziała Annegret Kramp-Karrenbauer, że dyskusja o europejskiej obronności powróciła na pierwsze strony gazet?

Niemiecki sygnał dla Bidena

W swoim przemówieniu Annegret Kramp-Karrenbauer skupiła się na podkreśleniu, że USA pozostają gwarantem bezpieczeństwa Europy, któremu wiele zawdzięczamy, ale którego siła jest coraz bardziej rozproszona w innych regionach świata. Niemcy i UE powinny zaś odnaleźć się w zmieniającej się szybko rzeczywistości i odciążyć Waszyngton od części jego zobowiązań w Europie, by USA mogły bardziej skupić się na stwarzających coraz większe zagrożenie Dalekim Wschodzie i Chinach.

Wyzwanie to minister określiła jako niemieckie pytanie, na które należy odpowiedzieć nowym niemieckim realizmem. Polegać ma on na zwiększeniu zaangażowania Niemiec i Europy w sferę obronności, bardziej aktywnym wspieraniu Wschodniej Flanki, budowie zdolności do szybkiego reagowania na kryzysy w swoim sąsiedztwie, a także zwiększaniu nakładów na obronność, w tym na tworzenie ośrodków świadomości sytuacyjnej i dowodzenia.

Jednak w przeciwieństwie do Macrona Annegret Kramp-Karrenbauer nie mówiła o uzyskaniu pełnej niezależności od USA. Minster wyraźnie podkreśliła, że jest to nierealna idea – już samo odstraszanie nuklearne Waszyngtonu jest działaniem, którego żadne unijne państwo w Sojuszu nie podejmie w przewidywalnej przyszłości.

Nowy kurs na strategiczną autonomię?

Czy przemówienie Kramp-Karrenbauer było czymś całkowicie nowym, skoro zrobiło się o nim tak głośno? Zdecydowanie nie. Renesans świadomości potrzeby uzyskania zdolności obronnych wyrażały nawet traktaty unijne. Po agresji Rosji na Ukrainę w ramach NATO doszło do pogłębionej refleksji nad bezpieczeństwem kontynentu, czego owocem było utworzenie np. wzmocnionej wysuniętej obecności Sojuszu (enhanced Forward Presence, eFP) w Polsce i w krajach bałtyckich. Co więcej, wśród tzw. państw ramowych znalazły się Niemcy, które przewodzą siłom na Litwie. Ponadto zmiany znalazły odzwierciedlenie w postawach poszczególnych członków UE. Podczas gdy w 2014 r. zaledwie 2 państwa europejskie (Grecja i Wielka Brytania) wydawały 2% na obronność, to w 2020 r. ich liczba wzrosła do 9 (dołączyła do nich także i Francja), a kolejne 5 znajduje się tuż poniżej wymaganych wydatków.

Refleksja nad obronnością dotarła także do organów Unii Europejskiej. W 2016 r. dzięki wydaniu planu realizacji globalnej strategii UE w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony wiatru w żagle nabrała Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO). Zaczęto wtedy częściowo wdrażać Europejski Fundusz Obronny (EFO), aktywowano też mechanizm stałej współpracy strukturalnej (PESCO), któremu powierzono zadanie stworzenia dla państw członkowskich przestrzeni na prowadzenie wspólnych projektów militarnych.

Na podstawie tych faktów można by wysnuć wniosek, że po 2014 r. Europa weszła na ścieżkę tworzenia własnych zdolności obronnych czy też sławnej medialnie, ale słabo sprecyzowanej w praktyce, autonomii strategicznej. Wydatki przecież wzrosły, a nowe instrumenty europejskie zostały wprowadzone. Jednak, gdyby tylko spojrzeć dokładniej, sytuacja nie jest tak dobra. Wyraźnie podkreślona w przemówieniu niemieckiej minister obrony konieczność przywiązania Europy do USA w sferze obronnej pokazuje, że silne relacje transatlantyckie nadal są (i będą) kluczowe dla zapewnienia bezpieczeństwa w Europie.

Żadna z wyżej wymienionych unijnych inicjatyw nie skupia się na tworzeniu oddzielnej, europejskiej armii czy też sojuszu militarnego, który miałby funkcjonować równolegle lub zamiast NATO i wykreśliłby potrzebę istnienia wsparcia amerykańskiego. Zarówno PESCO, jak i EFO zostały zaprojektowane w celu rozwijania narodowych przemysłów zbrojeniowych i pogłębiania współpracy przy tworzeniu nowego sprzętu dla wojsk.

Komunikat Komisji Europejskiej z 2016 r., nazywany europejskim planem działań w sektorze obrony, wskazuje na nastawienie na zbrojeniówkę jako jedną z gałęzi gospodarki. Mówi on o bolączce fragmentaryzacji europejskiego przemysłu, która zmniejsza efektywność wykorzystania środków publicznych i obniża jego konkurencyjność. W komunikacie podkreślono, że każde euro zainwestowane w obronność, może generować nawet 1,6 euro zysku, a sam rynek jest bardzo duży – obejmuje ok. 1,4 mln pracowników i generował w 2016 r. 100 mld euro.

Było to też zwycięstwo niemieckiej wizji dzielności UE w zakresie obrony, która z jednej strony nie chciała blokować tego gospodarczego wymiaru integracji, a z drugiej strony pozostawała sceptyczna wobec o wiele dalej idących propozycji francuskich.

Gdy w Białym Domu rezydował już Donald Trump, relacje transatlantyckie wchodziły w stan turbulencji. Francja starała się lobbować za silną integracją europejską w sferze obronności. Paryż chciał utworzenia Europejskiej Inicjatywy Interwencyjnej (EII), która składałaby się z oddzielnych europejskich oddziałów, posiadałaby własną doktrynę strategiczną i budżet. Był to pomysł bardzo ambitny, ale miał obsługiwać głównie interesy samej Francji. Proponowany obszar działań EII miał obejmować Afrykę i Bliski Wschód, a praktycznie nie wspominał o Europie Wschodniej i Rosji. Tegoroczne przemówienie Annegret Kramp-Karrenbauer tylko potwierdziło, że w Berlinie poparcia na EII nadal (pomimo 4 lat prezydentury Trumpa) nadal nie ma.

Blade efekty unijnych inicjatyw

Źródłem informacji, które może wskazać, jak wygląda obecny rozwój WPBiO, jest raport CARD (Coordinated Annual Review on Defence) z zeszłego roku. Pomaga on w koordynacji działań, a także rozpoznawaniu zagrożeń, niedociągnięć i obszarów rozwoju unijnych struktur zajmujących się obronnością.

Po pierwsze, raport wskazuje, że po 4 latach nie udało się nadal wypracować wspólnej dla całej Unii wizji obronności Europy, a rozwój jest hamowany przez interesy narodowe członków. Rozbieżności zaś powodują, że z szeregu obszarów, które wytyczono w globalnej strategii UE w 2016 r. (Level of Ambition), tylko połowa z nich została podjęta przez Unię do 2020 r., co oddaje niski poziom realnego zainteresowania ich rozwojem. Państwa członkowskie wolą niezależnie rozwijać współpracę wojskową z tymi państwami, które najlepiej spełniają ich oczekiwania, a inicjatywy unijne (również ze względu na ograniczony budżet) są traktowane jako dodatek.

Jeszcze gorszy obraz współpracy wyłania się ze statystyk liczby żołnierzy, którzy biorą udział w operacjach prowadzonych w ramach WPBiO w sąsiedztwie UE, głównie w Afryce. W 2016 r. zakładano, że powinno ich być 44,7 tys., w 2020 r. jest ich około 3 tys. (ok. 7%).

Perspektywy rozwoju unijnych inicjatyw obronno-przemysłowych zmagają się też z tradycyjnym problemem finansowania. Jeszcze w 2018 r. Komisja i Parlament Europejski były zgodne, by po 2021 r. wyłożyć na Europejski Fundusz Obronny 13 mld euro, które miały dać więcej możliwości, np. do rozwijania projektów w ramach PESCO. Już pod koniec 2019 r. kwota ta zmalała do 6 mld euro, aż finalnie w grudniu 2020 r. Rada Europejska zgodziła się jedynie na 7,95 mld euro. Małe nakłady na rozwój zbrojeniówki z pewnością przełożą się na odpowiednio niższe rezultaty i w konsekwencji obniżenie i tak stosunkowo niskiego zainteresowania tymi inicjatywami.

Czas przekuć słowa w czyny

Czy zatem UE nie ma potencjału na utworzenie oddzielnego sojuszu, a przemowa Annegret Kramp-Karrenbauer jest jedynie wyrazem marzeń, które i tak nigdy się nie spełnią? Wydaje się, że nie jest to prawdą.

AKK przemawiała w bardzo szczególnym dla Europy okresie. Gdy powołano w traktacie lizbońskim WPBiO, w 2008 r. przyszedł kryzys ekonomiczny. Po agresji na Krym kwestia obronności została przykryta przez kryzys migracyjny. Teraz zaś dodatkowe środki na WPBiO ustępują szkodom wywołanym przez pandemię koronawirusa. Podczas wszystkich poprzednich kryzysów rządy europejskie często uciekały się do redukcji wydatków na obronność. Można więc śmiało stwierdzić, że przemówienie minister było apelem skierowanym zarówno do przyszłego rządu niemieckiego (wybory parlamentarne odbędą się w Niemczech jesienią), jak i do reszty państw UE. Jego wydźwięk był następujący: obecny kryzys nie powinien się tak samo mocno odbić na potencjale obronnym jak te poprzednie.

Ponadto samo przemówienie zostało wygłoszone w trakcie trwania innej szerokiej dyskusji nad odbudową strat wyrządzonych przez COVID-19. Przemowa Kramp-Karrenbauer wskazuje, że mimo pandemii są w Niemczech obecne głosy, aby nie zapominać nawet w trudnych czasach o wydatkach na wojsko. To bardzo dobry sygnał dla Polski, który szybko poparł Mariusz Błaszczaka w tekście opublikowanym na łamach „Politico”. Nasz minister obrony narodowej podziela przekonania swojego niemieckiego odpowiednika i wyraża ulgę, że zbyt radykalne stawianie celów UE w sferze militarnej zostało przez nią odrzucone.

Nadszedł czas, by UE w okresie dorosłości w sferze obrony i polityki zagranicznej przejęła od amerykańskiego sojusznika część odpowiedzialności. Jego skala zaangażowania w budowaniu obronności Europy może zmniejszać się w kolejnych latach proporcjonalnie do wzrostu napięć Waszyngtonu z Chinami.

2 grudnia 2020 r. swoją roczną pracę zakończyła tzw. grupa refleksyjna, powołana przez sekretarza generalnego NATO, Jensa Stoltenberga. Wydała raport, NATO 2030. United for New Era, w którym zawarła problemy, zagrożenia i potencjalne działania, jakie Sojusz powinien uwzględnić w wypracowaniu swojej nowej strategii (po 10-letniej przerwie). W proponowanej agendzie jest dużo miejsca na to, by wyznaczyć państwom europejskim cele, których realizacja nie tylko wzmocni bezpieczeństwo naszego kontynentu, ale też zwiększy możliwości reagowania NATO w odległej dotychczas Azji. Patrząc na krytykę wymierzoną w Josepa Borella, płynącą z całej Europy, i na przemówienie Kramp-Karrenbauer, można dostrzec, że propozycja polskiej perspektywy bezpieczeństwa europejskiego znajduje w UE zrozumienie, które, miejmy nadzieję, przekuje się w czyny.