Ustawa o wolności słowa – pomysł dobry, ale wykonanie jak zwykle

Gdy Zbigniew Ziobro w grudniu 2020 roku prezentował założenia projektu ustawy „o wolności wyrażania własnych poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji w internecie”, można było mieć nadzieję na rzetelną i potrzebną zmianę w prawie. Niestety, styczniowa wersja projektu tych nadziei nie spełniła. Zamiast prawdziwego społecznego nadzoru nad dokonywaną przez prywatne firmy moderacją debaty publicznej w sieci, możemy się spodziewać, że powstanie kolejne poletko politycznej wojenki o obsadzenie instytucji „swoimi” ludźmi.

Według grudniowej zapowiedzi rządu, w Polsce miały powstać specjalne sądy, w trybie elektronicznym sprawnie rozstrzygające sprawy cenzurowania treści przez media społecznościowe, a administratorzy takich serwisów zobowiązani zostaliby do obsługiwania reklamacji w czasie nie dłuższym niż 24 godziny. Wprowadzona miała zostać instytucja „ślepego pozwu”, czyli pozwu składanego bez wiedzy o pozwanym – ustalenie jego danych następować miałoby po rozpoczęciu postępowania.

Kilka tygodni, które dzieliło konferencję przedstawiającą te założenia od gotowego projektu ustawy, przyniosło jednak na świecie wydarzenia bez precedensu. Największe media społecznościowe uniemożliwiły korzystanie z ich usług przez urzędującego prezydenta najpotężniejszego państwa na świecie. Musiało to zaalarmować rządzących Polską, państwem nie aż tak potężnym jak USA, a mającym swoje problemy z definiowaniem praworządności na forum Unii Europejskiej.

Władza w ręce Rady

Dlatego też projekt ustawy, który został przedstawiony w styczniu, miał już tytuł adekwatny do sytuacji politycznej – „o wolności słowa”. Został opatrzony preambułą (zabieg stosowany przy najbardziej doniosłych aktach prawnych) oraz wprowadził Radę Wolności Słowa, kluczową instytucję, niepojawiającą się we wcześniejszych zapowiedziach. Można zastanawiać się, czemu akurat ta Rada w przeciwieństwie do wielu innych organów powstałych w ostatnich latach nie otrzymała przydomka „Narodowa”.

Początkowo organem odpowiedzialnym za nadzorowanie wprowadzania przepisów ustawy, w tym nakładanie wysokich kar administracyjnych, miał być Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej. To naturalny wybór. Właśnie ten urząd zajmuje się analizą, regulacją i kontrolą rynku telekomunikacyjnego. Prezesa UKE powołuje Sejm na wniosek Prezesa Rady Ministrów na 5-letnią kadencję i przez ten czas jest w zasadzie nieodwoływalny. Wybór Prezesa UKE nie wiązał się nigdy z gorącą debatą polityczną, choć jego kompetencje i zakres działania zawierają się w kluczowych dla państwa sektorach.

Być może, wyciągając wnioski po awanturze z Prezesem Najwyższej Izby Kontroli, Minister Sprawiedliwości zaproponował inne rozwiązanie, aby nie ryzykować ewentualnego konfliktu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Członkowie Rady Wolności Słowa, która w nowym projekcie przejęła całość kompetencji związanych z wykonywaniem ustawy, byliby powoływani na 6-letnią kadencję przez Sejm. Jednak ponieważ liczba członków Rady nie jest określona, teoretycznie możliwe byłoby dokooptowanie kolejnych członków, gdyby z niewiadomych przyczyn dotychczasowy skład nie uznał za stosowne bronić „wolności słowa” w odpowiedni sposób. Podstawowym bezpiecznikiem pozostaje jednak sposób ich powoływania – jakkolwiek proponowaną zasadą jest wybór kandydata przez 3/5 posłów, co implikowałoby szeroki konsensus polityczny, w razie jego braku – przy drugim głosowaniu decydowałaby już zwykła większość sejmowa.

Taki mechanizm jest oczywiście korzystny dla funkcjonowania organu, którego dotyczy. Nie prowadzi bowiem do obstrukcji parlamentarnej. Jednak przewidywanie w ustawie wyboru konsensualnego pomiędzy różnymi siłami politycznymi ma sens wyłącznie przy zachowaniu już niepisanego zwyczaju. Najczęściej sprowadza się on do ustalenia składu organu przed głosowaniem i umożliwienia udziału w jego pracach różnym partiom. Niestety, każdy zwyczaj można złamać. I tak analogiczna regulacja dotycząca Krajowej Rady Sądownictwa przyniosła wynik w postaci obsadzenia miejsc „politycznych” wyłącznie przez koalicję rządzącą. Przy temacie tak nośnym politycznie, jak „wolność słowa”, ryzyko takiego obrotu spraw jest nawet większe.

Wzorujemy się na Niemczech, ale tylko częściowo

Flagową ustawę w zakresie regulowania mediów społecznościowych w Unii kilka lat temu wprowadziły Niemcy.  Projekt polskiej ustawy wyraźnie do niej nawiązuje, z wyraźnym jednak zastrzeżeniem Ministerstwa Sprawiedliwości, że logika działania organów państwowych będzie odwrotna. Niemiecka ustawa koncentruje się na walce z mową nienawiści i fake newsami oraz ich możliwie szybkim usuwaniu i blokowaniu, polska natomiast za cel stawia przywracanie treści niesłusznie zablokowanych.

Różnice widać zresztą już na pierwszy rzut oka. Ustawa niemiecka ma 6 artykułów, polska – 47. Wynika to także z kompleksowego uregulowania kwestii, które nie są głównym przedmiotem debaty – roszczeń z tytułu naruszenia dóbr osobistych czy ślepego pozwu. Są też podobieństwa, takie jak wprowadzenie instytucji przedstawiciela krajowego, który jest stroną postępowań, obowiązek raportowania w zakresie prowadzonych spraw dotyczących moderowania treści. Podobne są wreszcie same liczby – obowiązek raportowania ma objąć te serwisy, które mają co najmniej milion użytkowników, wobec dwóch milionów w Niemczech oraz rocznie co najmniej 100 reklamacji użytkowników w zakresie treści.

Wolność gwarantowana przez polityków?

Te różnice były zresztą podkreślane przez ministra, jako „prowolnościowe”. Według zapowiedzi, w Polsce miało stać się niemożliwe bezkarne zamykanie ust obywatelom, a na straży tak rozumianej wolności słowa miał stanąć niezawisły sąd, rozpoznający sprawę w szybkim i elektronicznym postępowaniu. Niestety, po wprowadzeniu do projektu politycznej Rady, taka argumentacja stała się nieaktualna, a sam projekt stał się przedmiotem szerokiej krytyki, w której już sam patetyczny tytuł zaczyna pobrzmiewać groźnym, orwellowskim nawiązaniem.

Nie musiało tak być. Przy zachowaniu pierwotnych założeń, ustawa miała swoje uzasadnienie i wpisywała się w kroki podejmowane przez poszczególne państwa, poszukujące rozsądnej regulacji internetu. Wbrew temu, co twierdzą niektórzy komentatorzy, ani kary nie są wygórowane (50 mln zł wobec 50 mln euro w niemieckim akcie), ani rzeczywiste egzekwowanie odpowiedzialności koncernów za treści w ich serwisach nie jest niemożliwe. Niemiecki urząd już w 2019 roku nałożył na Facebooka ponad 2 mln euro kary za niedopełnienie obowiązku informacyjnego.

Krytycy polskiej ustawy przewidują powrót do cenzury politycznej i ubolewają, że politycy będą decydować, jakie treści można publikować w internecie. Ten punkt widzenia jest zupełnie niezrozumiały. Po pierwsze, nieszczęsna Rada Wolności Słowa faktycznie ma się zajmować jedynie przywracaniem tych treści, które zostały zablokowane przez serwisy i albo nakazywać przywrócenie dostępu do nich, albo odmawiać jego przywrócenia. Po drugie, dokładnie taką „cenzorską” rolę odgrywają obecnie zespoły moderatorów poszczególnych serwisów – osoby bez imienia i nazwiska, bez żadnego trybu oraz na podstawie bliżej niesprecyzowanych „standardów społeczności” podejmujące decyzje o tym, że jedna informacja w mediach może zostać opublikowana i kolportowana, a druga nie. W praktyce oznacza to arbitralne decydowanie o treściach przez algorytmy i moderatorów, a doświadczenie uczy, że decyzje to można przypisać częściej do światopoglądu liberalnego niż konserwatywnego. Trudno uznać to rozwiązanie za satysfakcjonujące w państwie demokratycznym.

Media nazywane bywają „czwartą władzą”. Wiąże się to z wpisaniem mediów w system wzajemnych checks and balances, gdzie poszczególne rodzaje władzy patrzą sobie wzajemnie na ręce. W praktyce oznacza to na przykład odpowiedzialność karną i finansową redaktora naczelnego danego medium oraz dziennikarza będącego autorem danego materiału. Odpowiedzialność za słowo w mediach tradycyjnych jest przypisana zatem do bardzo konkretnych osób.

Jeśli analogia ta ma być aktualna w stosunku do mediów społecznościowych, trzeba rozpocząć dyskusję nad odpowiedzialnością za słowo – zarówno za rozpowszechnianie informacji nieprawdziwych i obraźliwych opinii, jak i ograniczanie informacji prawdziwych i opinii nie naruszających bezpodstawnie dobrego imienia osób trzecich. Podkreślmy, że rola mediów społecznościowych nie sprowadza się bowiem do prezentowania treści publikowanych przez osoby trzecie. Spośród masy informacji, generowanych przez 3 miliardy aktywnych użytkowników Facebooka, kluczowy jest sposób ich doboru do wyświetlania i sugerowania nowych treści.

Granice moderacji wymagają społecznej kontroli

Idea przywracania treści zgodnych z prawem, a niezgodnych z nieokreślonymi i płynnymi „zasadami społeczności”, jest bliższa republikańskiemu rozumieniu debaty publicznej i odpowiedzialności za słowo. Szczególnie wraz z wprowadzonym „ślepym pozwem”, który może ułatwić dochodzenie roszczeń za naruszenie dóbr osobistych.

Wpisuje się to także w stanowisko wyrażone przez Prabhata Agarwala, kierującego działem handlu elektronicznego w Dyrekcji Generalnej ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii (DG Connect) Komisji Europejskiej, który stwierdził, że „nie jest już do zaakceptowania, że platformy same podejmują niektóre kluczowe decyzje, bez żadnego nadzoru, bez jakiejkolwiek odpowiedzialności i bez jakiegokolwiek dialogu lub przejrzystości w zakresie podejmowanych decyzji. (…) Musimy przejąć władzę nad naszą wolnością wypowiedzi z rąk prywatnych firm i oddać ją z powrotem w ręce instytucji demokratycznych”.

Wypowiedź ta musi być postrzegana w kontekście wieloletnich prac Komisji Europejskiej nad kodeksem usług cyfrowych, którego celem będzie pakiet rozwiązań podobnych choćby do tych stosowanych przez Niemcy, a nawet wymagających od platform jeszcze więcej przejrzystości i otwartości w raportowaniu o podjętych decyzjach moderacyjnych. Te propozycje regulacji omawialiśmy na portalu Klubu Jagiellońskiego . Polska, choćby ze względu na wynikająće z doświadczeń historycznych wyczulenie na kwestię cenzury, mogłaby dołączyć do grona liderów walki o sprawiedliwe zasady moderacji internetu. Jednak przedstawiony przez rząd projekt ustawy świadczy, że najwyraźniej partyjna troska o polityczne przetrwanie wzięła górę.