Pandemiczny chaos prawny i nocne głosowanie ustaw. Polityka legislacyjna na dwójkę z plusem

Chaotyczne zmiany w zasadach organizacji wyborów oraz nowelizacje aktów prawnych z dramatycznym naruszeniem zasad stanowienia prawa to elementy charakterystyczne dla polskiej legislacji w 2020 roku. Choć utrzymał się trend malejącej liczby ustaw, to wciąż inflacja przepisów prawnych jest zbyt duża.

Pandemia miała bardzo duży wpływ na prace legislacyjne polskiego parlamentu oraz zorganizowanie tegorocznych wyborów prezydenckich. Szybkie tempo prac było w tych okolicznościach częściowo uzasadnione, jednak ekspresowe uchwalanie ustaw sprawiło wielokrotnie, że jakość regulacji była wątpliwa, a co gorsza powodowała znaczne problemy interpretacyjne.

Ilość tworzonego prawa +

Liczba uchwalanych ustaw jest wskaźnikiem, który pozwala ocenić, czy mamy do czynienia z nadprodukcją prawa. Do 20 grudnia 2020 r. Sejm RP przyjął 132 ustawy (z czego 19 było ustawami bezpośrednio związanymi z kryzysem epidemicznym). Jedna ustawa prawie co trzy dni to wskaźnik nieco lepszy niż w latach 2015–2019, kiedy średnio co półtora dnia uchwalana była nowa ustawa. Warto docenić ograniczenie „produkcji” prawa, niemniej liczba tworzonych aktów prawnych wciąż jest zbyt duża.

Źródło: sejm.gov.pl, 20.12.2020

Źródło: sejm.gov.pl, 20.12.2020

Ścieżka legislacyjna +/-

W ocenianym roku spośród 132 ustaw aż 101 było projektami rządowymi, 25 pochodziło z inicjatywy posłów, trzy od prezydenta, jedna była projektem senackim, a dwie inicjatywami zgłoszonymi przez sejmowe komisje. Pokazuje to dużą zmianę w sposobie tworzenia prawa w czasie rządów Zjednoczonej Prawicy – w ciągu pierwszych 100 dni rządu Beaty Szydło projekty poselskie stanowiły aż 77% wszystkich uchwalonych projektów ustaw.

Projekty rządowe z zasady powinny być projektami lepiej przygotowanymi, gdyż tworzenie prawa przez Radę Ministrów jest mocniej obwarowane formalnościami i procesami konsultacyjnymi. Zmiana głównego źródła stanowienia prawa jest więc oczywiście pozytywnym zjawiskiem. Jeśli jednak szczegółowo przyjrzymy się projektom poselskim uchwalonym w 2020 roku, w dalszym ciągu znajdziemy tam ustawy, które powinny zostać złożone jako projekty rządowe.

Warto również zauważyć, że pod koniec roku zmieniony został Regulamin pracy Rady Ministrów. Zmiany obejmują: rezygnację z opracowywania założeń do projektów ustaw, wzmocnienie roli Centrum Analiz Strategicznych i Rządowego Centrum Legislacji oraz umożliwienie Prezesowi Rady Ministrów występowanie do CAS o przygotowanie OSR wybranej ustawy ex post. To, na ile te zmiany wpłyną na proces ustawodawczy, będziemy mogli ocenić w przyszłorocznej edycji „Rządu pod lupą”.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z sejm.gov.pl

Jakość prawa –

Średni czas prac nad ustawą w Sejmie wynosił 60 dni, co jest okresem wystarczającym na tym etapie prac legislacyjnych. Rozpiętość czasowa prac nad poszczególnymi projektami była jednak bardzo duża, a wiele ważnych ustaw zostało uchwalonych w niebezpiecznie szybkim tempie. W przypadku 27 ustaw prace trwały 10 dni lub mniej, zaś w przypadku 25 ustaw procedowanie w Sejmie zajęło ponad 100 dni.

Przykładem niechlujnych prac legislacyjnych jest specustawa koronawirusowa, którą Sejm uchwalił 28 października, a prezydent podpisał 3 listopada. Wprowadzono w niej ustawowy obowiązek zasłaniania nosa i ust oraz dodatki finansowe dla lekarzy. Sejm, rozpatrując poprawki Senatu, przez pomyłkę przyjął jedną z nich, wbrew oczekiwaniom rządzącej partii. W ten sposób przyznano dodatki do wynagrodzeń nie tylko lekarzom bezpośrednio zmagającym się z COVID-19, lecz niemal wszystkim w Polsce. Jak poradzono sobie z tym „problemem”? Nie opublikowano ustawy…

Do skandalicznych wydarzeń dochodziło na posiedzeniach komisji sejmowych. Posłowie pracowali bardzo często w nocy, a kolejne projekty otrzymywali kilka godzin przed rozpoczęciem pracy komisji, tym samym nie mając nawet możliwości się z nimi zapoznać. W trakcie prac nad ustawą kilkukrotnie okazywało się, że ani posłowie, ani przedstawiciele rządu nie wiedzą, nad czym pracują.

Wybory prezydenckie –

Organizacja wyborów prezydenckich znacząco naruszyła zasady dobrej legislacji. Pierwsza „wyborcza” ustawa z 6 kwietnia 2020 r. stanowiła, iż wybory zostaną przeprowadzone wyłącznie w trybie korespondencyjnym, a operatorem wyznaczonym do ich organizacji będzie Poczta Polska. Zmiana ta rozpaliła kryzys polityczny związany z organizacją wyborów w trakcie pandemii, który udało się zażegnać dopiero 2 czerwca 2020 r., uchwalając nową ustawę. W międzyczasie, nie mając podstaw prawnych, nie przeprowadzono głosowania w pierwszym terminie i wyznaczono nową datę głosowania.

Eksperci OBWE w raporcie o wyborach prezydenckich w Polsce w 2020 r. podnoszą, że podważona została w ten sposób stabilność i jasność ordynacji wyborczej. Wprowadzone zmiany dotyczyły ram prawnych procesu wyborczego – formy głosowania, zaangażowania ministra zdrowia w proces wyborczy czy skrócenia czasu na zgłaszanie protestów wyborczych.

Wszelkie zmiany w ordynacji wyborczej, w tym w sytuacjach nadzwyczajnych, powinny być sformułowane i przyjmowane odpowiednio wcześniej, w wyniku otwartego procesu, tak aby zapewnić zasadę stabilności prawa. Należy jednak zauważyć, że przyjęte ostatecznie rozwiązane zostało przygotowane w porozumieniu z opozycją (co potwierdziło głosowanie w Senacie). Porównując je z pozostałymi pomysłami, które pojawiały się w debacie publicznej, trzeba zaznaczyć, że było jednym z najrozsądniejszych.

Ocena pozostałych działań 

Długa jest lista tegorocznych uchybień i działań zasługujących na naganę, poczynając od wprowadzania przez rząd restrykcji „pandemicznych” poprzez rozporządzenia, a nie w trybie ustawowym. Kolejnym działaniem zasługującym na krytykę było ogłaszanie restrykcji na ostatnią chwilę, czego kulminacją było ogłoszenie zamknięcia cmentarzy w piątek 30 października – kilkadziesiąt godzin przed świętem.

Negatywnie należy również ocenić „stanowienie” prawa na konferencji prasowej. Wielokrotnie premier bądź jeden z ministrów na konferencji prasowej przedstawiali rozwiązania, które miały wejść w życie za 2-3 dni, a następnie legislatorzy na podstawie tego, co zostało zaprezentowane, przekładali słowa rządzących na przepisy – nieraz w zupełnie innym brzmieniu niż wskazywano podczas konferencji prasowej.

Statystyki przywoływane w artykule dotyczące roku 2020 przedstawione są na dzień 20 grudnia 2020 r.