Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy niepartyjnym, chadeckim środowiskiem politycznym, które szuka rozwiązań ustrojowych, gospodarczych i społecznych służących integralnemu rozwojowi człowieka. Portal klubjagiellonski.pl rozwija ideę Nowej Chadecji, której filarami są: republikanizm, konserwatyzm, katolicka nauka społeczna.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.

Nowy Polski Ład za unijne pieniądze – plan, który ukształtuje krajową gospodarkę w najbliższej dekadzie

przeczytanie zajmie 14 min
Nowy Polski Ład za unijne pieniądze – plan, który ukształtuje krajową gospodarkę w najbliższej dekadzie Źródło: Kancelaria Premiera - flickr.com

Zapowiadany od kilkunastu dni przez rządzących Nowy Polski Ład (NPŁ) będzie w głównej mierze ładnie opakowanym Krajowym Program Odbudowy, który Polska musi w najbliższych miesiącach przedstawić Komisji Europejskiej. Program rozwoju gospodarczego na czasy po pandemii zostanie w dużej części sfinansowany ze uwspólnotowionego długu unijnego. 23 mld euro grantów i ok. 34 mld euro nisko oprocentowanych pożyczek płynących z Brukseli dają Polsce ogromne szanse rozwojowe. To od jakości Krajowego Programu Odbudowy zależy, czy wykorzystamy je mądrze, czy zmarnujemy na przeskalowane projekty i niepotrzebne inwestycje.

Premier Morawiecki zadeklarował, że Nowy Polski Ład zostanie przedstawiony w ciągu kilku tygodni. Wcześniej słyszeliśmy deklaracje, że również w lutym do konsultacji ma trafić Krajowy Program Odbudowy, za którego przygotowanie formalnie od lipca zeszłego roku odpowiada Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej. Termin prezentacji planu był przekładany już dwukrotnie (pierwotnie KPO miał zostać przesłany do konsultacji pod koniec grudnia). Trudno wyrokować, czy przyczyną jest ogrom pracy nad jednym z najważniejszych programów rozwojowych w historii naszego kraju, czy brak porozumienia między kluczowymi frakcjami w rządzie. Jedno jest jednak pewne – Nowy Polski Ład ukształtuje gospodarczą i rozwojową politykę wszystkich kolejnych rządów do 2026 r.

Co zakłada nowy plan Morawieckiego?

Jako pierwszy o szczegółach tego ogromnego planu społeczno-gospodarczego pisał w ostatnich dniach stycznia Puls Biznesu. NPŁ ma zawierać 16 filarów, które obejmują w praktyce prawie wszystkie polityki publiczne (zdrowia, seniorów, młodych, edukacji, nauki, kultury, rodziny, pracy, inwestycji, mieszkalnictwa, firm, klimatu, rolnictwa, cyfryzacji, finansów publicznych i wychodzenia z pandemii). W dokumencie, do którego dotarł PB, mają się znajdować zapisy m.in. o wzroście wydatków na ochronę zdrowia do 7% PKB w ciągu 6-7 lat, rozszerzeniu tzw. estońskiego CIT-u na wszystkie firmy, inwestycjach w drogi szybkiego ruchu oraz ulgach związanych z innowacyjnością przedsiębiorstw.

Nie należy się jednak skupiać na tym małym wycinku konkretnych propozycji, które już ujrzały światło dzienne, ale nie są jeszcze oficjalnie potwierdzone. Na ten moment lista rozwiązań wydaje się zlepkiem różnych, od dawna zapowiadanych obietnic Zjednoczonej Prawicy. Jednak z oceną NPŁ należy się wstrzymać do jego publikacji, a nawet do momentu, gdy Komisja Europejska da zielone światło na jego realizację. Ważniejsze od oceny tworzonego jeszcze dokumentu jest pokazanie kontekstu politycznego, w jakim powstaje.

Nowy Polski Ład ukształtuje krajową politykę na lata

Dyskusja o NPŁ nie była do tej pory obecna w przestrzeni medialnej i politycznej. Trudno się temu dziwić – konstruowanie Krajowego Planu Odbudowy jest owiane tajemnicą, o co trudno winić rządzących. Zarówno unijni, jak i krajowi urzędnicy zręby planu znają od lipca zeszłego roku, a kluczowe zasady wydawania środków były wykuwane na gorąco. Również wśród ekspertów ten temat nie był przedmiotem wielu dyskusji i sporów – trudno było przecież prowadzić rozmowy na podstawie wyrywkowych informacji, które od czasu do czasu pojawiały się w mediach lub na konferencjach polityków.

Zapowiedziany ostatnio przez premiera Morawieckiego wielki programu odbudowy gospodarki po pandemii to pierwsza próba przedstawienia tego skomplikowanego tematu opinii publicznej. Przez polityków opozycji został odebrany, zapewne słusznie, jako próba pijarowej ofensywy rządu, którego notowania są przecież coraz gorsze, a nastroje społeczne z racji pandemii i wyroku Trybunału Konstytucyjnego na granicy wrzenia.

Nie ma jednak racji Szymon Hołownia mówiący, że NPŁ nie spowoduje realnych społeczno-gospodarczych przemian w kraju w nadchodzących latach (na marginesie – historyczne nawiązanie też niezbyt trafne). Nawet jeżeli weźmiemy pod uwagę tylko miliardy euro z Funduszu Odbudowy (a rząd zapowiada, że dołoży do tego również krajowe środki), to program wydania tych pieniędzy będzie najbardziej ambitnym planem gospodarczym w najnowszej historii Polski. Co więcej, jeżeli zostanie zaakceptowany przez Komisję Europejską w najbliższych miesiącach, to jego modyfikacje w kolejnych pięciu latach będą praktycznie niemożliwe, nie tylko ze względu na brak zgody unijnych urzędników, ale przede wszystkim z powodu braku czasu na przestawienie całej urzędniczej machiny, która za realizację programu będzie odpowiadać. Politycy opozycji muszą się więc pogodzić, że jeżeli ich ambicją jest rządzenie w Polsce w najbliższych latach, to stworzony przez rząd Morawieckiego NPŁ również w znacznym stopniu ukształtuje ich hipotetyczne rządzenie krajem.

Nowy Polski Ład sfinansowany z unijnych funduszy

Tworzony plan nie tylko będzie miał pokrycie w realnych funduszach, ale także stanie się narzędziem do ich otrzymania. Krajowy Program Odbudowy w głównej mierze opiera się na dodatkowych środkach, które Polska pozyskała na lipcowym unijnym szczycie z instrumentu NextGenerationUE (NGUE), którego głównym składnikiem jest Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności (The Recovery and Resilience Facility, RRF). Jego główne przeznaczenie to wspieranie reform, które mają na celu odbudowę europejskiej gospodarki po kryzysie związanym z ekonomicznymi i społecznymi skutkami pandemii.

Łączna pula środków na Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności wynosi 672,5 mld EUR (ok. 5% PKB UE). W medialnych nagłówkach często pojawia się 750 mld EUR, ale należy podkreślić, że są to środki na cały NextGenerationUE, który zawiera również inne składowe, m.in. ReactEU i Fundusz Sprawiedliwej Transformacji. 672,5 mld EUR zostanie udostępnione w formie pożyczek (do 360 mld EUR) i grantów (pula do 312,5 mld EUR).

Dokładna wartość transferów bezzwrotnych dla poszczególnych państw nie jest jeszcze znana, ponieważ zostały one podzielone na dwie transze. 70% z grantów zostanie rozdysponowane w pierwszych dwóch latach trwania projektu, tj. do końca 2022 r. Kryteriami do rozdzielenia tych środków były wskaźniki za okres 2015-2019, odniesione do unijnej średniej: populacji, PKB per capita i średniego bezrobocia. W ramach pierwszej transzy najwięcej środków będzie dostępnych odpowiednio dla: Włoch (44,72 mld EUR), Hiszpanii (43,48 mld EUR), Francji (22,70 mld EUR) i Polski (18,92 mld EUR). Do największych beneficjentów należy również Grecja, która może otrzymać (12,61 mld EUR), co pokazuje, że to właśnie kraje Południa są głównymi beneficjentami tej inicjatywy.

Podział pozostałych 30% środków z puli grantowej przeznaczonej na 2023 r. poznamy do 30 czerwca 2022 r. Wyliczenia będą bazować na statystyce spadku PKB krajów w latach 2020-2021. Według przewidywań KE (na podstawie prognozy gospodarczej z połowy 2020 r.) Polska powinna otrzymać w ramach tej transzy 4,14 mld EUR.

Również analiza Jean Pisani-Ferry dla czołowego europejskiego think-tanku, Bruegel, potwierdza, że największe transfery brutto otrzymają państwa uboższe: Bułgaria (16% Dochodu Narodowego Brutto), Grecja (13,5% DNB), Polska i Portugalia (8% DNB) oraz Włochy (5% DNB). Analiza ta uwypukla także skalę korzyści projektu dla Południa i Europy Środkowo-Wschodniej, które otrzymają pomoc znacząco wyższą od szacowanych 2,6% PKB, udzieloną Europie Zachodniej przez USA w ramach Planu Marshalla.

Jednak oficjalny, widoczny na papierze spadek netto bogatszych państw wcale nie oznacza realnych strat. Oliver Picek argumentuje, że kraje Północy finalnie skorzystają na programie w głównej mierze w wyniku efektu zewnętrznego zwiększenia aktywności gospodarczej w pozostałych krajach UE (trickle-down effect).

Długi trzeba będzie spłacić

W odróżnieniu od tradycyjnych Wieloletnich Ram Finansowych nowy Fundusz Odbudowy ma być sfinansowany z zaciągnięcia długu przez KE, a nie z bezpośrednich składek państw członkowskich. Według naszkicowanego przez unijnych urzędników harmonogramu ma on zostać spłacony w latach 2028-2058.

Wymarzony scenariusz nakreślony przez unijnych polityków zakłada, że zostanie spłacony m.in. z nowych unijnych podatków: granicznego podatku węglowego (Carbon Border Adjustment, według Deutsche Bank Research szacowany przychód wyniesie 5-14 mld euro rocznie), podatku cyfrowego (1,3 mld euro rocznie), rozszerzenia systemu handlu uprawnieniami do emisji (ETS), m.in. na sektory lotniczy i morski, a także przekazania części wpływów z niego do wspólnego budżetu (10 mld euro), podatku od odpadów z nierecyklingowalnego plastiku (7 mld euro rocznie), reorganizacji opodatkowania największych dochodowych grup kapitałowych oraz podatku od transakcji finansowych (nawet 57 mld euro rocznie).

Choć podatek od plastiku wszedł w życie 1 stycznia 2021 r., to należy podkreślić, że jest on jedynym zrealizowanym źródłem finansowania z wyżej wymienionych. Pozostałe są dopiero na etapie koncepcyjnym (m.in. podatek od transakcji finansowych na poziomie europejskim to kwestia, która od wielu lat nie posuwa się istotnie do przodu), ich wejście w życie będzie bardzo trudne do realizacji i ma potencjał generowania międzynarodowego napięcia (np. ze Stanami Zjednoczonymi i ChRL).

Kwestia spłaty zobowiązań jest również istotna w kontekście części pożyczkowej Instrumentu. W teorii przecież państwa narodowe same mogą (i to robią) wyemitować więcej własnych obligacji. I tak się stanie – bogate państwa Północy (np. Dania i Holandia) najprawdopodobniej nie wykorzystają swojej puli z kredytowej części pakietu. Jest to mechanizm przeznaczony dla krajów o niższej wiarygodności fiskalnej od średniej unijnej, m.in. dla państw Południa i EŚW, które będą mogły zadłużać się na znacznie korzystniejszych warunkach (wyrażających się głównie niskim oprocentowaniem) niż obecnie.

Nic nie jest za darmo – warunki otrzymania środków

Zaciągnięcie wspólnego dla UE długu i konieczność jego spłaty ma jednak swoje konsekwencje. Zgoda na emisje obligacji ze strony zamożniejszych państw Północy nie byłaby możliwa bez mechanizmu weryfikacji planów narodowych i odpowiednich wytycznych podzielających interesy całej UE. Te ogromne pieniądze nie zostaną przyznane nikomu w ciemno. Każde państwo, aby je otrzymać, musi złożyć do KE krajowy plan odbudowy i wzmacniania odporności (w Polsce znany jako Krajowy Program Odbudowy – KPO), zawierający konkretne reformy i inwestycje na lata 2021-2023.

KPO nie może być zbiorem niepowiązanych ze sobą inwestycji infrastrukturalnych, jak to jest możliwe w wypadku Funduszów Spójności. Musi przestawiać uporządkowane, szeroko zakrojone reformy konkretnych obszarów państwa. Inną ważną różnicą jest to, że inwestycje nie będą rozliczane z faktur, a z osiągnięcia kamieni milowych wpisanych w plany, czyli z realnych efektów.

Zgodnie z wrześniowymi wytycznymi KE rządy narodowe muszą wysłać dokument do Brukseli do 30 kwietnia 2021 r. Trzeba zaznaczyć, że aktualnie pojawiają się sygnały, że KE – naciskana przez państwa Południa, którym szczególnie zależy na jak najszybszym otrzymaniu środków – stara się narzucić nowy termin do końca lutego bieżącego roku, co de facto spowodowałoby, że dwukrotnie już przekładane konsultacje społeczne polskiego KPO staną się fikcją.

Narodowe plany zostaną następnie ocenione przez Komisję Europejską i do czterech tygodni po opublikowaniu rekomendacji Komisji będą musiały być zatwierdzone większością kwalifikowaną przez Radę Unii Europejskiej. Co najmniej raz na dwa lata rządy państw członkowskich mają obowiązek składania raportów dotyczących postępów realizacji. Końcowy termin ich implementacji to koniec 2026 r.

Otrzymanie całej przydzielonej kwoty przez państwo członkowskie będzie wymagać od europejskich rządów przygotowania Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności zgodnego z kryteriami i rekomendacjami zawartymi w:

Niedostosowanie się do wytycznych grozi brakiem wypłaty przydzielonych danemu państwu środków. Ogólnym przeznaczeniem RFF ma być wspieranie reform i inwestycji, których celem jest odbudowa europejskiej gospodarki po kryzysie związanym ze gospodarczymi i społecznymi skutkami pandemii koronawirusa. Wszystkie inwestycje i reformy sfinansowane z Instrumentu muszą przestrzegać zasady nieszkodliwości (do no significant harm principle), która jest zdefiniowana poprzez reguły wpisane w unijną taksonomię, stawiającą na ochronę środowiska naturalnego, m.in. maksymalne poziomy emisji dwutlenku węgla, co wyklucza np. elektrownie gazowe.

Wytyczne do KPO Komisji Europejskiej wskazują na cztery główne cele, przez pryzmat których będzie oceniać nadesłane Plany Odbudowy i Zwiększania Odporności:

  • promocja gospodarczej, społecznej i terytorialnej spójności UE,
  • wzmocnienie gospodarczej i społecznej odporności,
  • zmniejszanie społecznych i gospodarczych skutków kryzysu,
  • wspieranie zielonej i cyfrowej transformacji.

Plany mają się składać ze spójnych komponentów, z których każdy ma wypełniać co najmniej jeden z poniższych kryteriów:

  • walczyć z co najmniej jednym wyzwaniem dotyczącym danego kraju, zapisanym w Europejskim Semestrze,
  • wpisywać się w cyfrową i zieloną transformację,
  • wzmacniać zrównoważony rozwój, tworzenie miejsc pracy, odporność społeczną i gospodarczą, walkę ze skutkami gospodarczego i społecznego kryzysu przy jednoczesnym wspieraniu spójności i konwergencji.

W ramach tych wytycznych wpisano dwa główne konkretne wskaźniki dla wydatków. Minimum 37% z nich w ramach narodowych planów musi być przeznaczone na stricte zielone reformy, których cele są związane z przeciwdziałaniem globalnemu ociepleniu. Mowa w tym punkcie o inwestycjach zgodnych z Europejskim Zielonym Ładzie, jednym z sześciu priorytetów KE na lata 2019-2024, które są związane m.in. z energetyką, transportem, przemysłem, gospodarką obiegu zamkniętego, a także różnorodnością biologiczną. Roczną strategię zrównoważonego wzrostu gospodarczego na rok 2021, którą rządy mają również się podpierać podczas tworzenia KPO, explicite wspomina m.in. o rozwoju energii odnawialnej, technologii wodorowych i podniesieniu efektywności energetycznej budynków. W kontekście ochrony klimatu KE podkreśla rolę transportu publicznego i transnarodowej kolei. Nacisk położony jest również na wzrost popytu na bez- i niskoemisyjne pojazdy oraz infrastrukturę ładowania do nich.

Drugim sztandarowym wyznacznikiem przeznaczenia środków jest próg minimum 20% wydatków, które mają być związane z cyfrową transformacją, rozumianą nie tylko jako infrastruktura i badania, a także umiejętności cyfrowe społeczeństwa (do 2025 r. wzrost do 70% osób w przedziale 16-74 lat podstawowych umiejętności cyfrowych). W Rocznej strategii na rok 2021 w tym komponencie wymienione zostały: powszechność internetu o dużej przepustowości (w tym także rozwoju sieci 5G), cyfryzacja administracji publicznej i sądownictwa, rozwój sztucznej inteligencji (AI), wzmocnienie cyberbezpieczeństwa, poszerzenie usług w chmurze, technologie kwantowe, rozwój mikroelektroniki i usług sektora publicznego.

Unijny Plan Odbudowy to dużo więcej niż lanie betonu

W rekomendacjach i wytycznych do KPO znajdziemy również obszary państwa, których pewnie intuicyjnie nie zaszeregowalibyśmy jako celów, na które przeznaczone zostaną konkretne środki unijne. To np. poprawa jakości tworzenia prawa.

W tym duchu jednym z mniej namacalnych wymiarów, który powinien się znaleźć w Planach Odbudowy, jest sprawiedliwość (fairness), rozumiana głównie jako zmniejszanie nierówności w wymiarach: gospodarczym, społecznym i terytorialnym. Reformy w jej ramach powinny poszerzyć dostęp do opieki zdrowotnej, edukacji i szkoleń. Jednym z proponowanych działań w Rocznej strategii na 2021 r. jest reforma podatkowa z odpowiednim obciążeniem poszczególnych grup społecznych.

Szczególnie istotny w procesie planowania i ewaluacji Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności jest powstały w już 2010 r. Europejski Semestr. Publikowany każdej wiosny dokument to zbiór rekomendacji działań zarówno dla całej UE, jak i poszczególnych państw członkowskich. Semestr dotychczas ze względu na brak wpisanego w niego realnego systemu zachęt i sankcji nie miał znaczącej wagi w polityce europejskiej i jego rekomendacje (Country Specific Recommendations, CSR) były często ignorowane przez państwa członkowskie. Analiza Thomasa Wiesera wskazuje, że to właśnie RRF może być czynnikiem nacisku do wdrażania od lat niespełnianych CSR Semestru. Najnowsze rekomendacje w jego ramach dla Polski na lata 2020-2021, których oczekuje KE, to m.in.:

  • wzrost wydatków na ochronę zdrowia, w tym rozwinięcie zdrowia publicznego, e-zdrowia i podstawowej opieki zdrowotnej;
  • zwiększenie elastyczności formy pracy, m.in. poprzez pracę zdalną i elastyczne godziny;
  • bardziej sprofilowane ukierunkowanie transferów socjalnych (mowa tutaj głównie o wprowadzenie kryterium dochodowego do tzw. 13-nastki dla emerytów i 500+, a także zwiększeniu środków przeznaczonych dla grupy o najniższych dochodach);
  • wyższy poziom świadczeń zapewniających dochód minimalny i poszerzenie dostępu do ochrony socjalnej osób zatrudnionych;
  • zwiększenie atrakcyjności zawodu nauczyciela;
  • zwiększenie niezależności, wydajności i jakości sądownictwa;
  • poprawa jakości dialogu społecznego i znaczącego ograniczenia omijania konsultacji społecznych w procesie tworzenia prawa, które są kluczowe do poprawy jakości ustawodawstwa;
  • gdy warunki na to pozwolą – prowadzenie rozważnej polityki budżetowej, dbającej o zdolność obsługi zadłużenia;
  • rekomendacja z zeszłego roku: podwyższenie wieku przejścia na emeryturę i zreformowanie systemów emerytalno-rentowych.

Unijne wytyczne prognostykiem Nowego Polskiego Ładu

Czytając wstępne doniesienia Pulsu Biznesu dotyczące szczegółów Nowego Polskiego Ładu, trudno oprzeć się wrażeniu, że zawarte w nim rozwiązania będą odnosić się wprost do rekomendacji i wytycznych Komisji Europejskiej, związanych z postpandemicznym Instrumentem Odbudowy i Zwiększania Odporności. Już pierwszy zapis o zdrowych finansach publicznych – objawiających się m.in. niższym poziomem długu publicznego średniej unijnej, stabilnym popytem na obligacje skarbowe i spadającym kosztem obsługi długu – to dosłowna odpowiedź na wymiar stabilność makroekonomicznej, który został zawarty w Rocznej strategii zrównoważonego wzrostu gospodarczego na rok 2021 i jedną z rekomendacji Europejskiego Semestru.

Nie należy więc traktować NPŁ jako planu całkowicie odklejonego od europejskiej rzeczywistości, który w całości i w sposób nieograniczony był pisany przez rząd premiera Mateusza Morawieckiego. Oczywiście kształt tego dokumentu może w pewnym stopniu odbiegać od wizji KE, chociażby w rozłożeniu akcentów, ale kryteria, takie jak minimalny próg 37% wydatków na zieloną transformację i 20% na cyfryzację, są sztywne i ich spełnienie niekoniecznie oznacza realizację marzeń polityków Zjednoczonej Prawicy, ale granie według zasad przyznawania środków. Jak można było usłyszeć, konsultacje szczegółów KPO na linii Warszawa-Bruksela były burzliwe, a brak sprecyzowanych wymogów jedynie pogłębiał niepewności polskich urzędników tworzących plan odbudowy, nie mówiąc nawet o presji ze strony poszczególnych ministrów, którzy potraktowali KPO jak szansę na sfinansowanie projektów, które od dawna zalegały w ich szufladach.

Zgodnie z zapowiedziami urzędników Krajowy Program Odbudowy po oficjalnej prezentacji ma trafić do kilkutygodniowych konsultacji publicznych. Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego w marcu opublikuje raport przedstawiający ocenę powstawania KPO i ostatecznych pomysłów. Pozostaje liczyć, że opóźnienia w powstawaniu planu nie przeszkodzą w przeprowadzeniu konsultacji tak kluczowej strategii dla rozwoju naszego kraju.

Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki 1% podatku przekazanemu nam przez Darczyńców Klubu Jagiellońskiego. Dziękujemy! Dołącz do nich, wpisując nasz numer KRS przy rozliczeniu podatku: 0000128315.

Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.