„Hamiltonowski moment” źle zrozumiany. Jakie rady na przetrwanie Ojcowie Założyciele USA dają Unii Europejskiej?

Część Europejczyków – podobnie, jak Amerykanie w XVIII wieku – rozwiązanie bolączek trawiących nasz kontynent widzi w ciągłym zacieśnianiu struktur Unii Europejskiej. Z entuzjazmem przyjmują oni decyzję Unii Europejskiej o zaciągnięciu wspólnego długu w warunkach pandemii koronawirusa. W efekcie prasa i ekspertyzy think-tanków zaczęły aż kipieć od spekulacji, czy mamy do czynienia z tzw. hamiltonowskim momentem i czy na naszych oczach został uczyniony pierwszy poważny krok na drodze do – będących marzeniem niektórych – „Stanów Zjednoczonych Europy”. Jednak taka interpretacja historii nie do końca pokrywa się z rzeczywistym przebiegiem zdarzeń.

„Jest coś (…) umniejszającego i godnego pogardy w wizji kilku państewek, tylko z pozoru zrzeszonych w unii, skłóconych, zazdrosnych (…) bez jakiegokolwiek określonego kierunku, zmiennych i nieszczęśliwych w sprawach wewnętrznych, słabych i bez znaczenia, z powodu swoich sporów, w oczach innych narodów”. Zacytowane słowa nie są opisem dzisiejszej Unii Europejskiej. To fragment jednego z artykułów prasowych, jakie w XVIII wieku napisał Alexander Hamilton – należący do grona Ojców Założycieli USA – rozważając perspektywy swojej młodej ojczyzny, na rok przed zawarciem pokoju z Wielką Brytanią. Słowa te Hamilton kierował do Amerykanów, ale równie dobrze można by je zaadresować do współczesnych Europejczyków. Mimo bowiem kolejnych wojen, konfliktów społecznych i politycznych, dwieście pięćdziesiąt lat później amerykański projekt wciąż trwa, a Stany Zjednoczone są mocarstwem.

Sukces USA był efektem łącznego zastosowania dwóch elementów: bezpośredniej demokratycznej legitymacji władz federalnych oraz energicznych działań pierwszej administracji amerykańskiej, która nie pozwoliła się zdominować przez rządy stanowe. Wojna domowa, choć zagroziła istnieniu wspólnego państwa, ostatecznie scementowała związek stanów. Dług publiczny nie był tutaj – wbrew mitowi „hamiltonowskiego momentu” – czynnikiem decydującym.

Amerykańscy Ojcowie Założyciele, pracując nad swoją unią, analizowali najróżniejsze historyczne przykłady wcześniejszych związków międzypaństwowych: od konfederacji greckich polis przez Święte Cesarstwo Rzymskie aż po Rzeczpospolitą Obojga Narodów. Rozważając możliwe losy Unii Europejskiej, warto wykonać współcześnie podobne ćwiczenie z „historii stosowanej” i przyjrzeć się przykładowi amerykańskiej unii.

Unia jako gwarant pokoju

„Czy [stany] powinny być zjednoczone i silne, jeden wspierający godność drugiego, albo czy mają być podzielone w pomniejsze państewka, każde szukające i rywalizujące o swoje lokalne korzyści” – takie rozważania można było przeczytać w New Hampshire Gazette w kwietniu 1788 roku.

Pozostawiam na boku kwestie polityki wewnętrznej, które popchnęły Amerykanów do uchwalenia konstytucji i zacieśnienia swojej unii, mimo że była to sprawa absolutnie pierwszorzędna. Podkreślam, że Ojcowie Założyciele nie byli (może poza – w pewnym stopniu – Alexandrem Hamiltonem) przeciwnikami demokracji, chcieli jedynie ująć rządy większości w uporządkowane ramy.

Wyjaśnieniu korzyści, jakie wynikają z unii pomiędzy stanami, było poświęconych pierwszych kilkanaście artykułów ze słynnej serii, Listów Federalisty. Były to pamflety, przez które Alexander Hamilton, John Jay i James Madison (w późniejszych latach odpowiednio: sekretarz skarbu, pierwszy prezes Sądu Najwyższego USA i czwarty prezydent) przekonywali swoich rodaków do przyjęcia po dziś dzień obowiązującej konstytucji Stanów Zjednoczonych oraz zaakceptowania ściślejszego związku między stanami.

Pierwszą i najbardziej oczywistą korzyścią z unii było zachowanie pokoju na kontynencie amerykańskim. Sąsiedzi są dla siebie bowiem zawsze potencjalnymi wrogami i jeśli nie będą powiązani węzłem związku politycznego, to prędzej czy później znajdą jakąś kość niezgody.

Tak sprawę ujmował John Jay w piątym numerze Listów Federalisty: „tak jak w przypadku większości innych graniczących ze sobą nacji”, bez utworzenia unii poszczególne stany będą „zaangażowane w spory i wojnę albo będą żyć w ciągłej obawie przed nimi”. Alexander Hamilton wyrażał podobną myśl: „Organizmy polityczne, w bliskim sąsiedztwie, muszą być albo zjednoczone (…) albo niezawodnie powstaną rywalizacje i kłótnie. To ludzka natura, a nie mamy powodów sądzić, że jesteśmy mądrzejsi lub lepsi od innych ludzi”. Kilkadziesiąt lat później było to też oczywiste dla francuskiego obserwatora, Alexisa de Tocqueville’a, który pisał w swoim słynnym dziele O demokracji w Ameryce: „jeśli stany przestaną być zjednoczone, umniejszą swoją siłę nie tylko w relacji do obcokrajowców, ale stworzą sobie też cudzoziemców na swojej własnej glebie”.

Zdaniem Johna Jaya nie wystarczyło, że poszczególne stany jako niepodległe państwa będą podzielać republikańskie wartości lub nawet zwiążą się nićmi wymiany handlowej. „Sparta, Ateny, Rzym i Kartagina wszystkie były republikami. Dwie z nich, Ateny i Kartagina, republikami handlowymi. A mimo to były tak często zaangażowane w wojny, ofensywne i defensywne, jak ówczesne sąsiadujące z nimi monarchie” – stwierdzał trzeźwo Jay. W jego ocenie związek o charakterze politycznym, nie tylko ekonomicznym, był niezbędny.

Współcześnie, po horrorze dwóch wojen światowych, te słowa wciąż mocno rezonują w uszach każdego Europejczyka. Można by powiedzieć, że po takiej traumie nawet bez Unii Europejskiej narody Starego Kontynentu nie osuną się więcej w pożogę konfliktu zbrojnego. Ale czy ktokolwiek gotów jest na to postawić pieniądze?

Razem silniejsi

Drugą korzyścią z unii było to, że połączone stany nie tylko unikną wojny między sobą, ale też będą reprezentować wspólną kontynentalną siłę. Jedna amerykańska federacja, mająca do swojej dyspozycji całe zasoby kontynentu, stanie się podmiotem, a nie przedmiotem polityki zagranicznej. Kolejny Ojciec Założyciel, Charles Pickney, w serii retorycznych pytań klarował alternatywę dla unii: „W pojedynkę (…), jak słabe i godne pogardy są największe z naszych stanów, jak niezdolne do obrony przed zewnętrzną i wewnętrzną zniewagą, jak niekompetentne dla celów narodowych (…)?”. Wtórował mu Alexander Hamilton w dwudziestym drugim numerze Listów Federalisty: „pod energicznym rządem narodowym, naturalna siła i zasoby tego kraju, kierowane przez wspólny interes, pomieszałyby wszystkie kombinacje europejskiej zazdrości obliczone na powstrzymanie naszego wzrostu”. John Jay, późniejszy szef Sądu Najwyższego USA, stawiał sprawę jasno: poszczególne stany będą „popychadłami” z perspektywy wielkich potęg, ale jeśli wystąpią razem, to inni gracze na arenie międzynarodowej będą musieli się z nimi liczyć.

Na przełomie XVIII i XIX wieku Stany Zjednoczone obawiały się o „intrygi Europy”. Dziś z kolei Unia Europejska może czuć się zagrożona polityką Chin, Rosji lub nawet USA ze względu na to, że jest tylko zlepkiem niezależnych państw. Co więcej, nie można zaprzeczyć, że istnieją obszary, gdzie kontynentalna koordynacja na poziomie europejskim jest niezbędna. Przykładowo, wydaje się, że Europa tylko wspólnie może złamać potęgę technologicznych gigantów, z którą poszczególne kraje Unii nie są w stanie sobie poradzić.

Kolejną zasadniczą korzyścią z istnienia amerykańskiej unii miał być jej dobroczynny wpływ na gospodarkę stanów. Alexander Hamilton w swoim słynnym Raporcie o Manufakturach przedstawiał kongresowi odpowiednio silny i duży rynek wewnętrzny na skalę kontynentalną jako alternatywę dla rynku zagranicznego, zależnego od kaprysu innych.

Myśl tę podchwycił i rozwinął kongresman Henry Clay w przemówieniu z lutego 1832 r. zatytułowanym Amerykański system. Pomysł Claya na „amerykański system” został wprawdzie w pełni wprowadzony w życie dopiero po wojnie secesyjnej, jednak zdefiniował gospodarczą politykę USA na kilka następnych dziesięcioleci. Clay wyliczał korzyści z rynku wewnętrznego: „jest bliżej nas, poza kontrolą zagranicznego prawodawcy i niezakłócony przez zmienne koleje jakimi mniej lub bardziej poddana jest cała zagraniczna wymiana”. Wierny uczeń Claya, Abraham Lincoln, w swoim przemówieniu o stanie Unii z 1861 roku wskazywał, że to właśnie na związku między stanami opierał się handel wewnętrzny USA, a „jeden silny naród stanowi obietnicę (…) szerszego, bardziej wartościowego i pewniejszego handlu niż ten sam naród połamany na wrogie sobie fragmenty”.

Z perspektywy Alexisa de Tocqueville’a istnienie ogromnego rynku wewnętrznego było drugim (obok bezpieczeństwa) powodem utrzymywania unii amerykańskiej. Gdyby Stany Zjednoczone się rozpadły – argumentował – to poszczególne stany „wprowadzą wewnętrzne cła, (…) wzniosą bariery dla ruchu rzecznego i w niezliczone sposoby stworzą przeszkody dla eksploatacji wielkiego kontynentu jaki Bóg ofiarował im jako ich domenę”. Także te słowa możemy z powodzeniem odnosić do obecnej sytuacji Unii Europejskiej.

Dług publiczny i mit „hamiltonowskiego momentu”

Hasło „hamiltonowski moment” w ostatnich miesiącach przez wszystkie przypadki odmieniają dziennikarze i eksperci w kontekście emisji wspólnego długu przez UE, mającego sfinansować unijny Fundusz Odbudowy. Analogia polega na tym, że Alexander Hamilton, jako sekretarz skarbu w administracji Jerzego Waszyngtona, miał dokonać celowego połączenia długów publicznych poszczególnych stanów i przekształcenia ich w jeden wspólny dług federalny. Zamiarem Hamiltona miałoby być przez to scementowanie unii w myśl reguły, że „nic tak nie łączy, jak wspólny kredyt”.

Problem polega na tym, że scementowanie unii amerykańskich stanów nie odbyło się zgodnie z wizją forsowaną przez euroentuzjastów. Co więcej, po raz kolejny przyznają oni jakiegoś rodzaju magiczną moc integracyjną mechanizmom ekonomicznym. To prawda, że zamiarem Hamiltona oraz jego partii federalistycznej był program jedności narodowej. Ale dług publiczny pełnił w nim inną rolę niż w micie „hamiltonowskiego momentu”.

Hamilton uważał, że w młodych Stanach Zjednoczonych klimat polityczny za bardzo uprzywilejowuje „wolność” w relacji do „porządku”. Dlatego sądził, że Ameryka potrzebuje w pewnym stopniu „monarchizacji” swojego systemu. Dla Hamiltona wzorem była monarchia angielska, która łączyła wolność osobistą obywateli z ładem utrzymywanym przez silny rząd. Hamilton nie był monarchistą z zamiłowania, a człowiekiem praktycznym – uważał, że skoro model angielski jest sprawdzony, to nie należy szukać lepszych rozwiązań.

Zdaniem Hamiltona, do „monarchizacji” Stanów Zjednoczonych mogły posłużyć narzędzia zaczerpnięte z Anglii, a konkretnie dług publiczny. Udziały w długu miały zostać wykupione przez najbardziej znamienitych obywateli USA, aby w ten sposób zainteresować ich sukcesem młodego państwa. Hamilton chciał, żeby owi wpływowi ludzie zaczęli w interesie własnych pieniędzy (uzyskania spłaty wykupionego długu) wspierać władze federalne. W Pierwszym Raporcie o Długu Publicznym Hamilton przekonywał, że „uzasadnienie i utrzymanie zaufania” elit amerykańskich było pierwszym celem długu publicznego. „Scementowanie (…) unii stanów” pojawia się w Raporcie dopiero na szóstej pozycji.

Amerykański sekretarz skarbu stworzył siatkę „przyjaciół rządu”. Zbudowany przez niego system wyróżniało jednak to, że – jak opisywał Gordon S. Wood, wybitny historyk rewolucji amerykańskiej – dobór owych „przyjaciół rządu” następował też według klucza kompetencji. Sęk w tym, że w XVIII i XIX wieku nabywcami długu publicznego były konkretne osoby, a nie współczesne niezdefiniowane „rynki finansowe”.

Warto zauważyć, że dług publiczny, który w micie „hamiltonowskiego momentu” ma być nieodzowny do istnienia skutecznej unii, wcale nie był tak postrzegany w pierwszych latach istnienia USA. Thomas Jefferson i James Madison, odpowiednio trzeci i czwarty prezydenci USA, dążyli do jego spłacenia. Sztuka ta udała się tylko raz i to w XIX wieku prezydentowi Andrew Jacksonowi, który był jednym z bardziej zagorzałych obrońców amerykańskiej unii w historii. Gdyby dług publiczny był potrzebny do jej istnienia, to Jackson nie zawahałby się przed jego obroną.

Potrzeba „rządu energicznego”, przez lud i dla ludu

Według Hamiltona, decydujący dla zachowania unii między stanami był przede wszystkim odpowiednio silny i energiczny rząd federalny, który nie dawał się zdominować poszczególnym stanom i kierował się interesem całości unii, nie zaś partykularnymi interesami jej poszczególnych części.

W swoich Notatkach o nowej konstytucji Hamilton wyjaśniał, że „dobra administracja będzie sobie zjednywać ufność i afekt obywateli i być może pozwoli uzyskać rządowi więcej spójności niż oferuje (…) konstytucja (…)”. Hamilton wieszczył, że bez tego „w przeciągu paru lat (…) powstanie spór o granice władzy między poszczególnymi rządami stanowymi a rządem centralnym…”. Wtórował mu Jerzy Waszyngton, który problemowi niezależnego i silnego rządu federalnego poświęcił sporą część swojej mowy pożegnalnej wygłoszonej na zakończenie drugiej kadencji prezydenckiej.

Aby taki rząd mógł istnieć i nie być zdany na łaskę poszczególnych stanów, potrzebował własnych pieniędzy. Jeszcze przed uchwaleniem konstytucji Hamilton wskazywał, że jedną z bolączek władz federalnych jest to, że nie mają one „dochodu, ani sposobu na jego pozyskanie, we własnym zakresie, niezależnie od chwilowej łaski” poszczególnych stanów. Władza bez własnych, niezależnych dochodów była zdaniem Hamiltona rządem „tylko z nazwy”. W efekcie, rządy federalistów (obejmujące administrację Jerzego Waszyngtona i Johna Adamsa) wprowadziły w życie ambitny plan finansowy: dług publiczny, cła, bank centralny i podatki. Wszystko po to, aby zapewnić władzy centralnej niezależne podstawy pieniężne.

Po trzecie, ostatnim kluczowym elementem było powiązanie „sentymentu” obywateli USA bezpośrednio z rządem federalnym. James Wilson, również należący do grona Ojców Założycieli, wskazywał, że „żaden rząd nie przetrwa długo bez zaufania obywateli”, wobec czego pośrednictwo rządów stanowych w relacji obywateli z władzami federalnymi we wspólnych sprawach unii powinno być ograniczone do minimum. Ojcowie Założyciele chcieli w ten sposób uniknąć problemu „deficytu demokratycznej legitymacji”, z jakim boryka się współcześnie Unia Europejska. Istotny był tu też aspekt praktyczny. Wilson wyjaśniał, że działania władzy federalnej mogą napotykać na przeszkody ze strony poszczególnych stanów, jeśli jej rozporządzenia nie będą bezpośrednio skuteczne wobec obywateli. Dlatego takie ułożenie spraw spotkało się z pochwałą Thomasa Jeffersona: „Bardzo podobna mi się ogólna idea ułożenia rządu, który może sam działać w spokoju, bez ciągłego odwoływania się do stanowych zgromadzeń”.

Skuteczne unie nie rodzą się ani szybko, ani łatwo

Dobrze działającej unii nie da się zadekretować i wprowadzić w życie z dnia na dzień. Stany Zjednoczone, w przeciwieństwie do Europy, posiadały strukturalną „premię na start”. Jak pisze amerykański historyk i laureat nagrody Pulitzera, Steven Hahn, Stany Zjednoczone odziedziczyły po Anglikach działanie w ramach wspólnej struktury Imperium Brytyjskiego.

Po 1801 roku Amerykanie pokazali czerwoną kartkę aktywistycznemu programowi Partii Federalistów. Problemy ze wspólnym związkiem państw zostały jednak odroczone przez wybuch w 1812 roku wojny z Wielką Brytanią. Konflikt ten spowodował wybuch patriotycznych uczuć. Do aktywnego programu wróciła w pierwszej połowie XIX wieku duchowa spadkobierczyni partii federalistów, czyli partia wigów (która ostatecznie przekształciła się we współczesną partię republikańską). Tyle, że i tym razem Amerykanie po jednej kadencji Johna Quincy’ego Adamsa odrzucili tego typu agendę. Potem na trzydzieści lat zapanowały czasy tzw. „Demokracji Jacksońskiej”. Okres ten wziął swoją nazwę od wspomnianego już prezydenta Andrew Jacksona. Jackson uważał, że w celu zachowania unii rząd federalny powinien robić jak najmniej, żeby nie „jątrzyć” sporu ze stanami o zakres swoich kompetencji. Tyle, że ta strategia wcale nie zapobiegła wojnie secesyjnej.

Dopiero po zakończeniu konfliktu przestano w języku angielskim mówić o Stanach Zjednoczonych w liczbie mnogiej, a zaczęto odnosić się do nich w liczbie pojedynczej (zamiast: „United States are” na „United States is”).

Było to symptomem przewrotu kopernikańskiego na poziomie tożsamości politycznej: Amerykanie nie myśleli już o swoim kraju jako o związku krajów, ale jako o jednym organizmie państwowym. Na skutek wojny secesyjnej USA przeszły – jak Włochy, czy Niemcy w podobnym czasie – przez proces zjednoczeniowy w stronę państwa narodowego, tylko że o strukturze federalnej.

Abraham Lincoln nie zmarnował okazji i jednocześnie wprowadził ambitny unifikacyjny program gospodarczy, który nałożył na uporządkowaną siatkę struktury politycznej.

Kontynentalizm europejski a sprawa polska

Gdyby ktoś na poważnie myślał o kontynentalnym państwie europejskim na wzór amerykański, to powinno ono posiadać jakąś formę organów o legitymacji demokratycznej pochodzącej z bezpośredniego aktu wyborczego dokonywanego przez obywateli UE, z własnymi źródłami dochodu niezależnymi od poszczególnych krajów UE oraz agendą opartą na wspólnych celach Unii. Wtedy mogłoby z upływem czasu dojść do utożsamienia się obywateli UE z tak rozumianą władzą i – najpewniej – jej stopniowego rozpychania się kosztem rządów krajowych. Co więcej, taka władza mogłaby ugrać poparcie argumentując, że kieruje się interesem całości Unii, a nie jest tylko narzędziem w ręku co silniejszych jej członków. W takim wypadku mielibyśmy rzeczywiście do czynienia z kontynentalizmem w stylu Stanów Zjednoczonych.

Pewne próby wzmocnienia centralizacji unii są obecnie czynione – vide zwiększanie kompetencji Parlamentu Europejskiego, wprowadzanie podatku węglowego i wspólny dług finansujący unijny Fundusz Odbudowy – ale na ten moment jesteśmy dalecy od odpowiedzi, czy się w pełni powiodą i czy idą w dobrym kierunku. Wariantów alternatywnych jest natomiast wiele: Unia Europejska jako konfederacja (w której będą narastać tendencje do federalizacji albo do rozpadu), układ hegemoniczny z dominacją najsilniejszych państw (lub jednego państwa), koncert mocarstw z nadbudową organizacyjną w stylu ONZ w tle.

Oczywiście, pozostaje na sam koniec pytanie o to, czy Unia Europejska w wydaniu „Stanów Zjednoczonych Europy” leży w polskim interesie. Punktem wyjścia mogłaby być kwestia sformułowana przez Adolfa Bocheńskiego w 1927 roku w tekście Imperializm nacjonalistyczny a imperializm państwowy. Bocheński pisał, że siła danego narodu zależy od siły państwa, które to naród reprezentuje. Inspirując się Bocheńskim, można zadać pytanie: czy federacyjna Unia Europejska może być narzędziem, dzięki któremu lepiej zostaną zrealizowane polskie interesy narodowe? Jednocześnie trzeba by ustalić, czy taka możliwość w ogóle leży na stole. Możemy sobie tylko wyobrazić miny polityków w stolicach Europy Zachodniej, gdyby Polska z pozycji swojego interesu narodowego stała się rzecznikiem integracji. A jeśli się tak nie stanie, to jaką inną politykę Polska może prowadzić? Nie uciekniemy od pytania o ustosunkowanie się do projektu europejskiego, a niekonkretne frazesy o „Europie Narodów” tego nie zastąpią.