Kontrowersyjne porozumienie Chin z UE politycznym zwycięstwem Pekinu

Wejście w życie i zawartość porozumienia inwestycyjnego Chin z UE (CAI) nie są na 100% pewne. Musimy pamiętać, że np. Parlament Europejski może jeszcze odrzucić porozumienie. W PE i europejskich stolicach opozycja wobec CAI funkcjonuje głównie w kontekście praw człowieka czy legitymizacji agresywnej polityki chińskiego reżimu. Ostatnie lata uświadamiają, że traktowanie relacji gospodarczych odrębnie od politycznych w odniesieniu do ChRL, czyli to, jak przedstawia umowę KE, jest błędne. Dla Pekinu priorytet stanowi polityka i wszelkie działania są jej podporządkowane. Sfinalizowanie negocjacji jest niekorzystne nie dlatego, że umowa w ogóle została zawarta, ale dlatego że stało się to w tak dużym pośpiechu, pod naciskiem i bez gwarancji realizacji. Z analitykiem ds. Chin Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych, Marcinem Przychodniakiem, rozmawia Jacek Płaza.

Chiny i Unia Europejska z przytupem zakończyły miniony rok, podpisując negocjowane od siedmiu lat Porozumienie o Inwestycjach (Comprehensive Agreement on Investments – CAI). Choć jeszcze w połowie grudnia chiński minister spraw zagranicznych, Wang Yi, stwierdził, że prawdopodobnie nie dojdzie do sygnowania umowy, to już dwa tygodnie później porozumienie stało się faktem. Z czego wynika zmiana stanowiska i co zadecydowało o osiągnięciu porozumienia?

Niestety nie mogę udzielić kompletnej odpowiedzi na to pytanie, bo jej nie znam. Możemy tylko domniemywać, co się wydarzyło przez ten czas. Mówił Pan o mało entuzjastycznej wypowiedzi Wang Yi, ale europejscy przywódcy także nie byli optymistami co do zawarcia porozumienia. We wrześniu po spotkaniu szefowej Komisji Europejskiej, Ursuli von der Leyen, i szefa Rady Europejskiej, Charlesa Michela, z przewodniczącym ChRL, Xi Jinpingiem, wysyłano bardzo wstrzemięźliwe komunikaty. Właściwie od ponad roku opierały się one na stwierdzeniach, że nie dojdzie do zakończenia negocjacji bez jakichkolwiek dużych ustępstw ze strony chińskiej. Taka retoryka i nastrój dominowały nie tylko w KE, ale także w większości europejskich stolic. I nagle, w połowie grudnia, dowiedzieliśmy się, że strona chińska poszła na daleko idące ustępstwa, które pozwalają myśleć o finalizacji negocjacji. Rozpoczęto proces ratyfikacji porozumienia. Podkreślam, że choć pewien etap rozmów zakończono, to jest jeszcze daleko do przyjęcia dokumentu i jego wejścia w życie.

Doszło do pewnej zmiany w myśleniu zarówno chińskim, jak i trochę europejskim (czy też unijno-niemieckim, jeśli zagłębimy się w sieć zależności między instytucjami unijnymi). Muszę przyznać, że nie spodziewałem się takiego obrotu spraw, a z pewnością nie doceniałem wagi nastawienia Niemiec i instytucji UE. Organy unijne nie wysyłały sygnałów zapowiadających przełom. KE cały czas podkreślała, że Chiny to nie tylko partner, ale też systemowy rywal, a unijne i chińskie cele nie są zbieżne. W trakcie pandemii chińskie kampanie dezinformacyjne były skierowane na obniżenie zaufania do UE. Badania pokazywały, że zaufanie unijnych społeczeństw do ChRL także systematycznie spadało.

Wpływ na zmianę po stronie UE mieli przede wszystkim Niemcy, których prezydencja skończyła się wraz z minionym rokiem i dla których relacje z Pekinem są ważnym elementem polityki gospodarczej. To był cel, jaki niemiecka prezydencja zapowiadała od dawna. W dużej mierze prowadziła ona (razem z KE) kluczowe negocjacje dotyczące CAI z Chińczykami. Rząd niemiecki był przekonany, że przedłużenie rozmów oznacza faktyczne odłożenie CAI na nieokreślony czas, a więc utratę politycznej szansy na ewentualne korzyści gospodarcze i pozycjonowanie UE przed rozpoczęciem kadencji przez prezydenta Bidena. Chciałbym, żeby to dobrze wybrzmiało – sfinalizowanie negocjacji jest niekorzystne nie dlatego, że umowa została w ogóle została zawarta, tylko dlatego, że stało się to w tak dużym pośpiechu, w okolicznościach dotychczasowej polityki ChRL wobec UE i bez odpowiedniej transparentności. Francuskie i przede wszystkim niemieckie naciski były istotne w negocjacjach, ale nie należy ich przeceniać, bo są decyzją Unii Europejskiej, która została podjęta na podstawie pewnych mechanizmów i procedur. Do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy zostały one odpowiednio zrealizowane.

Co właściwie jest zawarte w porozumieniu i jakie bezpośrednie skutki przyniesie ono dla obu stron?

Po pierwsze, na 100% nie wiemy jeszcze nic. Treść tej umowy nie została opublikowana przez KE. Do samego końca negocjacji nie ukazano jej nawet przedstawicielom państw członkowskich w Brukseli na posiedzeniach doradczych komisji czy COREPER-u (przedstawicieli państw unijnych w Brukseli). Zarzuty o braku transparentności procesu pojawiały się pod koniec negocjacji. Chociażby Włochy podnosiły, że zaakceptowanie umowy jest niemożliwe bez poznania jej szczegółów. Po drugie, CAI będzie przez jakiś czas procedowane w sensie prawnym – polityczne deklaracje złożone przez Chińczyków i KE muszą nabrać ostatecznej formy na papierze. To, co poznaliśmy, to zapewniania Komisji o założeniach porozumienia. Przełożenie założeń CAI na język prawny potrwa pewnie do połowy lutego bieżącego roku.

Z tego, co wiemy na podstawie informacji KE, ma dojść do zmiany polityki Chin wobec unijnych firm i mechanizmów nieuczciwej konkurencji dotychczas stosowanych przez władze ChRL (głównie subsydiów czy transferu technologii).

Jeśli mielibyśmy oceniać, czy to rewolucyjna zmiana, która zdecydowanie szerzej otwiera chiński rynek na unijne firmy, to odpowiedziałbym – i tak, i nie. Faktycznie deklaracje chińskie wskazują na dostęp dla firm unijnych do sektorów dotychczas częściowo zamkniętych, np. finansów, motoryzacji, usług medycznych czy telekomunikacji. Problem jednak tkwi w szczegółach, bo w wielu obszarach nie jest to otwarcie całkowite, ale nadal ograniczane, jak np. w usługach medycznych (tylko niektóre miasta) lub telekomunikacji (limit udziałów).

Ponadto część z tych sektorów Chiny otwierają już od dłuższego czasu. Przykładowo od kilku lat konieczność zakładania joint venture z chińskimi podmiotami przy wchodzeniu na rynek Państwa Środka powoli zanika w niektórych gałęziach gospodarki. CAI pod tym względem wpisuje się w szerszy trend, którym Pekin podąża i którego beneficjentem przed porozumieniem były m.in. niemieckie firmy motoryzacyjne. CAI nie narusza również systemu certyfikacji oraz licencji udzielanych przez władze ChRL zainteresowanym firmom, a to tego typu administracyjne mechanizmy są często wykorzystywane do blokowania rozwoju unijnego biznesu w Chinach.

CAI wzbudziło ogromne kontrowersje w całej UE. Pojawiły się wątpliwości, czy Chiny będą przestrzegać jego zapisów i postanowień. Polska podnosiła kwestie braku konsultacji ze Stanami Zjednoczonymi i zbędnego pośpiechu. Francja, Holandia i Belgia zgłaszały obiekcje co do zagwarantowania praw pracowników w ChRL. Prawa człowieka, brak poruszenia kwestii arbitrażu, niewystarczająca transparentność negocjacji to kolejne z wielu wątpliwości. Które z tych zastrzeżeń są Pana zdaniem najgroźniejsze dla interesów UE?

Rzeczywiście tych kontrowersji jest wiele, co pokazuje, że podstawowym problemem (paradoksalnie mimo 7 lat rozmów) jest pośpiech zakończenia negocjacji. Podjęto decyzję, żeby w obecnej sytuacji politycznej i nienajlepszym stanie relacji UE z Chinami od przynajmniej dwóch lat zakończyć negocjacje w 2020 r. Jest to sukces dyplomacji ChRL, ale nie Unii Europejskiej.

Oczywiście porozumienie z Pekinem samo w sobie nie jest niczym negatywnym i należało dążyć do jego zawarcia. Problem stanowi przede wszystkim podjęcie tej decyzji w takim, a nie innym momencie. Chińskie propozycje (szczególnie brak mechanizmów ich weryfikacji) nie pozwalają oceniać CAI jako zmiany w podejściu do inwestycji unijnych w Chinach. A przecież o to chodziło – właśnie ta sprawa była priorytetem UE, odzwierciedlanym w powtarzanym od dawna postulacie o konieczności wzajemności w relacjach. W tym sensie porozumienie nie jest przełomem.

W debacie o porozumieniu szczególnie ważny jest wątek polityczny. Tutaj negatywne skutki zakończenia negocjacji CAI dla UE są jeszcze większe. CAI legitymizuje dotychczasową politykę Chin wobec UE, której elementem w 2020 r. były kampanie dezinformacyjne i groźby wobec państw członkowskich. W optyce ChRL – co zresztą państwo to podkreśl publicznie – Unia de facto przymyka oko na istnienie obozów koncentracyjnych w Xinjiangu lub łamanie prawa międzynarodowego w Hongkongu. CAI w chińskiej retoryce wpisuje się też w argumentację o poparciu UE dla ich celów w polityce wobec USA. Tu zachodzi pewna jakościowa zmiana w relacjach chińsko-unijnych i to ona wydaje się najistotniejsza. Problem z politycznym wymiarem umowy jest taki, że UE, podpisując porozumienie, legitymizuje agresywną retorykę chińską w relacjach międzynarodowych i lekceważy/bagatelizuje to, co się w ostatnich miesiącach w polityce chińskiej wydarzyło. KE na ten argument odpowiada, że istnieją inne instrumenty egzekwowania kwestii politycznych i CAI nie jest w stanie rozwiązać wszystkich problemów. Moim zdaniem to tłumaczenie ignoruje zmianę w polityce międzynarodowej, gdzie umowy handlowe czy inwestycyjne nie mają już tylko charakteru czysto gospodarczego, ale też polityczny. Tak było w przypadku podpisanego ponad miesiąc temu RCEP (Regional Comprehensive Economic Partnership).

Europejscy analitycy wyrażają obawy o rozbicie amerykańsko-unijnego frontu przeciwko Chinom i zaprzepaszczenie szansy na nowy początek w relacjach z USA u progu prezydentury Joego Bidena.

Wątek amerykański jest ważny, ale zbytnio podkreśla się jego wagę w dyskusji na temat CAI. Oczekiwanie, że UE uzależni stanowisko od zgody Waszyngtonu, okazałoby się nieporozumieniem. Jednak warto było podjąć próbę nieułatwiania działań ChRL w rywalizacji ze Stanami Zjednoczonymi, ponieważ zarówno USA, jak i Europa mają wspólne cele w polityce wobec Pekinu i dzielą zagrożenia, które Chiny stwarzają. Już niedługo, bo 20 stycznia, zostanie zaprzysiężony nowy prezydent Stanów Zjednoczonych. Zawieranie porozumienia przed tym wydarzeniem nie było niezbędne. Padają argumenty, że wówczas chińska oferta byłaby gorsza, ale tego tak naprawdę nie wiemy. Natomiast zmianę w Białym Domu można było wykorzystać do odnowy nadwątlonej przez minione lata komunikacji z Waszyngtonem i odniesienia korzyści w relacjach transatlantyckich w kontekście zagrożenia chińskiego.

Porozumienie jest ważne z amerykańskiego punktu widzenia, ale nie najważniejsze. Biden będzie utrzymywał dotychczasową agresywną politykę USA wobec Chin, a zmiana nastąpi jedynie w relacjach z sojusznikami. CAI nie przewróciło transatlantyckiego stolika, a tylko nim potrząsnęło. KE będzie podkreślać, że umowa to wycinkowy, a nie całościowy dokument uzgadniający współpracę z Chinami. Chiny natomiast już podkreśliły ustami Wang Yi, że nie są systemowym rywalem UE, ale jej strategicznym partnerem.

Odczytuje Pan to porozumienie jako granie Pekinu na ambicjach Unii Europejskiej o strategicznej autonomii, o której tak wiele mówi m.in. prezydent Francji, Emmanuel Macron? Czy ta retoryka ma również znaczenie z perspektywy europejskiej?

Po stronie chińskiej zdecydowanie tak. Chińczycy zresztą od dawna wykorzystują ten termin w rozumieniu francuskim, czyli rozbudowy możliwości unijnych w pewnej opozycji do dotychczasowej opieki amerykańskiej i wybicia się na niezależność od Waszyngtonu. Dla Chińczyków to hasło jest bardzo korzystne politycznie.

Porozumienie legitymizuje politykę Pekinu. Istotny jest element rywalizacji systemowej. To nie interes gospodarczy ChRL ani nawet relacje polityczne, ale próba przemeblowania systemu międzynarodowego. Ładu, w którym obecnie żyjemy i z którego korzystamy jako świat zachodni, a którego gwarantem dotychczas były Stany Zjednoczone. W ocenie Chin ten element normatywny, ideologiczny jest niezwykle istotny. W ChRL istnieje konstatacja, że Zachód proponuje opisywanie świata za pomocą liberalnego języka dotyczącego np. praw człowieka (m.in. prowincja Sinciang i Tybet) czy prawa międzynarodowego (Hongkong, Tajwan). Pekin się temu przeciwstawia, bo z jego perspektywy taki sposób prezentacji rzeczywistości konstytuuje niekorzystną dla ChRL narrację międzynarodową i bezpośrednio przekłada się negatywnie na chińskie interesy.

Dla Brukseli budowanie autonomii zapewne ma znaczenie, ale w sensie gospodarczym (np. technologicznym), a nie militarnym, gdzie strategia osiągnięcia odpowiednich zasobów jest nierealistyczna w najbliższej przyszłości.

Czy Polska ma szansę skorzystać z CAI w bezpośredni sposób, czy raczej możemy liczyć tylko na zyski płynące z bliskiej handlowej współpracy z Niemcami i mechanizm skapywania (trickle-down effect)? W branżach objętych umową brakuje m.in. sektora spożywczego, który mógłby być dla nas obiecujący.

Jeśli chodzi o Polskę, to wszystko zależy od tego, czy CAI będzie w ogóle realizowane. I tu mam wątpliwości, bo nie dowierzam chińskim deklaracjom. Umowa nie zawiera mechanizmów rozwiązywania sporów, które wykraczają poza to, co już istnieje, czyli polityczny proces uzgadniania racji i ważenia słów przeciwko słowom. Nie ma w niej najprawdopodobniej niezależnych mechanizmów sądowych, a część procedur ma dopiero być negocjowana. Ustępstwa strony chińskiej albo nie mają kluczowego charakteru, albo nie są dostatecznie gwarantowane. Niekoniecznie zyskamy jako bezpośredni inwestorzy w Chinach, ale polskie korzyści jako element unijnego łańcucha produkcji mogą się częściowo zrealizować, jeśli jednak zobowiązania z chińskiej strony będą dotrzymane.

Pamiętajmy, że kraje tzw. starej Unii prowadzą interesy z Chinami mniej więcej od lat 70., co odróżnia je od krajów, które dołączyły do UE po 2004 r. Ta przewaga czasowa jest bardzo ważna, podobnie jak kwestia potencjału gospodarczego. Dla państw takich jak Polska, Czechy czy Węgry priorytety gospodarcze w relacjach z ChRL są często inne niż dla Niemiec, Holandii lub Włoch. Kluczem są więc starania o jednolitość unijnej polityki wobec Chin, a tej porozumienie nie buduje. Znana dotychczas treść CAI i sposób jego procedowania pokazały, że dotychczasowe zarzuty stawiane np. inicjatywie „17+1” o podatność Europy Centralnej na wpływy chińskie są nieprawdziwe. Realny wpływ Pekin ma na swoich kluczowych partnerów gospodarczych, takich jak Francja czy Niemcy.

Dla Polski ważny jest element współpracy transatlantyckiej. Umowa jej nie zamrozi, na co wskazuje m.in. koncyliacyjny ton wypowiedzi przyszłych pracowników amerykańskiej administracji po zawarciu porozumienia. Dialog amerykańsko-europejski dotyczący Chin nie jest zagrożony, ale pewną nieufność CAI zbudowało, co dla Polski jest istotne w kontekście bezpieczeństwa

Czego możemy się spodziewać w ciągu nadchodzących 12 miesięcy? Szczegóły umowy będą dopiero uzgadniane. Zwróćmy też uwagę, że w pierwszej połowie 2022 r. prezydencję w UE obejmie Francja. Czy Komisja Europejska zostanie adwokatem porozumienia i będzie dbać o dobre relacje z Chinami, a przy tym czekać na ratyfikację umowy przez Parlament Europejski?

To interesujące, jak KE lub Francja i Niemcy będą argumentować konieczność ratyfikacji CAI. Zwracałem uwagę, że w umowie dopiero zapowiedziano mechanizmy dotyczące ochrony inwestycji i rozwiązywania sporów. Ten element, głębiej wchodzący w interesy państw członkowskich, został odłożony na później. Prawdopodobnie z tego powodu ratyfikacja przez parlamenty państw członkowskich nie będzie wymagana.

Musimy więc wziąć pod uwagę fakt, że Parlament Europejski może odrzucić porozumienie, czemu przeciwdziałać będą KE i przede wszystkim Chiny. Istnieje duża opozycja wobec CAI, m.in. wśród europejskich Zielonych, głównie w zakresie praw pracowników i praw człowieka oraz legitymizacji polityki chińskiego reżimu, niezgodnej z demokratycznymi standardami. Postulat przyjęcia konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy (ILO) dotyczący m.in. pracy przymusowej przez ChRL chińscy eksperci i akademicy wprost odrzucają jako niemożliwy do spełnienia. Nawet ratyfikacja tego dokumentu przez Pekin nie gwarantuje przecież, że będzie on realizowany. Kwestia pracy przymusowej (w kontekście traktowania mniejszości ujgurskiej w Xinjiangu) to jeden z konkretnych argumentów, jaki wysuwał PE jeszcze przed zakończeniem negocjacji, gdy przyjął w grudniu 2020 r. rezolucję w tej sprawie. Myślę, że Chińczycy na różne sposoby będą sugerować, że zajmują się tą kwestią tak, aby doprowadzić do pozytywnej ratyfikacji. Już wcześniej wielokrotnie deklarowali ratyfikację określonych aktów prawnych, czego później nie realizowali, np. w ramach WTO lub Międzynarodowego Paktu Praw Politycznych i Obywatelskich.