Polska w Radzie Bezpieczeństwa ONZ – niewielkie możliwości, jeszcze mniejsze osiągnięcia

Polska w trakcie swojej kadencji w Radzie Bezpieczeństwa ONZ skupiła się na kwestiach wzmocnienia przestrzegania prawa międzynarodowego. W szczególności promowała przestrzeganie praw człowieka i prawa humanitarnego. Niestety naszemu przedstawicielstwu nie udało się ukazać projektu, który mógłby wpłynąć na realną zmianę prawa lub praktyki. Zabrakło wiary, że mimo ograniczeń proceduralnych niestały członek może dużo wnieść do toczących się dyskusji, podejmowanych decyzji i oświadczeń.

Długoletnie starania

Rada Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych to organ, który ponosi główną odpowiedzialność za utrzymanie pokoju i bezpieczeństwa na podstawie Karty Narodów Zjednoczonych. W jego skład wchodzi 15 państw, z czego 5 jest stałymi członkami (tzw. P-5) dysponującymi prawem weta (Chiny, Francja, Rosja, Stany Zjednoczone, Zjednoczone Królestwo). 10 członków Rady jest wybieranych na dwuletnią kadencję (tzw. E-10). Polska była członkiem RB sześciokrotnie (w latach 1946-1947, 1960 – kadencja dzielona z Turcją, 1970-1971, 1982-1983, 1996-1997, 2018-2019).

Starania o wybór na lata 2018-2019 zapowiedział jeszcze w 2012 r. MSZ Radosław Sikorski w ramach przedstawiania priorytetów polskiej polityki zagranicznej, jednak główny ciężar promowania Polski spadł już na ministra Witolda Waszczykowskiego. Kampania była prowadzona pod hasłami: solidarności, odpowiedzialności i zaangażowania. Wśród celów członkostwa wymieniano promocję dobrego rządzenia, udział kobiet w życiu publicznym, wzmacnianie działań prewencyjnych i reformę Rady Bezpieczeństwa.

Polska została wybrana do Rady (po rezygnacji Bułgarii) większością 190 głosów (przy dwóch wstrzymujących się i żadnym sprzeciwu), co niewątpliwie było sporym sukcesem (wynik pozytywny był niemal pewny, biorąc pod uwagę pozycję clean slate – czyli sytuację, w której dane państwo nie ma kontrkandydata).

Cena tego sukcesu w głosowaniu w Zgromadzeniu Ogólnym była jednak znacząca i zapewne nadal jej w pełni nie znamy. Za poparcie Polski w jej staraniach o członkostwo w Radzie przykładowo polskie MSZ wycofało mającą szansę powodzenia kandydaturę prof. Władysława Czaplińskiego do Komisji Prawa Międzynarodowego. Polska też nie zdecydowała się na promowanie własnego kandydata na Sekretarza Generalnego ONZ, mimo że przed wyborami z 2016 r. podkreślano, że tym razem stanowisko SG powinno przypaść Europie Wschodniej i kobiecie. Ten ostatni ruch mógł być jednak przykładem trzeźwej oceny sytuacji i świadomości, że ostatecznie wybrany António Guterres ma na tyle duże poparcie, że nawet te kryteria mu nie zaszkodzą. Co w takim razie osiągnęliśmy dzięki sukcesowi niestałego członkostwa w RB ONZ?

Polska strażnikiem prawa międzynarodowego

Realne możliwości niestałych członków na wpłynięcie na prace lub wyniki obrad RB są niewielkie, gdyż ton nadają stali członkowie. To oni zazwyczaj przygotowują projekty rezolucji, a wśród niestałych członków szukają jedynie poparcia. To moment, w którym dane państwo może wynegocjować korzyści dla siebie.

Członkostwo w Radzie wiąże się z dostępem do informacji, możliwością podnoszenia tematów ważnych dla swojego regionu, promocją własnych interesów. Zazwyczaj takie członkostwo przynosi nowe inwestycje, choć naprawdę trudno przyjąć, czy mamy do czynienia ze związkiem przyczynowym, czy tylko z pewną korelacją. Związane jest to także z napływem funduszy pomocowych, a przede wszystkim możliwość wypromowania swoich obywateli na wysokie stanowiska w strukturach międzynarodowych.

W wypadku Polski (zapewne też ze względu na kompetencje Joanny Wroneckiej, która w polskim MSZ odpowiadała m.in. za politykę afrykańską i bliskowschodnią) zdecydowano, że obejmie ona przewodnictwo komitetom ds. sankcji dotyczących Sudanu, Sudanu Południowego i Iraku oraz wiceprzewodnictwo komitetom ds. sankcji dotyczących Demokratycznej Republiki Konga, Korei Północnej, Libanu, Jemenu oraz nieformalnej grupy ds. dokumentacji i kwestii proceduralnych. Powyższe komitety mają duże znaczenie dla polityki międzynarodowej, jeśli weźmiemy pod uwagę toczące się konflikty lub napięcia na terytorium ww. państw. Trzeba też zaznaczyć, że amb. Wronecka zdecydowała się na wizyty w wybranych państwach i umiejętnie wypracowywała rozwiązania na ich forum.

Polska nie uzyskała jednak oficjalnego statusu penholdera przy przypisywaniu z góry odpowiedzialności za przygotowanie projektu rezolucji krajowej lub tematycznej zaplanowanej na dany rok. Jednak w trakcie 2019 r. udało się jej wypracować pozycję faktycznego copenholdera rezolucji dotyczącej ochrony osób niepełnosprawnych w konfliktach zbrojnych.

Jednak brak rozpisania roli dla Polski przy wypracowaniu projektów rezolucji jest rozczarowujący i dowodzi zarówno jego niskiej pozycji, jak i sceptycznej oceny pomysłów w danym obszarze. Przykładowo w 2020 r. status penholdera (poza P-5) uzyskały takie państwa, jak Belgia, Wietnam czy Indonezja. Polska mimo dużego zaangażowania w promocję praw dzieci w konfliktach zbrojnych, ograniczenia broni masowego rażenia, poparcia dla sądownictwa międzynarodowego i wcześniejszych propozycji reformy prac RB nie przejęła samodzielnej odpowiedzialności za te tematy w Radzie.

Najważniejszymi wydarzeniami polskiego członkostwa było zorganizowanie w maju 2018 r. debaty na temat roli prawa międzynarodowego w utrzymaniu pokoju i bezpieczeństwa, w której wziął udział Prezydent RP, Andrzej Duda, a w sierpniu 2019 r. debaty na temat dzieci i konfliktów zbrojnych, której przewodniczył minister spraw zagranicznych, prof. Jacek Czaputowicz.

Przy tej drugiej okazji Polska przedstawiła concept note, w którym omawiała problem zabijania, okaleczenia dzieci, przemocy seksualnej, konieczności zapewnienia odpowiedniej infrastruktury cywilnej zapewniającej dostęp do pomocy humanitarnej. Te spostrzeżenia były jednak podsumowaniem poprzednich rezolucji RB. Podobnie w wypadku podsumowania debaty na temat roli prawa międzynarodowego nie padły żadne rewolucyjne propozycje, lecz ogólne stwierdzenia na temat roli pokojowych środków rozwiązywania sporów, przestrzegania międzynarodowego prawa humanitarnego oraz pociągania do odpowiedzialności za jego naruszenia, wczesnego ostrzegania, współpracy z regionalnymi i subregionalnymi organizacjami.

Jedyną propozycją przyjęcia rezolucji ze strony Polski był przygotowany wspólnie ze Zjednoczonym Królestwem projekt rezolucji (ostatecznie przyjętej 20 czerwca 2019 r. jako rezolucja nr 2475) dotyczącej ochrony osób niepełnosprawnych w konflikcie zbrojnym. Była to pierwsza rezolucja poświęcona osobom niepełnosprawnym, która podkreśliła wagę problemu. Należy jednak pamiętać, że jej znaczenie jest ograniczone, ponieważ nie tworzy ona jakichkolwiek nowych zobowiązań prawnych.

Mając niewielki wpływ na prace Rady jako takiej, a tym bardziej na brzmienie przyjmowanych rezolucji, Polska postawiła zorganizować nieoficjalne spotkania w formule Arria (tzn. z udziałem zaproszonych gości, niekończących się żadną formalną decyzją czy oświadczeniem Rady) i otwartych debat. Poruszano na nich tematy, które można podzielić na pięć obszarów tematycznych: konflikty w regionie Europy Wschodniej i Zakaukazia, sytuacja na Bliskim Wschodzie (m.in. w Syrii), ochrona w czasie konfliktów zbrojnych dzieci oraz osób cywilnych, rola międzynarodowego prawa humanitarnego w konfliktach zbrojnych, zapobieganie zbrodniom międzynarodowym i ich karanie, partnerstwo ONZ i Unii Afrykańskiej.

Przy okazji prezydencji Polski RB przyjęła kilka oświadczeń prezydialnych: w maju 2018 r. dotyczące związku terroryzmu z przestępczością zorganizowaną i zasad organizacji operacji pokojowych; a w sierpniu 2019 r. szereg rezolucji dotyczących kwestii humanitarnych (pomoc humanitarna w związku z epidemią Eboli w DRK; 70. rocznica konwencji genewskich o ochronie ofiar wojny z 1949 r.) i sytuacji w Jemenie oraz wsparcia dla misji ONZ w Afryce Zachodniej.

Należy wspomnieć też o organizacji przez Polskę międzynarodowego dnia świadomości o minach i briefingu w siedzibie Światowej Organizacji Zdrowia na temat ataków na personel i budynki medyczny w trakcie konfliktu zbrojnego w związku z inicjatywą tej organizacji (Attacks on Health Care Initiative).

Już nie na forum Rady Bezpieczeństwa, lecz w Zgromadzeniu Ogólnym, Polsce udało się zbudować koalicję i przyjąć 28 maja 2019 r. rezolucję ustanawiającą 22 sierpnia Międzynarodowym Dniem Upamiętniającym Ofiary Aktów Przemocy ze Względu na Religię lub Wyznanie. Aby podkreślić wagę problemu, podczas sierpniowej prezydencji w Radzie polskie przedstawicielstwo zorganizowało nieformalne spotkanie na temat ochrony mniejszości religijnych w konfliktach zbrojnych i tym samym uhonorowało pierwsze obchody wspomnianego dnia pamięci.

Polska skupiła się na kwestiach wzmocnienia przestrzegania prawa międzynarodowego (nawiązuje to do polityki Krzysztofa Skubiszewskiego, co nie dziwi, biorąc pod uwagę fakt, że zarówno Czaputowicz, jak i Waszczykowski trafili do MSZ za kadencji tego ministra), w szczególności promowania sądownictwa międzynarodowego, przestrzegania praw człowieka i prawa humanitarnego. To zaangażowanie przyniosło efekt w postaci wstąpienia w październiku 2019 r. Polski do Rady Praw Człowieka na lata 2020-2022.

Czas gorzkich rozliczeń

Nawet mając niewielkie możliwości, można odnieść znaczne sukcesy w trakcie członkostwa w RB, jednak ocena udziału Polski w pracach RB w latach 2018-2019 musi być gorzka. Polscy dyplomaci angażowali się w promowanie prawa międzynarodowego, jednak ich propozycje powtarzały jedynie istniejące zobowiązania, nie odnosiły się do kwestii naprawdę kontrowersyjnych i wymagających podjęcia debat (jak m.in. kwestii proporcjonalności i wykorzystania nowych technologii).

Polscy reprezentanci nie przedstawili projektu, który mógłby wpłynąć na zmianę prawa lub praktyki. Wybierano bezpieczne, nieszkodliwe i niewnoszące wiele do tematu zagadnienia ochrony wybranej grupy w konfliktach zbrojnych. Któreż państwo zagłosuje przeciwko ochronie dzieci lub niepełnosprawnym, gdy w ostatnich latach obserwujemy systematyczne pozbawianie ochrony ludności cywilnej jako takiej?

Gdy Polska nawiązywała do rządów prawa, bezpiecznie uciekała do tematu międzynarodowego prawa humanitarnego, ale nie podejmowała zagadnienia swobody kształtowania systemu sądownictwa (a ze względu na tę kwestię jest krytykowana na różnych forach). Polska nie była też konsekwentna w promowaniu prawa, gdyż przykładowo nie zdobyła się na krytykę działań amerykańskich na Bliskim Wschodzie, które naruszały prawo międzynarodowe. Przez dwa lata członkostwa w Radzie nigdy nie padły słowa krytyki ze strony polskiego przedstawiciela, gdy dochodziło do tak kontrowersyjnych wydarzeń, jak przeniesienie ambasady USA do Jerozolimy czy ostrzelanie wojsk syryjskich w kwietniu 2018 r.

Ponadto nie wykorzystano możliwości przedstawienia na forum tematów rzekomo ważnych dla Polski, a przynajmniej obecnych w debacie publicznej i budzących spore kontrowersje dyplomatyczne, jak np. zakłamywanie historii, w szczególności przyczyn II wojny światowej (świadczą o tym np. wypowiedzi Putina dotyczące roli Polski w promowaniu układu monachijskiego), negowanie, trywializowanie zbrodni, co może stać się zarzewiem kolejnego konfliktu. Doskonałym tego przykładem jest sytuacja w byłej Jugosławii – stosunki między Serbią a Bośnią i Hercegowiną. W kontekście Polski należy przypomnieć kontrowersje związane z nowelizacjami ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej, które były wprowadzane rzekomo w celu implementacji zobowiązań międzynarodowoprawnych. Nie można także zapomnieć o kształcie polityki imigracyjnej, który w ramach Unii Europejskiej budzi duże wątpliwości, a polskie podejście jest krytykowane.

Obecność Polski w RB nie przełożyła się w jakimkolwiek stopniu na objęcie przez Polaków wysokich stanowisk chociażby w Sekretariacie ONZ, gdy inne państwa (nawet te o stosunkowo mniejszym znaczeniu), poczynając od 1 stycznia 2017 r., już w pierwszych miesiącach swojej kadencji uzyskiwały znaczące pozycje (przykładem jest m.in. Łotwa, Armenia, Słowacja i wiele innych). Dowodzi to słabej pozycji Polski albo słabych kandydatur przedstawianych przez polską dyplomację.

Polska mimo kampanijnych zapowiedzi nie zabrała głosu w sprawie reformy prac Rady Bezpieczeństwa (choć amb. Joannie Wroneckiej powierzono funkcję jednej z dwóch współprzewodniczących kolejnej rundy negocjacji międzyrządowych ws. reformy Rady Bezpieczeństwa ONZ) ani też w sposób znaczący nie nawiązała do roli kobiet dla zapewnienia pokoju bezpieczeństwa (poza wypowiedzią ambasador Woroneckiej, która podkreślała wyczulenie kobiet na radykalizację minister Czaputowicz powiadomił zastępcę sekretarza ONZ, że Polska będzie wdrażać narodowy plan implementacji programu ONZ, Kobiety, pokój oraz bezpieczeństwo 2018-2021). Czaputowicz nie powołał jednak żadnej kobiety do swojego gabinetu. Polska była też dość bierna w dyskusji nad reformą operacji pokojowych, na czym powinno nam zależeć w związku ze zwiększeniem naszej obecności w tychże operacjach – pod koniec sierpnia 2020 r. Polska dostarczała 226 członków personelu mundurowego, gdy jeszcze na koniec 2018 r. było to zaledwie 8 osób.

Trzeba również skrytykować złą politykę informacyjną prowadzoną przez polskie przedstawicielstwo. Często intensywna praca nie była znana szerszej publice. Więcej informacji na temat działań podejmowanych przez Polskę można było znaleźć na stronach obcych placówek niż na stronie przedstawicielstwa RP przy ONZ. Także działalność w mediach społecznościowych nie była wykorzystywana do budowania atmosfery wokół spotkań organizowanych przez Polskę. Nie przygotowano też podsumowania prezydencji z maja 2018 r. i sierpnia 2019 r., co pomogłoby wypromować wysiłki Polski w danym obszarze.

***

Tym samym kadencję Polski w Radzie Bezpieczeństwa w latach 2018-2019 można ocenić jako poprawną, jednak była nie w pełni wykorzystana dla promowania naszych interesów. Zabrakło charyzmy stałego przedstawiciela, jak i ówczesnych ministrów spraw zagranicznych. Wiary, że mimo ograniczeń proceduralnych niestały członek może wnieść sporo do toczących się dyskusji i podejmowanych decyzji i oświadczeń. Zabrakło również chęci promowania swoich obywateli na wysokie stanowiska, współpracy i debaty ze środowiskiem akademickim w Polsce. Wszystko to mogłoby pomóc w wypracowaniu projektów, które przyniosłyby realną zmianę w stosunkach międzynarodowych.