Mechanizm praworządności zatruje Unię Europejską

Zaproponowany przez Niemcy i Parlament Europejski mechanizm odchodzi od procedur zapisanych w Traktacie o UE. Przekazuje Komisji i najbardziej wpływowym państwom członkowskim ogromną władzę nad działaniami demokratycznie wybranych rządów w innych krajach, w dodatku w obszarach kompetencyjnych, które są przez traktaty pozostawione narodowym demokracjom.

W 2017 r. z inicjatywy Niemiec pojawił się pomysł łączenia funduszy europejskich z przestrzeganiem wartości UE. Jean-Claude Juncker początkowo odmówił realizacji tego planu, bo uznał, że będzie on trucizną dla Europy. Później jednak uległ presji Berlina i Paryża, a także innych aktorów, przede wszystkim Parlamentu Europejskiego (PE). Jak się okazało, słowa Junckera były prorocze. Polityka Niemiec wobec praworządności może poważnie zaszkodzić UE.

Konkluzje lipcowego szczytu Rady Europejskiej

Realizację niemieckiego planu przypieczętowano na szczycie UE w lipcu 2020 r. Ustalono wówczas, że nowym kryterium otrzymywania funduszy europejskich z obu instrumentów, tj. wieloletnich ram finansowych i Europejskiego Funduszu Odbudowy (Next Generation EU), będzie respektowanie praworządności i innych wartości UE wymienionych w artykule 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Ta decyzja oznaczała, że rozporządzenie, które będzie uszczegóławiało sposób procedowania nowo wprowadzanej warunkowości, będzie odnosiło się nie tylko do samej praworządności, ale do wszystkich innych wartości wymienionych w art. 2. TUE. Tak więc praworządność nie powinna być traktowana w sposób zawężony jedynie do ochrony interesów finansowych Unii.

Katalog wartości podstawowych UE jest długi, może być bardzo szeroko interpretowany. Jak ustalono na lipcowym szczycie, wszystkie sporne kwestie między Warszawą a Brukselą mogły być rozwiązywane na podstawie nowej warunkowości funduszy unijnych, poczynając od kwestii reformy sądownictwa, poprzez problem relokacji uchodźców, repolonizację mediów i wpływu rządu na media publiczne, a skończywszy na sporach ideologicznych o zakres praw mniejszości seksualnych i praw kobiet np. do aborcji. Należy przypomnieć, że w myśl proponowanego w 2018 r. rozporządzenia Komisja, interpretując sytuację w państwach członkowskich, mogła wskazywać na uogólnione braki w zakresie praworządności, a więc przedstawiać katalog kwestii, które należy zmienić, w tym na lokalne prawa lub praktykę administracyjną, które trzeba usunąć, jeśli państwo chce otrzymywać fundusze unijne.

Dawało to ogromną władzę samej Komisji i innym państwom członkowskim w stosunku do rządu oskarżanego o łamanie wartości UE. Tak daleko posunięta władza mogła nie tylko ograniczać suwerenność, ale również demokrację w państwach obwinianych o naruszanie wartości unijnych. Tym bardziej, że wiele spraw objętych praworządnością zgodnie z traktatami należy do kompetencji państw członkowskich.

Największy wpływ na omawiane procedury mogły mieć kraje, które posiadają tradycyjnie największe nieformalne oddziaływanie na biurokratów europejskich. Należą do nich przede wszystkim Francja i Niemcy. Oba państwa wielokrotnie wskazywały na to, że wartości UE muszą być respektowane i należy wzmocnić środki egzekucyjne dla tych norm. Wcześniej niezbędna do ich wprowadzenia była jednomyślność państw członkowskich, wspomniana w art. 7 TUE.

Celem politycznym Berlina i Paryża na lipcowym szczycie było odejście od prawa weta i oparcie wprowadzanej procedury na głosowaniu większościowym. Obie były wspierane przez inne państwa, przede wszystkim grupę tzw. krajów oszczędnych lub skąpych, które zapewne uznały, że praworządność może być ważnym wątkiem negocjacji, dzięki któremu mogą ugrać własne korzyści. Tak się w istocie stało na lipcowym szczycie UE, kiedy to cięcia proponowanych alokacji dla Polski i Węgier zostały zmniejszone w stosunku do pierwotnych propozycji Komisji.

Gdyby w istocie doszło do procedowania kwestii praworządności w głosowaniu większością kwalifikowaną, to Polsce i Węgrom trudno będzie zbudować tzw. mniejszość blokującą. Prowadzi to do zawieszenia funduszy (lub nawet ich przepadnięcia) albo do wycofania się tych rządów z wielu reform i działań politycznych, które zyskały poparcie większości społeczeństwa w kolejnych wyborach. Polska powinna konsekwentnie nie zgadzać się na powiązanie funduszy unijnych z kryterium praworządności na długo przed zapowiedzią weta z listopada 2020 r.

Przede wszystkim polscy negocjatorzy nie powinni zgodzić się na konkluzje Rady Europejskiej z lipca, w których dopuszczano warunkowość odnoszącą się do praworządności i innych wartości wymienionych w art. 2. TUE. Z relacji polskich przedstawicieli uczestniczących w szczycie UE wynika, że konkluzje ustne były jednak inne. Praworządność miała być procedowana w sposób jednomyślny, a ponadto miała dotyczyć jedynie kwestii oszustw finansowych. Jeśli tak było w istocie, to jest to nauczka dla negocjatorów rządowych, aby nie ufać słownym deklaracjom. W dalszym ciągu nie jest zbyt późno, aby naprawić te błędy i wrócić do negocjacji dotyczących powiązania pakietu finansowego z praworządnością po 2020 r.

Czym będzie unijna praworządność?

Pod koniec września prezydencja niemiecka zaproponowała mandat negocjacyjny do rozmów z PE, który obejmował kwestie praworządności. Wspomniana propozycja, choć kompromisowa, została odrzucona z jednej strony przez Polskę i Węgry, a z drugiej przez Niderlandy, Danię, Szwecję, Austrię oraz Finlandię. Zastrzeżenia zgłosiły Belgia i Luksemburg. Według Konrada Szymańskiego, ministra odpowiedzialnego za politykę europejską w KPRM, kompromis niemiecki nadal pozwalał Komisji na zbyt wielką arbitralność i stwarzał duży poziom niepewności prawa. Niemniej ostatecznie Niemcy przeforsowały swoją propozycję jako stanowisko całej Rady. Zawierało ono ustępstwa wobec Warszawy i Budapesztu. Było to prawdopodobnie związane z zapowiedzią wetowania całego pakietu finansowego przez obie stolice w przypadku, kiedy ich oczekiwania wobec praworządności nie zostałyby zaspokojone.

Propozycja rozporządzenia dotyczącego nowej warunkowości chroniącej budżet UE przedstawiona przez prezydencję niemiecką obejmowała kilka ważnych elementów. Po pierwsze, złagodzono odniesienie praworządności do wartości europejskich, w tym kwestii niezależności sądownictwa, jak również badania uogólnionych braków w zakresie praworządności obecnych w pierwotnej propozycji KE z 2018 r. Jednocześnie skierowano ocenę przestrzegania praworządności na kwestie nieprawidłowości finansowych.

Po drugie, utrzymano procedowanie w tej sprawie większością kwalifikowaną w Radzie UE, a więc tak, jak przewidywał to lipcowy szczyt Unii. Pewnym ustępstwem było wprowadzenie procedury określanej jako hamulec bezpieczeństwa, a więc możliwości podjęcia dyskusji na temat decyzji Rady w Radzie Europejskiej.

Zdaniem Wolfganga Münchau „niemiecka prezydencja zaproponowała kompromis ustanawiający praworządność co do zasady, ale w taki sposób, aby nikt nie poniósł żadnych realnych konsekwencji”. Z kolei Eulalia Rubio z Instytutu Jacquesa Delorsa wyraziła opinię, że zawężenie mechanizmu sankcyjnego wyłącznie do kwestii nieprawidłowości finansowych było „tak wąskim podejściem, że uczyniło ten nowy mechanizm bezużytecznym”. Była to poważna zmiana kierunku prac nad omawianym rozporządzeniem w stosunku do tego, czego pierwotnie oczekiwała KE i PE.

Na początku listopada 2020 r. niemiecka prezydencja i przedstawiciele PE wynegocjowali porozumienie. Uzgodniona propozycja rozporządzenia dotyczącego nowej warunkowości dla funduszy europejskich ponownie rozszerzała zakres interpretowania praworządności w stosunku do wszystkich wartości występujące w art. 2. TUE. Według art. 2. tego projektu rozporządzenia praworządność ma obejmować legalność przyjmowania prawa, co oznacza przejrzysty, odpowiedzialny, demokratyczny i pluralistyczny proces jego stanowienia. Ponadto dokument ma dotyczyć zakazu arbitralności władzy wykonawczej, jak również skutecznej ochrony sądowej, dostępności do wymiaru sprawiedliwości, niezawisłości i bezstronności sądów, a także przestrzegania praw podstawowych, zachowania podziału władz, niedyskryminacji i równości wobec prawa.

W ten sposób projekt wykracza poza rozumienie praworządności jedynie w odniesieniu do ochrony interesów finansowych Unii. Jak to określono w komunikacie PE, porozumienie z Radą zakładało, że naruszenie praworządności uwzględnia aspekt systemowy „związany z podstawowymi wartościami UE, takimi jak wolność, demokracja, równość i poszanowanie praw człowieka, w tym mniejszości”.

Według projektu decyzję w sprawie sankcji finansowych za naruszenie wartości UE będzie podejmować Rada UE większością kwalifikowaną na wniosek KE zasadniczo w ciągu jednego miesiąca od otrzymania propozycji Komisji (art. 5.). W wyjątkowych okolicznościach żadna decyzja dotycząca zawieszenia środków nie powinna być podejmowana przed omówieniem sprawy przez Radę Europejską (pkt. 18a). Państwa członkowskie uczestniczące w dyskusji na forum Rady Europejskiej nie będą jednak miały prawa weta w stosunku do ewentualnych sankcji.

Kompromis niekorzystny dla Polski

W raporcie dla Instytutu Sobieskiego przedstawiłem grę polityczną towarzyszącą postulatowi ściślejszego powiązania praworządności z funduszami europejskimi. Dowodzę w nim, że kwestie prawne stopniowo były spychane na margines albo wręcz kształtowane pod wpływem interesów politycznych dominujących graczy. Dyskusja na temat praworządności stawała się z biegiem czasu coraz bardziej emocjonalna i zideologizowana, a stereotypy i półprawdy miały większe znaczenie dla kształtowania tej debaty niż merytoryczne argumenty.

Praworządność stała się instrumentem rozgrywki politycznej, w ramach której krytycy rządu polskiego i węgierskiego mieli własne interesy, które przy tej okazji chcieli realizować. Ubocznym skutkiem tej gry było odchodzenie od prawa traktatowego, nieszanowanie ani kompetencji państw członkowskich, ani wyborów podejmowanych przez demokracje narodowe. Coraz częściej łączono wartości europejskie z lewicowymi i liberalnymi interpretacjami, które chciano krzewić w całej Europie, często niezgodnie z kompetencjami powierzonymi UE przez wszystkie państwa członkowskie.

Powiązanie funduszy europejskich z przestrzeganiem wartości UE jest toksyczne dla integracji i może być czynnikiem dezintegracji w Europie. Wprowadzany mechanizm odchodzi od procedur zapisanych w Traktacie o UE. Przekazuje Komisji i najbardziej wpływowym państwom członkowskim ogromną władzę nad działaniami demokratycznie wybranych rządów w innych krajach, w dodatku w obszarach kompetencyjnych, które są przez traktaty pozostawione narodowym demokracjom.

Mechanizm okazuje się szczególnie niekorzystny dla rządów konserwatywnych, które przyjmują inną optykę na wartości polityczne obowiązujące w sferze publicznej niż większość posłów w PE. Niemniej powiązanie upolitycznionej praworządności z funduszami unijnymi stanowi poważne ryzyko dla każdego innego mniejszego państwa członkowskiego, nawet wówczas, kiedy rządzić będą tam politycy liberalni bądź lewicowi. W wypadku wystąpienia jakiejkolwiek różnicy zdań z Berlinem lub Paryżem w odniesieniu do przyszłości integracji takie spory mogłyby potencjalnie być rozwiązywane przy pomocy nowej warunkowości odnoszącej się do funduszy UE. Nawet Donald Tusk, choć zasadniczo popierał bliską współpracę z Niemcami, był początkowo sceptycznie nastawiony do łączenia praworządności z funduszami europejskimi.

Odrzucenie nowej warunkowości leży w interesie polskiego rządu, który broni w ten sposób podejmowanych przez siebie reform wewnętrznych i konserwatywnych wartości w życiu publicznym. Działa w ten sposób zgodnie z mandatem, który otrzymał od Polaków. Co więcej, rząd stoi na straży polskiej Konstytucji, która w wymiarze praw mniejszości seksualnych wyraźnie odbiega od postulatów kierowanych do Polski przez PE. Jak się jednak wydaje, w sporze o praworządność rząd staje w obronie długofalowych interesów państwa polskiego, gdyż nie pozwala na pozatraktatowe naruszanie kompetencji państw członkowskich i krajowych demokracji. W tym sensie staje też po stronie innych państw i ich demokratycznych wspólnot politycznych, gdyż nie można dokonywać tak poważnych zmian ustrojowych jedynie poprzez wprowadzanie nowego rozporządzenia, głosowanego większością kwalifikowaną w Radzie UE. Nawet jeśli zdobywa to poklask lewicowej większości w PE oraz silne wsparcie zdominowanej przez Niemcy i Francję Komisji. W sprawach o takiej wadze ustrojowej każde państwo ma prawo, aby jego racje zostały wysłuchane.

Uważam, że najlepiej byłoby odrzucić tę nową warunkowość. Jeśli byłoby to trudne w realizacji, polski rząd powinien dążyć do przyjęcia regulacji dotyczącej warunkowości przy otrzymywaniu funduszy unijnych w wersji minimalistycznej. Powinna ona być zawężona jedynie do kwestii nieprawidłowości finansowych, a więc ograniczyć możliwości interpretowania przestrzegania wartości UE przez KE.

Właściwe jest uzupełnienie procedury sankcyjnej zapisanej w konkluzjach z lipcowego szczytu, a więc głosowania większością kwalifikowana w Radzie UE, o postulat jednomyślności w tej sprawie w Radzie Europejskiej. Należy przypomnieć, że taki jest wymóg wprowadzenia sankcji w art. 7. TUE. Trudno więc wprowadzać nowy mechanizm sankcyjny przez rozporządzenie, a więc akt niższego rzędu.

Kompromis osiągnięty między prezydencją niemiecką a PE w listopadzie 2020 r. jest niekorzystny dla Rzeczpospolitej. Dlatego rząd postąpił słusznie, zapowiadając weto dla pakietu finansowego, jeśli będzie mu towarzyszyć rozporządzenie dotyczące powiązania funduszy europejskich z praworządnością w takim kształcie, jak zakładano to w listopadzie. Ponadto Parlament RP powinien rozważyć zablokowanie ratyfikacji podwyższenia pułapu finansowania unijnego po 2020 r. i nowych dochodów własnych UE uzgodnionych na lipcowym szczycie UE z 2020 r., jeśli polskie i węgierskie postulaty nie zostaną spełnione. Tylko wetując pakiet finansowy w kształcie zaaprobowanym w trialogu, a więc między niemiecką prezydencją, KE i PE w początkach listopada, można liczyć na wznowienie negocjacji, które mogą być bardziej korzystne dla Rzeczpospolitej. Polski rząd słusznie zaznacza swoją nieprzekraczalną czerwoną linię negocjacyjną w omawianej sprawie. Może też wystąpić z konstruktywnymi propozycjami w zakresie dalszych negocjacji.

Warto również przypomnieć, że jedynym traktatowym instrumentem mającym określać, czy państwo członkowskie naruszyło wartości europejskie, a także nakładać na nie sankcje, jest art. 7. TUE. Procedura w ramach tego artykułu została zainicjowana przeciwko Polsce w 2017 r., ale już pod koniec 2018 r. została faktycznie zawieszona. Krytycy polskiego rządu nie mogli bowiem liczyć na zgromadzenie czterech piątych państw członkowskich, które poprałyby tę procedurę. Należy domagać się zakończenia procedury art. 7. w sprawie łamania praworządności w Polsce. Fiasko wspomnianej procedury powinno bowiem oznaczać, że nie dochodzi do poważnego naruszenia wartości UE w oskarżanym o to państwie członkowskim.