Do prawdziwie wolnego handlu w Azji pozostaje daleka droga

To dość staromodne porozumienie, które dotyczy głównie obniżania ceł i ułatwia krążenie komponentów. Jednak obecnie to nie cła są główną barierą, ale kwestie pozataryfowe. Samą umowę handlową można więc traktować jako polityczny sukces Chin, ale również pozostałych sygnatariuszy, którzy zachowają stosunkowo silną pozycję przetargową. Oczywiście powstanie takiego porozumienia to porażka Stanów Zjednoczonych, które tracą kontrolę nad regułami handlu w Azji. O skutkach podpisania RCEP (Regional Comprehensive Economic Partnership) dla światowego handlu Tomasz Synowiec rozmawia z ekspertem Ośrodka Studiów Wschodnich, Jakubem Jakóbowskim.

RCEP przebiło się do polskiego dyskursu publicznego jako największa umowa handlowa obejmująca ⅓ światowej gospodarki i populacji. Jakie będą jej konsekwencje?

W teorii powstanie jedna z największych stref wolnego handlu. Nie powinniśmy jednak patrzeć na to tylko przez pryzmat rywalizacji chińsko-amerykańskiej, gdyż pomijamy wtedy interesy innych sygnatariuszy. Inicjatorem tej umowy było ASEAN, czyli stowarzyszenie kilku państw Azji Południowo-Wschodniej, które integrują się gospodarczo i próbują swoje relacje z dużymi państwami balansować tak, żeby uzyskać jak najwięcej korzyści.

Bardzo widoczne jest to w wypadku Chin. Mniej więcej na początku tego wieku Chiny chciały przeciągnąć kraje ASEAN na swoją stronę i włączyć je w serię porozumień wykraczających poza handel i wchodzących w inwestycje i nowe technologie. Jednak kraje ASEAN obroniły się, ponieważ wytworzyły format współpracy ASEAN+3 i dołączyły do Chin również Japonię i Koreę Południową. To naświetla strategiczną logikę, która dominuje w Azji. Mniejsze państwa lub mniejsze bloki państw szukają multilateralnych porozumień, żeby w grupie czuć się silniejszymi wobec większych graczy.

Oczywiście granice tego porozumienia – 15 państw Azji i Pacyfiku, które wzięły regulację handlu w swoje ręce – mają ważny wymiar polityczny. Nie jest to jednak struktura, której Chińczycy są jedynym architektem i głównym rozgrywającym. Wręcz przeciwnie. Państwa regionu – ASEAN, czy Australia – angażują się w takie struktury, żeby mieć przełożenie na dużych graczy. Ten region już wcześniej był związany licznymi porozumieniami obniżającymi cła, siecią dziesiątek dwustronnych porozumień – tak skomplikowanych, że w literaturze nazywano je azjatycką miską makaronu. Już wcześniej sprawiły, że koszty cła są stosunkowo niewielkie w ich regionie. RCEP uporządkował te porozumienia, ujednolicił tzw. reguły pochodzenia, czyli ustalenie, w którym kraju dany produkt został wyprodukowany, co usprawniło krążenie towarów w łańcuchu dostaw.

Chińczycy zyskują oczywiście na tym, że w Azji powstał blok państw, w którym USA nie będą ustalały zasad współpracy. Nie jest to jednak porozumienie, które mogłoby pozwolić Chinom na narzucanie reguł integracji w Azji czy też „wessanie” mniejszych uczestników tej umowy. Zawarte porozumienie ma na celu przede wszystkim obniżenie ceł, które jednak w Azji nie są już główną barierą. Są nimi regulacje pozataryfowe, takie jak regulacje prawa pracy, subsydia, zarządzania przepływami danych, regulacje rynku e-commerce. W większości RCEP tego nie reguluje albo pozostaje bardzo ogólnikowy.

Politycznie jest to więc małe zwycięstwo Chin, ale sama konstrukcja tej umowy jest taka, że pozostałe państwa mają stosunkową silną pozycję przetargową, bo mogą grać zespołowo. Czują presję i konkurencję Chin.

Czy porozumienie RCEP umożliwi Chinom promowanie swoich interesów? Większy obrót handlowy może spowodować większe wzajemne uzależnienie, czego efektem mogą być np. nieformalne sankcje, jakie w czasie podpisywania umowy zastosowano wobec Australii. Symbolem stały się homary, które powinny szybko trafić na stoły, a zalegały w portach. Czy RCEP nie stworzy więcej takich możliwości?

Porozumienie będzie miało najdalej idące skutki dla chińsko-japońskiej wymiany handlowej. Te dwa państwa wcześniej nie były związane porozumieniem o wolnym handlu. W jakimś stopniu Chińczycy, chcąc popchnąć do przodu rozmowy o porozumieniu, ustąpili Japonii w wielu kwestiach, np. zobowiązali się do szybkiej redukcji ceł na części samochodowe. Z pozostałymi państwami (Nową Zelandią, Australią czy krajami ASEAN) Chińczycy mieli już podpisane umowy dwustronne.

To, czy Chiny będą w stanie wywierać nacisk na Japonię, pozostaje kwestią otwartą, jednak konflikt gospodarczy między tymi państwami oznaczałby wydarzenie o skali globalnej. Pamiętajmy, że Japonia dąży do większej integracji, bo widzi w tym pieniądze, ale jednocześnie traktuje Chiny jak największe wyzwanie strategiczne, a także konkurenta.

Spójrzmy na to, co dzieje się między Chinami a Australią. Wspomniane homary to tylko czubek góry lodowej. To otwarta wojna gospodarcza. Chińczycy z powodów politycznych, co sami przyznali, zablokowali dużą część importu z Australii. Wstrzymali lub ograniczyli zakupy węgla, niektórych rud metali, żywności, zbóż, win. Pytanie, czy ta strategia jest na dłuższą metę rozsądna. Po pierwsze, sygnatariusze RCEP muszą jeszcze ratyfikować tę umowę. Równolegle z podpisaniem umowy Chińczycy dają najlepszy dowód na zasadność krytycznych głosów, że ta współzależność może być przez nich politycznie wykorzystana.

W ostatnich miesiącach Chiny wysunęły wobec Australii 14 żądań, które muszą rozwiązać, żeby zakończyć spór. Chodzi m.in. o wpuszczenie Huawei, zaprzestanie dochodzeń o chińskich wpływach szpiegowskich w Australii, wstrzymanie śledztwa dotyczącego źródeł pandemii w Wuhan. Na wielu poziomach tak agresywna polityka Chin nie ma w regionie precedensu.

Przykład Australii daje bardzo silny argument, żeby nie wchodzić w większą zależność. Warto pamiętać, że samo porozumienie RCEP nie jest platformą do promowania „chińskich wartości”. W tekście porozumienia pojawiają się kwestie środowiska, prawa pracy, ale sformułowane są tak nieostro, że pełnią zasadniczo rolę ozdobnika. Nie jest to umowa jak np. TPP (Partnerstwo Transpacyficzne), które proponowali Amerykanie lub chociażby CPTPP (The Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership), którą Japończycy przeforsowali po wycofaniu się Trumpa z TPP. Bardzo głębokie porozumienia likwidujące wiele barier pozataryfowych, regulujące kwestie własności intelektualnej, relacji inwestor-państwo, przepływu danych itp. To rodzaj umów handlowych, w które Chiny nigdy nie wchodziły, bo wymagałoby to od nich także reform wewnętrznych, a na to Chiny nie są gotowe.

Czy istnieje realna groźba, że nie dojdzie do ratyfikacji w którymś z tych państw, bo przecież nie tylko Australia toczy spory z Chinami?

To porozumienie musi przejść przez parlamenty państw i te, które są z Chinami w konflikcie politycznym, mogą mieć z tym problem. Nasuwa się tu kwestia Morza Południowochińskiego, do którego niemal w całości Chińczycy roszczą sobie pretensje, co sprawia, że są w polityczno-militarnym napięciu z państwami ASEAN. Ratyfikacja może się przeciągać w niektórych państwach nawet kilka lat. Wszystko zależy od dynamiki politycznej w Azji oraz tego, co zrobi nowy prezydent USA. Warto również pamiętać, że wiele rund obniżek ceł rozłożono na wiele lat. Nawet po ratyfikacji proces ten nie ruszy prędko. Państwa azjatyckie są z reguły bardzo protekcjonistyczne w ochronie swoich rynków.

Pamiętajmy jednak, że RCEP jest dość płytkim porozumieniem regulującym głównie cła. Tego typu ustalenia przechodzą stosunkowo łatwo ze względu na mały opór wewnętrznych grup interesu. Schody zaczną się w momencie, kiedy ktoś – na przykład Chiny – chciałby na bazie RCEP budować jakąś głębszą strukturę integracyjną.

Pojawiają się głosy, że RCEP zostało przyśpieszone za sprawą wycofania się z umowy TPP Donalda Trumpa. Nowym prezydentem USA zostanie wkrótce Joe Biden, czyli zastępca Baracka Obamy, za którego negocjowano te umowy. Wiele wskazuje na to, że Biden, o czym sam mówił, będzie chciał do nich wrócić. Czy będzie to w jakikolwiek sposób przez RCEP utrudnione? I czy powrót Amerykanów może w jakikolwiek sposób osłabić znaczenie RCEP?

Powyżej wspomniane umowy się wzajemnie nie wykluczają, zwłaszcza że CPTPP, o którym wspomniałem, weszło w życie w 2018 roku. Kluczowe jest to, czy Amerykanie wrócą do tego porozumienia, a po drugie, czy CPTPP powróci do pierwotnych założeń. Kiedy Donald Trump wycofał USA z TPP, Japonia i inne państwa kontynuowały rozmowy, ale zmniejszyły zakres porozumienia. Formalnie część zapisów TPP została po prostu zawieszona, żeby pozostawić USA otwarte drzwi.

Największym problemem dla nowego prezydenta nie jest RCEP ani nawet postawa partnerów w Azji – one w raczej chcą powrotu USA do TPP. Problemem jest w polityka wewnętrzna USA i zdolność Bidena do wchodzenia w takie porozumienia. TPP było aktem strategicznym. USA miały się wpisać i regulować normy handlu na Pacyfiku. Było to otwarcie na handel z Azją kosztem produkcji wewnętrznej, co uderzyłoby w klasę robotniczą. Był to jeden z motywów przewodnich kampanii wyborczej Trumpa w 2016 roku, a także główny argument, gdy występował on z TPP. Temat w amerykańskiej debacie znów powróci i wyborca, w szczególności partii demokratycznej, będzie musiał się do niego odnieść.

Biden zasadniczo zapowiada utrzymanie kursu antychińskiego, jednak planuje tego dokonać innymi metodami, wśród których wskazuje między innymi umowy handlowe. W jaki sposób wejście USA w tamten region uderza w Chiny?

Wydaje się, że w Waszyngtonie osiągnięto konsensus. Kierunek polityki wdrożony przez Trumpa i poziom zasobów, jaki Ameryka musi poświęcić na rywalizację z Chinami, nie ulegnie zmianie. Demokraci nie krytykowali Trumpa w relacjach z Chinami za kierunek, lecz za złe narzędzia. Najpoważniejszym zarzutem było, że Trump grał solo, a jeśli rozmawiał z sojusznikami to z pozycji siły. Biden zapowiada podejście dużo bardziej partnerskie, wytwarzanie wspólnej agendy państw demokratycznych tak, żeby Chiny powstrzymywać. Stworzyć kordon sanitarny wokół Chin w wymiarze gospodarczym przez wielkie multilateralne umowy. TPP i TTIP (analogiczne porozumienie z Europą) miały tworzyć alternatywną strefę handlową gospodarek rozwiniętych, w której zasady miały być definiowane bez Chin i przeciw Chinom, np. poprzez podnoszenie barier dla Chin nieuczestniczących w tych porozumieniach. Pytanie, czy Amerykanów na to stać oraz czy amerykańskie społeczeństwo się na to zgodzi

Jak w tym wszystkim odnajduje się UE? Czy europejskie firmy i gospodarka odczują wzrost konkurencji?

Ułatwienie wymiany produktów, które w ramach łańcuchu dostaw często na etapie produkcji przekraczają granice, wpłynie na ogólnoazjatyckie modele biznesowe. Z europejskiego punktu widzenia jest to o tyle niebezpieczne, że Europa działa w bardzo podobny sposób. Poziom integracji w UE jest oczywiście o kilka rzędów większy. Z punktu widzenia globalnych łańcuchów dostaw Azja Wschodnia jest drugim obok Europy miejscem bardzo silnego związania gospodarczego pozwalającego korzystać ze swoich przewag konkurencyjnych. To wszystko zmierza do wspólnego wyprodukowania tych rzeczy przez korporacje azjatyckie, a później eksport do państw deficytowych (których gospodarka bazuje na imporcie towarów), takich jak Wielka Brytania, USA czy Indie. Europa i Azja Wschodnia konkurują o wysyłanie produktów na te rynki deficytowe i w ten sposób wywierają nacisk na Europę. Naturalnie RCEP tworzy obiektywną celną barierę dla europejskich konkurentów państw z Azji i Pacyfiku na tamtejszych rynkach. Ale UE oczywiście nie jest tu bezczynna. Została m.in. podpisana umowa o wolnym handlu z Japonią, Wietnamem, Singapurem, negocjacje prowadzone są też z Australią i Nową Zelandią.

Anglojęzyczna wersja materiału do przeczytania tutaj. Wejdź, przeczytaj i wyślij swoim znajomym z innych krajów!