Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy niepartyjnym, chadeckim środowiskiem politycznym, które szuka rozwiązań ustrojowych, gospodarczych i społecznych służących integralnemu rozwojowi człowieka. Portal klubjagiellonski.pl rozwija ideę Nowej Chadecji, której filarami są: republikanizm, konserwatyzm, katolicka nauka społeczna.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.

Rekonstrukcja nie uzdrowi pracy ministerstw

Premier Morawiecki zapowiadał, że rekonstrukcja i zmniejszenie liczby członków rządu mają być sposobami na przełamanie mitycznej Polski resortowej. Im mniej osób w rządzie, tym mniej rozbieżnych zdań, a co za tym idzie, łatwiejsze zarządzanie. Niestety żaden z tych pomysłów nie doprowadzi do skokowej poprawy mechanizmów koordynacji rządzenia w naszym kraju.

Większość komentatorów, analizując ostatnią rekonstrukcję rządu, skupiła się na analizie konfliktu w Zjednoczonej Prawicy i nowym układzie sił, jaki się z niego wyłonił. Niewiele miejsca poświęcono interpretacji struktury zrekonstruowanego rządu, szczególnie pod kątem zakładanych efektów zmian, czyli usprawnienia procesu decyzyjnego. Jeden z nielicznych artykułów, który w bardziej pogłębiony sposób analizował zmiany strukturalne w rządzie, popełnił Jan Rokita. Zasadniczo należy zgodzić się z tezami autora, a przede wszystkim z tą, że zaproponowane zmiany w żaden sposób nie poprawią koordynacji rządowych polityk.

Nie ma sensu powtarzać celnych uwag Rokity. Warto natomiast podchylić się nad problem, z którym wszystkie kolejne rządy bohatersko walczą i równie bohatersko przegrywają, czyli nad mityczną Polską resortową. Usprawnienie procesu podejmowania decyzji i przełamywanie silosów było deklarowane jako jeden z głównych celów rekonstrukcji.

Kultura (braku) koordynacji

Każdy, kto zetknął się z mechaniką działania polskiego rządu, potwierdzi, że administracja centralna naszego kraju jest niezdolna do skutecznego wdrażania horyzontalnych polityk publicznych i przekładania priorytetów politycznych danego rządu na realne działania.

Problem polega na tym, że główną przyczyną tzw. resortowości, braku sterowności i zdolności polskiej administracji do reformowania polityk publicznych nie jest ani liczba ministrów, ani ministerstw. Wiele ośrodków analitycznych, w tym Klub Jagielloński, powtarza, że należy stworzyć centrum rządu – ośrodek analityczno-koordynacyjny, który pozwoli premierowi projektować i zarządzać wdrażaniem kluczowych polityk publicznych.

Podstawową przyczyną niepowodzeń na tym polu nie są jednak względy instytucjonalne, ale brak kultury koordynacji. W administracji rządowej nie istnieje nawyk strukturalnej współpracy na poziomie roboczym. Należy przy tym jasno powiedzieć, że formalne tzw. konsultacje międzyresortowe w naszych warunkach nie spełniają tej roli.

Prawdziwym mechanizmem koordynacji polityk publicznych jest bowiem codzienna, nieformalna wymiana informacji i współpraca na każdym poziomie, począwszy od politycznego, a (przede wszystkim) na urzędniczym skończywszy. Jeśli jakiś minister, dyrektor, naczelnik lub specjalista administracji publicznej w naszym kraju czuje potrzebę roboczego skonsultowania projektu aktu legislacyjnego lub założeń strategii, robi to, a jeśli nie, to ogranicza się do rytualnych konsultacji mailowych lub formalnego procesu uzgodnień.

Rozwiązania funkcjonujące np. w administracji brytyjskiej, gdzie tworzone są ad hoc zespoły zajmujące się kwestiami międzyresortowymi i składające się z urzędników z różnych ministerstw, którzy dzielą swój czas pracy między kilka urzędów, i sytuacje, gdy urzędnicy są czasowo „wypożyczani” między różne instytucje w administracji rządowej, nie mieszczą się w głowach naszych ministrów i dyrektorów. Od razu pojawią się argumenty, że nie pozwalają na to Ustawa o służbie cywilnej, Kodeks pracy, regulamin organizacyjny, nie mówiąc o wątpliwościach, w jaki sposób finansować pensje takich „wypożyczonych” pracowników.

Pozorowane konsultacje

Efekt jest taki, że konsultacje i koordynacja polegają na wypuszczeniu do uzgodnień międzyresortowych projektu jakiejś strategii czy ustawy. Niby pisze się maile i pisma, w których tłumaczone są założenia danego dokumentu, ale nikt nie wpada na pomysł, żeby wcześniej roboczo omówić założenia danej inicjatywy z urzędnikami z innych ministerstw. Ci nie wiedzą, jakie założenia stały za danym pomysłem, i zasypują autora tonami uwag. Ministrowie podpisują kolejne sążniste pisma, których treść zwykle nie za bardzo rozumieją (o tym dalej), i cała machineria się kręci. W efekcie część uwag jest uwzględniona, reszta odrzucona jako niezasadne (zwykle w ocenie autorów bezsensowne, bo przecież nikt nie zrozumiał projektu), a ostatecznie całość jest dopychana kolanem, żeby wreszcie przepchnąć coś przez Radę Ministrów. Co gorsza, podobne mechanizmy rządzą „koordynacją” wewnątrz wielu ministerstw, gdzie wiceministrowie i dyrektorzy piszą do siebie wielostronicowe pisma, a po kilku turach wymiany korespondencji przez kilka albo i kilkanaście departamentów nikt tak naprawdę już nie wie, czego dotyczyła pierwotna sprawa…

Symbolem ułomności mechanizmów wymiany informacji i koordynacji w naszej administracji był wywiad byłego już szefa MSZ, prof. Jacka Czaputowicza. W rozmowie jako dowód błędności decyzji o przeniesieniu pionu europejskiego z MSZ do KPRM Czaputowicz podał swoje spotkanie z ministrem Heiko Massem. Ówczesny minister spraw zagranicznych dowiedział się w jego trakcie, że Niemcy chcą jak najszybszego uzgodnienia nowego budżetu UE. Informacja ta jednak, jego zdaniem, nie trafiła do KPRM, aby mógł z niej skorzystać minister Szymański lub premier. Nie wiadomo, co jest bardziej kuriozalne w tej sytuacji – czy to, że taka informacji nie trafiła do KPRM, czy może to, że zdaniem ministra, aby zapewnić sprawny przepływ roboczych informacji, konieczne jest skupienie dwóch działów administracji rządowej w jednym urzędzie. Niestety codziennością jest, że większość notatek ze spotkań trafia (jeśli w ogóle) do potencjalnych zainteresowanych po kilku dniach albo i dłużej, kiedy nie mają już żadnej wartości.

Grzechem naszej administracji nie jest liczba resortów, ale brak kultury współpracy i oparcie wszystkiego na woli poszczególnych jednostek. Jeśli jakiemuś wiceministrowi lub dyrektorowi zależy na sensownym zaprojektowaniu rozwiązań, to próbuje rozbijać silosy i nawiązywać współpracę ze swoimi odpowiednikami. Jeśli nie, to ogranicza się do rytualnego przerzucania się pismami i nikt nie ma mu tego za złe.

Jak zmienić pracę polskich ministerstw?

Można wskazać na dwie płaszczyzny działań – kultury organizacji oraz instytucjonalną. W tym artykule skupimy się raczej na miękkich działaniach. Po pierwsze, jeszcze przed rozpoczęciem oficjalnych uzgodnień międzyresortowych urzędnicy z zainteresowanych ministerstw powinni się spotkać nieformalnie, żeby przedyskutować założenia projektu i uprzedzić potencjalne uwagi, jakie mogą zgłosić zainteresowane resorty. W dalszej kolejności powinno się organizować nieformalne konsultacje na szczeblu wiceministrów, aby od samego początku wychwycić problemy niezbędne do rozwiązania przez szczebel polityczny. Dzięki temu być może do oficjalnych uzgodnień wychodziłby projekt, którego przynajmniej założenia byłyby zrozumiałe dla pozostałych ministerstw, a w toku samych uzgodnień dyskutowano by o kwestiach bardziej szczegółowych, a nie fundamentalnych.

Taki system nie sprawdzi się oczywiście w wypadku projektów, które są typowymi „wrzutkami” i wynikają po prostu z walki o pozycję danej frakcji w obozie władzy (a pod rządami Zjednoczonej Prawicy było ich niemało). Tutaj pomóc mogą jedynie twarde mechanizmy kontroli politycznej na najwyższym szczeblu.

Po drugie, warto rozważyć stworzenie w ministerstwach i urzędach centralnych (które często trochę wbrew swojej roli de facto piszą ustawy) sieci, nazwijmy to, brokerów informacji, czyli osób odpowiedzialnych jedynie za zbieranie i przekazywanie informacji do urzędników, którzy potrzebują ich w codziennej pracy. W naszej administracji wielu urzędników nie ma pojęcia, że ich koleżanki i koledzy z innego ministerstwa, ba, nawet departamentu, mają wiedzę, która akurat przydałaby im się w pracy nad projektem ustawy lub instrukcji. Brokerzy informacji odpowiedzialni byliby również za sieciowanie urzędników – tworzenie listy kontaktów, roboczą wymianę dokumentów czy nawet organizowanie spotkań ekspertów z różnych instytucji (chociażby i raz na jakiś czas mniej roboczych, a bardziej integracyjnych).

Po trzecie, należałoby rozpropagować kulturę międzyresortowych grup roboczych złożonych z osób zajmujących się danymi zagadnieniami z różnych instytucji, które spotykałyby się cyklicznie, aby wymieniać się doświadczeniami i wiedzą. Chodzi przy tym nie o powoływanie kolejnych zespołów międzyresortowych z regulaminem i formalną sprawozdawczością (tych u nas nie brakuje), ale o stworzenie platformy do bieżącej współpracy na poziomie roboczym.

Zmianą być może trywialną, ale z punktu widzenia budowania kultury „my-administracja” zamiast „my-resort” istotną, byłoby np. wprowadzenie jednolitego systemu identyfikacji wizualnej urzędów. Nie wiem, czy jakikolwiek inny kraj w UE stosuje tyle rodzajów papieru firmowego, logotypów, wizytówek i stopek w e-mailach swoich ministerstw co Polska. Przydatny okazałby się jednolity mechanizm przepustek przynajmniej w ministerstwach, by urzędnik z innej instytucji odwiedzający kolegów i koleżanki na roboczym spotkaniu nie był traktowany na recepcji na równi z przedstawicielem obcego kraju.

To tylko przykłady możliwych miękkich rozwiązań. Ich wdrożenie nie byłoby łatwe ani szybkie, napotkałoby również duże opory w samej administracji, ale dawałoby szanse na rzeczywiste usprawnienie przepływu informacji i podniesienie jakości pracy rządu.

Większa kontrola w ręce premiera

Można puścić wodze fantazji i zaproponować dalej idące rozwiązania, już raczej natury instytucjonalnej, np. stworzenie prostego mechanizmu czasowego delegowania urzędników do innych instytucji na potrzeby wykonania określonego zadania. Prawdziwą rewolucją byłoby natomiast proponowane przez Stowarzyszenie Absolwentów KSAP wzmocnienie zwierzchnictwa premiera nad służbą cywilną.

Proszę sobie wyobrazić, że dyrektorzy generalni w ministerstwach i urzędach centralnych, którzy, najkrócej mówiąc, zatrudniają i zwalniają pracowników, odpowiadają nie przed ministrem, ale przed szefem służby cywilnej, będącym jednym z najbliższych współpracowników premiera (w naszych realiach chyba należałoby się pogodzić z politycznym charakterem nominacji na to stanowisko). Takie rozwiązanie wzmocniłoby pozycję szefa rządu nieporównanie bardziej niż jakiekolwiek dzielenie i łączenie ministerstw lub tworzenie kolejnych rządowych komitetów. Wprawiłoby to również w konsternację ministrów, którzy są przyzwyczajeni do panowania w swoich resortach niczym udzielni książęta (i może właśnie dlatego nie ma szans na realizację tego projektu).

Rekonstrukcyjny paraliż

Można więc spytać, dlaczego obecnie rządzący po raz kolejny biją głową w mur i próbują walczyć z resortowością dokładnie tymi samymi metodami co ich poprzednicy. Odejdźmy od ściśle partyjno-politycznego wymiaru rekonstrukcji i załóżmy, że jej celem faktycznie było usprawnienie pracy rządu i ułatwienie koordynacji. Pomińmy również czysto partyjny wymiar konfliktów w rządzie, związany z walką o wpływy, która jest nieodłącznym elementem sprawowania władzy. W takim wypadku wydaje się, że możemy udzielić dwóch odpowiedzi.

Pierwsza sugeruje, że zdaniem ekipy rządzącej konsolidacja resortów i wymiana ministrów rzeczywiście usprawni proces decyzyjny, którego głównym problemem była do tej pory zbyt duża liczba aktorów. Być może takie przekonanie wynika z braku rzeczywistego oglądu sytuacji. Dla naszych polityków (bez względu na barwy partyjne) charakterystyczne jest lekceważenie uwag osób, które na co dzień odpowiadają za koordynację i wdrażanie polityk, czyli urzędników średniego szczebla.

Taki modus operandi dobrze wpisuje się w sposób działania obecnej formacji politycznej, dla której urzędnicy cały czas nie są dostatecznie „swoi” (mimo 5 lat od wygranych wyborów), a ich zadanie ma się ograniczyć do mechanicznego wdrażania poleceń politycznych i realizowania powtarzalnych procedur administracyjnych.

Skoro nikt nie chce słuchać ministerialnych dołów (a mimo wszystko kilku urzędników widzących niewydolność obecnego systemu by się znalazło), to politycy reformują tak, jak umieją – poprzez jeszcze większą centralizację mniejszej liczby ministrów. W efekcie system może stać się jeszcze bardziej niewydolny – na biurkach szefów resortów będzie jeszcze więcej pism „na podpis ministra” i jeszcze więcej spraw, którymi włodarze resortów będą chcieli zarządzać osobiście. Nie będą więc zarządzali niczym, bo nie da się świadomie podejmować decyzji, będąc przytłoczonym taką liczbą dokumentów. Zresztą już sam fakt zmian instytucjonalnych powoduje, że przez 5-6 miesięcy trudno będzie prowadzić jakiekolwiek bardziej złożone projekty – tyle mniej więcej upłynie czasu, zanim znowelizowana zostanie ustawa o działach administracji rządowej, powstaną nowe statuty i regulaminy organizacyjne, jedni dyrektorzy zostaną zastąpieni przez drugich, a dyrektorzy generalni podzielą etaty, budynki i komputery.

Ale jest też inne wytłumaczenie takiego stanu rzeczy. Być może przynajmniej część rządzących zdaje sobie sprawę, że taka rekonstrukcja nie wprowadzi żadnej zmiany jakościowej i że jedynym sposobem na radykalne usprawnienie działania rządu jest głęboka przebudowa administracji, zarówno od strony struktury, jak i kultury organizacyjnej.

Rządzący wiedzą również, że jakiekolwiek próby zmian są kompletnie nieopłacalne politycznie. Poważna reforma centralnej administracji rządowej zmierzająca w kierunku zwiększenia jej skuteczności to zadanie na lata i obarczone dużym ryzykiem niepowodzenia. Ewentualne korzyści polityczne są niepewne i odłożone w czasie, ale za to reakcje na nastąpienie na odcisk różnym partyjnym frakcjom i koteriom, które wygodnie umościły się w ministerstwach, byłyby natychmiastowe. Z punktu widzenia bieżącej polityki taka reforma jest zatem kompletnie nieracjonalna.

Proponowana rekonstrukcja to więc miś na miarę naszych możliwości – gorzej nie będzie, a może akurat uda się coś usprawnić. Problem polega na tym, że historyczne wyzwania, przed którymi stoi Polska, np. ogólnoświatowa pandemia, kryzys demograficzny naszego społeczeństwa, rywalizacja USA i Chin, pogarszająca się z powodów strukturalnych pozycja Polski w UE, nie będą czekać, aż politycy przekalkulują, że opłaca im się reforma administracji.

Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym jesteśmy wdzięczni za możliwość działania.

Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.