Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.

Młodzi ekonomiści nie boją się długu publicznego, lecz katastrofy klimatycznej i kryzysu pandemicznego

przeczytanie zajmie 12 min
Młodzi ekonomiści nie boją się długu publicznego, lecz katastrofy klimatycznej i kryzysu pandemicznego Zdjęcie: Gino Crescoli

Dotychczasowe myślenie o długu publicznym w Polsce nosiło na sobie piętno transformacji ustrojowej, gdy panowała hiperinflacja, a państwo niemal bankrutowało. Część młodszych ekonomistów widzi to inaczej. Wyzwania, z którymi przyjdzie nam się zmierzyć, takie jak globalne ocieplenie czy transformacja technologiczna, będą wymagały olbrzymich środków. Tak dużych, że coraz więcej ekonomistów, szczególnie młodszych, zaczyna mówić otwarcie o poszerzeniu roli i narzędzi ingerencji państwa w gospodarkę. Nawet takich, które klasycznie uważano za niebezpieczne, jak np. zwiększanie długu publicznego. Szykuje nam się konflikt między starszym a młodszym pokoleniem.

W ekonomii istnieje kilka tematów, teorii i zagadnień, które dotykają aspektów międzypokoleniowych. W modelach teoretycznych lub w uzasadnieniach różnych argumentów przywoływane są kwestie solidarności młodych ze starszymi (jak w systemie emerytalnym) lub troski o dobrobyt przyszłych generacji (jak w odniesieniu do długu publicznego). Dziś jednak może okazać się, że te dawno przyjęte twierdzenia nie wydają się już pewnymi dogmatami i są podważane, a robią to głównie młodsi ekonomiści.

Dług publiczny nie taki straszny?

Niedawno Fundacja Instrat (reprezentująca głos części raczej młodszego pokolenia ekonomistów) przedstawiła list otwarty, w którym apelowała o zniesienie konstytucyjnego limitu zadłużenia publicznego. Jest to mechanizm, który nie występuje niemal nigdzie na świecie, nie dopuszcza do powstania długu publicznego przekraczającego 60% PKB (wcześniejszy próg ostrożnościowy jest już na granicy 55%). Autorzy listu pozycjonują się sami jako młodzi ekonomiści, którzy stoją w kontrze nie tyle do starszego pokolenia swoich kolegów po fachu, co do utartych schematów myślenia o długu w ekonomii. Faktem jest, że większość starszych ekonomistów, a także niektórzy wychowani przez nich młodsi badacze, reprezentują surowe podejście do tematu długu publicznego, które do tej pory dominowało w debacie publicznej. Teraz jednak na naszych oczach coś się zmienia.

Autorzy listu wskazują na historyczną szansę i zarazem zagrożenie. Szansa to przede wszystkim relatywnie niski obecny poziom długu publicznego – poniżej 50% PKB, co nawet w skali UE jest wynikiem znakomitym. Mimo to nie można mówić o komfortowej sytuacji finansów publicznych, gdyż z powodu konstytucyjnych ograniczeń ta liczba jest już bliska progowi 55% i 60%, a więc margines jest de facto niewielki. Ponadto można wskazać niskie stopy procentowe w Polsce i UE, 30-letni wzrost gospodarczy i stabilność makroekonomiczną, a te (i inne) czynniki sprawiają, że oprocentowanie dzisiejszego długu publicznego Polski jest naprawdę niewielkie. Nasz dług jest tani.

Gdy więc mamy tak dobre warunki do skorzystania z długu publicznego, nieuzasadnione wydaje się kurczowe trzymanie sztucznego ograniczenia, w szczególności, gdy stoi się przed tak (potencjalnie) wielkimi zagrożeniami. Wymienić można pandemię, wywołany nią kryzys, wciąż postępującą katastrofę klimatyczną i szereg globalnych procesów, m.in. dotyczących demografii lub czwartej rewolucji przemysłowej. Dodatkowe środki z budżetu obecnie okazałyby się bardzo przydatne.

Jak wskazują autorzy, byłoby to dość kuriozalne, gdyby przed wykorzystaniem w pełni możliwości relatywnie bezpiecznego zadłużenia się powstrzymywał nas ponad 20-letni zapis w Konstytucji, powstały w zupełnie innych czasach i zupełnie nieelastyczny z powodu swojego brzmienia i rangi prawnej. Alternatywą dla pozostawania na granicy progów ostrożnościowych jest to, co trwało przez co najmniej całą ostatnią dekadę – faktyczne ukrywanie długu publicznego w różnych instytucjach, funduszach i przeniesieniach .

Wszystko po to, żeby nie znalazł się on w księgowości jako dług publiczny, choć te zobowiązania oczywiście także wymagać będą uregulowania. Dla analityków i ekonomistów informacje nie są normalnie dostępne, a sam zabieg ma na celu tylko oddalenie się od granic długu określonych w Konstytucji.

Podobne argumenty spotykają się z różnymi reakcjami, ale bardziej ortodoksyjne ekonomicznie stanowiska są raczej krytyczne. Nie jest to zaskakujące. W końcu dodatkowe pieniądze z powiększonego limitu zadłużenia nie są same w sobie lekarstwem na wszystko. Niektórzy krytykują samą ideę jakiegokolwiek rozwoju opartego o dług i działalność państwa, wskazując, że inwestycje prywatne (które mogą zostać wyparte na skutek inwestycji państwowych, choć trudno ocenić realność takiego zagrożenia) są zawsze efektywniejsze od działania rządu, więc najlepszą drogą jest podążanie za koncepcją „państwa minimum. To jednak dość dogmatyczna ocena sytuacji.

Bardziej rzeczowi krytycy wskazują, że przede wszystkim dług publiczny nie jest bezpieczny zawsze, dlatego jakiś mechanizm chroniący jest konieczny. Może nie musi akurat przybierać postaci progów (pojawiają się propozycje zmiany 60% na 90% PKB), ale wprowadzenie jakiegoś ograniczenia jest konieczne, co pokazują doświadczenia krajów, którym dług wymknął się spod (zbyt luźnej) kontroli. Znając zaś polskie realia, możemy stwierdzić, że dopływ pieniędzy mógłby łatwo zostać „przepalony” na inwestycje niezwiększające potencjału gospodarczego, niewspomagające rozwoju czy przekręty z globalnym ociepleniem, lecz na inflacjogenne wydatki lub nieekologiczne projekty, które w żaden sposób nie zmieniają sytuacji gospodarczej, a jedynie stwarzają zagrożenie.

Aby tak nie było, konieczna jest zmiana instytucjonalna, a być może też kulturowa. W jej wyniku musiałyby wytworzyć się silne, niezależne i sprawne instytucje, które zajmowałyby się dysponowaniem i rozdzielaniem środków albo kontrolą i audytem, dbające tym samym o transparentność projektów inwestycyjnych i ocenę ich przydatności. Co więcej, dokonanie takiej zmiany byłoby konieczne jeszcze przed zwiększeniem limitu zadłużenia, żeby zapobiec niepotrzebnemu wzrostowi długu. Jednak do przeprowadzenia takiej transformacji potrzebujemy pewnych nakładów. Poza tym istnieje również linia argumentacji ekonomistów, którzy zgadzają się z postulatem porzucenia limitu 60%, ale wyjątkowo, warunkowo.

Mówi się, że owszem, dług dziś powinien wzrosnąć, aby zmierzyć się z powyższymi wyzwaniami współczesności, wskazane byłoby też, żeby istniała strategia obniżania go w przyszłości, np. za dwie lub trzy dekady. To główne wyzwanie na dziś – jak stworzyć drogę obniżania długu w przyszłości (proces z zasady trudniejszy niż zwiększanie) w taki sposób, aby nie przyjęło to formy niekontrolowanego cięcia wydatków na usługi publiczne, na zieloną energetykę, infrastrukturę itd. Głos ten wskazuje, że trzeba się przygotować na takie zagrożenia (w tym te, w których rozwiązaniu pomógłby niski dług), które dziś są niewidoczne, ale za jakiś czas mogą się pojawić – dokładnie odwrotnie niż 20 lat temu, gdy nie uwzględniono tego, że konieczne będzie zaciąganie wyższego długu publicznego.

Ekonomiści z Instratu podkreślają swoją przynależność do młodszego pokolenia. Nie wydaje się, że ma to pejoratywny wydźwięk – alternatywą byłoby zbudowanie dychotomii otwarci-dogmatyczni, postępowi-twardogłowi lub podobnych podziałów, znacznie mniej łagodnych. Jednocześnie taka narracja, nawet jeśli jest zabiegiem marketingowym, pozwala dostrzec faktyczny spór międzypokoleniowy na różnych płaszczyznach.

Ponadto pełni jeszcze jedną funkcję retoryczną: w dyskusjach teoretycznych o nadmiernym zadłużeniu publicznym przywołuje się argument z solidarności międzypokoleniowej. Zgodnie z nim nie należy powiększać swojego dzisiejszego dobrobytu (nadmiernie się zadłużać i wydawać na konsumpcję) kosztem przyszłego pokolenia, które będzie musiało przeznaczać wypracowane przez siebie PKB na duże koszty obsługi długu zamiast na swoją konsumpcję lub inwestycje. Tymczasem zdefiniowanie się jako „ekonomiści młodego pokolenia” daje do zrozumienia, że to młodzi ludzie chcą większego długu dzisiaj, co wytrąca argument z solidarności międzypokoleniowej z rąk starszych badaczy.

Trzy poziomy różnic międzypokoleniowych

Różnicę między młodszymi a starszymi ekonomistami w poglądach na możliwość zadłużania się można wytłumaczyć odmiennością doświadczeń. Wskazana przeze mnie rozbieżność zdań ma co najmniej trzy poziomy: zmiany w teorii ekonomii, zmianę punktu odniesienia dl oceny rozwoju polskiej gospodarki oraz pojawienie się na horyzoncie nowych wyzwań.

Po pierwsze, wewnątrz samej teorii ekonomii zachodzą pewne zmiany, których zwolennikami wydają się częściej młodsi ekonomiści (co akurat jest typowe dla historii myśli w nauce). W szerokim sensie mowa tu o ogólnym zwrocie ku heterodoksyjnym szkołom ekonomii opierającym się na przekonaniu, że kryzys 2008 r. był kompromitacją gospodarki głównego nurtu. W heterodoksji istnieją bardzo różne szkoły: począwszy od mało rewolucyjnych (choć bardzo ciekawych), takich jak ekonomia behawioralna czy ekonofizyka, przez ekonomię feministyczną, ekonomię nierówności czy środowiskową, a na nowych teoriach ekonomii marksistowskiej czy postkeynesizmie skończywszy. W szerokiej perspektywie nurty heterodoksyjne zyskują popularność raczej wśród młodszych ekonomistów, choć nie jest to regułą. Niektóre z nich coraz częściej przestają być wyłącznym przedmiotem dyskusji na spotkania kół naukowych, wchodzą do oficjalnego programu nauczania na światowych i polskich uczelniach.

W węższym sensie można wskazać konkretne koncepcje rzucające nowe światło na zagadnienie długu publicznego. To właśnie na żyznej glebie postkeynesizmu wyrosła zyskująca coraz szersze zainteresowanie Nowoczesna Teoria Pieniężna (Modern Monetary Theory, MMT), redefiniująca pojęcie pieniądza i długu, a prace m.in. Mariany Mazzucato pokazują zupełnie inne od ortodoksyjnego spojrzenie na publiczne inwestycje i aktywność gospodarczą państwa.

Teoretyczne spory na temat długu publicznego istniały zawsze i niekoniecznie przybierały międzypokoleniowy charakter. Tym razem jednak nowe teorie wydają się po prostu lepiej znane i częściej akceptowane przez ekonomistów młodego pokolenia. Być może wpływ kryzysu na gospodarkę jako naukę z końca ubiegłej dekady był tak duży, a krytyka tak silna i głęboka, że wraz ze zmianą generacyjną zachodzi też zmiana paradygmatu (w rozumieniu à la Kuhnowskim).

Dług publiczny i większa rola państwa być może stanowią oś teoretycznej zmiany. O ile dawniej można było po prostu uznać, że spory dług publiczny był zły i kwestia ta nie wymagała uzasadnienia (to pewne uproszczenie, ale schemat wydaje się obecny w myśleniu niektórych ekonomistów zaszufladkowanych w tym tekście jako starsze pokolenie), o tyle dziś trzeba faktycznie się namęczyć, by uargumentować, dlaczego nie należy posłużyć się długiem w celu zapobiegania realnym zagrożeniom i wyzwaniom.

Po drugie, różnice w spojrzeniu na dług widoczne są też w, nazwijmy to, ekonomii stosowanej lub po prostu w polityce w konkretnych dziedzinach dotyczących gospodarki. Młodsi ludzie prezentują raczej odmienne poglądy dotyczące polityki mieszkaniowej, środowiskowej, regionalnej, migracyjnej itd. Punkt widzenia starszego pokolenia jest ukształtowany przede wszystkim przez to, jak było w Polsce dawniej, np. w PRL-u lub w latach 90., a więc postrzegają oni świat przez pryzmat ich własnych trudów i doświadczenia życiowego. Tymczasem młodsi są często obywatelami świata i porównują zastaną sytuację z krajami bardziej rozwiniętymi, np. z Europą Zachodnią, Skandynawią, gdzie mają znajomych i gdzie pomieszkiwali czy studiowali.

To jednak nie tylko kwestia różnych punktów porównawczych, lecz także faktycznych różnic kulturowych, które także wpływają na rozbieżność perspektyw. Zastanówmy się nad tym na przykładzie demografii i polityki. W Polsce i Europie przyrost naturalny jest niewielki, co może stanowić problem. W wielu modelach wzrostu gospodarczego tempo przyrostu liczby ludności jest istotne dla rozwoju, a ponadto ma zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania systemu emerytalnego. Ujemny przyrost może faktycznie spowodować narastanie długu emerytalnego. Można zgodzić się co do tego, że ilość pracy, a raczej wielkość produkcji, lub wysokość PKB wytwarzanego przez pokolenie pracujące nie może być zbyt niska w porównaniu do potrzeb konsumpcyjnych pokolenia starszego, które już pracować nie może. Jak więc zaradzić temu problemowi?

Rozwiązaniem jest polityka prorodzinna – konieczne jest posiadanie istotnie dodatniego przyrostu naturalnego, a więc rodzenie dzieci, aby nie zmieniała się negatywnie w przyszłości proporcja między pracującymi a starszymi. Narzędziami są tu inwestycje w przedszkola, żłobki, becikowe, 500+ i inne transfery. Polityka ta jednak, pomijając jej kwestionowaną skuteczność, jest także tym, co określa pewne normy kulturowe, które młodzi ludzie mogą w mniejszym stopniu podzielać. Młodsze pokolenie niekoniecznie ma tak duże pragnienie posiadania dzieci w ogóle. Czy to w trosce o planetę – każde dziecko to ślad węglowy, a przecież globalnie przyrost naturalny i tak jest istotnie dodatni, po prostu występuje np. w Afryce – czy przez własne plany, potrzeby i pomysł na życie, a być może z powodu prekaryjnego zatrudnienia i niepewności.

Dlatego odpowiedzią na powyższe problemy udzielaną częściej przez młodych ekonomistów (choć niekoniecznie w większości) nie będą zachęty do posiadania dzieci, lecz np. automatyzacja pracy (w połączeniu z całą narracją otaczającą tzw. czwartą rewolucję przemysłową i robotyzację). W ten sposób można zapewnić zachowanie wielkości produkcji mimo spadku proporcji pracujących w gospodarce, jednak implementacja takich rozwiązań wymaga zasadniczo więcej środków niż prosta polityka prorodzinna. To oczywiście bardziej skomplikowana kwestia i tylko jedna idea (przy czym obie polityki nie wykluczają się), ale na tym przykładzie można łatwo zobaczyć międzypokoleniową różnicę perspektyw, która warunkowana jest przez czynniki kulturowe.

Wreszcie trzeci poziom różnic dotyczy polityki gospodarczej i w ogóle polityki jako takiej. Ta płaszczyzna ma jedną główną oś: katastrofę klimatyczną. Dług publiczny, tj. środki w ten sposób uzyskane, ma być przecież także (a może głównie) wykorzystywany do podjęcia działań i inwestycji, które oddalą od nas wszystkich zagrożenie klimatyczne. Oczywiście nie jest tak, że starsze pokolenie nie uznaje lub bagatelizuje katastrofę ekologiczną.

Ale jednak to młodzi ludzie są na szpicy protestów klimatycznych – mamy w końcu Młodzieżowy Strajk Klimatyczny przyciągający miliony na całym świecie oraz sławną nastoletnią aktywistkę, Gretę Thunberg. Zwracają oni uwagę, że najgorsze oblicze katastrofy ukaże się dopiero za dwie lub trzy dekady, w środku ich życia, ale to nie oni spowodowali takie szkody i na dodatek często to nie oni mogą im teraz zapobiec, ponieważ wpływ na kwestie środowiskowe wciąż ma starsze pokolenie. Dlatego istnieje na tej płaszczyźnie faktyczny lub potencjalny konflikt pokoleniowy – oto starsi, którzy nie poznają skutków katastrofy, nie podejmowali i nie podejmują wystarczających działań, aby uchronić przed nią młodych.

Dlatego wielu młodych ludzi, w tym młodych ekonomistów, postrzega katastrofę klimatyczną znacznie poważniej. Nie jako kolejny kryzys czy losowe wydarzenie powodujące przejściowe zaburzenie w funkcjonowaniu gospodarki; nie jako problem podlegający na ekonomicznej kalkulacji kosztów walki z nim i ich optymalizacji. Raczej jako historyczne wyzwanie o skali większej niż jedno pokolenie, jako jeden z największych problemów, z którym ludzkość się musi zmierzyć; jako coś, od czego zależy przetrwanie. Młodsza generacja postrzega to raczej jak wojnę (z globalnym ociepleniem, plastikozą, eksploatacją środowiska itd.), a nie kryzys.

I tak jak na wojnie, np. gdy niemieckie wojska dwukrotnie osiągały rzekę Marnę, żaden polityk ententy nie przejmował się inflacją czy instytucjami, a tego rodzaju problemy po prostu schodziły na dalszy plan, tak samo dziś młodzi ekonomiści proponujący powiększanie długu publicznego w celu walki z katastrofą klimatyczną nie mogą łatwo przyjąć argumentu podnoszącego kwestię inflacji w następnych dekadach. Ostatecznie inflacja, nawet w rozmiarze hiper, nigdy nikogo nie zabiła (sama w sobie, co innego bieda), natomiast susze, powodzie, klęski żywiołowe i wszystkie inne skutki antropogenicznych zmian klimatu mogą pozbawić życia wielu. A że działać trzeba już dzisiaj, to być może pierwszym krokiem powinno być otwarcie limitu zadłużenia, a nie wypracowywanie kulturowych i instytucjonalnych mechanizmów ograniczania długu w przyszłości (na marginesie dodajmy, że to może łatwo przeistoczyć się w kolejny problem, jeśli długiem tym zarządzają politycy niemający w ogóle na uwadze walki z katastrofą klimatyczną – długiem można sfinansować przecież też rozwój kopalni i elektrowni produkujących brudną energię).

Soczewka konfliktu międzypokoleniowego pozwala zobaczyć nieco więcej w trwającej w tej chwili dyskusji o konstytucyjnym limicie zadłużenia publicznego. W ekonomii brak jest niezmiennych i niepodważalnych praw natury, dlatego wszystko może być sensownie kwestionowane. Ale zarazem sprawia to, że kilka zestawów poglądów – i ten prezentowany przez młodszych ekonomistów, zwolenników MMT czy innych rewolucyjnych teorii, i ten podzielany przez neoklasycznych, ortodoksyjnych ekonomistów – jest wewnętrznie spójnych, choć ukazują zupełnie przeciwne spojrzenia na daną kwestię.

Tak jest właśnie w przypadku długu publicznego. Z tego powodu przegląd akademickiej dyskusji w ramach czystej teorii ekonomii nie daje pełnego zrozumienia struktury sporu. Ale dostrzeżenie kulturowych, psychologicznych czy społecznych różnic między dyskutującymi – a te można uogólnić do różnic pokoleniowych – pozwala na lepsze wzajemne rozumienie się. A to właśnie tego potrzeba do zmierzenia się z największymi wyzwaniami w ciągu następnych dekad i do stworzenia akceptowalnego przez wszystkich sposobu wykorzystywania długu publicznego.

Portal klubjagiellonski.pl istnieje dzięki wsparciu Darczyńców indywidualnych i Partnerów. Niniejszy tekst opublikowany został w ramach działu „Architektura społeczna”, którego rozwój wspiera Orange Polska.

Tym dziełem dzielimy się otwarcie. Utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony oraz przedrukowanie niniejszej informacji.