Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.

Po co nam ministerstwa? O rekonstrukcji w czasach superpolityk publicznych

Po co nam ministerstwa? O rekonstrukcji w czasach superpolityk publicznych Zdjęcie: Ministerstwo Rozwoju

W Polsce za sukces uznajemy już samo ogłoszenie koncepcji, podjęcie jakiejś decyzji czy uchwalenie regulacji, a nie rzeczywisty jej skutek. Przywiązujemy niezwykle dużą wagę do symbolicznych głosowań, podpisów i przeciętych wstęg. Dotyczy to nie tylko polityków, co jest zresztą dość zrozumiałe ze względu na charakter ich zawodu, ale także szeroko rozumianej opinii publicznej. Komentatorzy i eksperci nie są od tego wolni. Musimy nauczyć się rozróżniać wymiar strategiczny od wymiaru operacyjnego polityki. Główną rolą tego pierwszego jest podejmowanie kierunkowych decyzji i responsywność w zakresie ich dostosowywania do pojawiających się ograniczeń. Ten proces bezwzględnie powinien być usytuowany w Kancelarii Premiera i kilku najważniejszych ministerstwach odpowiadających za najistotniejsze obszary państwa. Z kolei wymiar operacyjny mógłby być usytuowany w urzędach publicznych, których zadaniem byłoby przede wszystkim przekuwanie decyzji w czyn, czyli wdrożenie konkretnej polityki.

Epoka superpolityk publicznych

Od wielu lat w środowisku Klubu Jagiellońskiego, podobnie jak inne ośrodki propaństwowej opinii i ekspertyzy, zwracamy uwagę na potrzebę silniejszej koordynacji polityk sektorowych. Postulujemy wzmocnienie centrum rządu i budowę efektywnego „mózgu państwa”. Zbyt mało miejsca poświęcamy jednak innym problemom dotyczących zarządzaniem państwem i jego sprawczością. Rekonstrukcja rządu, jak i doświadczenia związane z walką z pandemią pozwalają nam spróbować rzucić na te niewystarczająco dyskutowane ograniczenia nieco światła.

Niezależnie od ograniczonej wiary w sprawczość państwa średniego, jakim jest Polska u progu trzeciej dekady XXI wieku, niezmiennie definiuję to pojęcie jako zdolność do rozwiązywania problemów publicznych.

Skoro współcześnie problemy te stają się coraz bardziej złożone, to i struktura powołana do ich rozwiązywania powinna tę złożoność uwzględniać. Z tego chociażby powodu struktura silosowa, określana często mianem państwa resortowego, nie może zdać egzaminu.

Coraz więcej polityk ma bowiem charakter horyzontalny. Epidemia COVID-19, zagrożenia dla bezpieczeństwa, zmiany klimatyczne, zapóźnienie cyfrowe – te wszystkie wyzwania wymagają współpracy bardzo wielu podmiotów, co zresztą nie budzi już dziś poważnych kontrowersji. Sęk w tym, że zasadniczo większość współczesnych problemów publicznych wymaga ścisłej koordynacji. Pandemia fenomenalnie pokazała, jak silne są powiązania między polityką zdrowotną, rynku pracy, edukacyjną (zwłaszcza jej opiekuńczym wymiarem) i polityką społeczną oraz to, jak bardzo brakuje koordynacji między nimi.

Dziesiątki tysięcy ludzi, którzy obecnie przebywają na formalnej (lub nieformalnej) kwarantannie, na własnej skórze doświadczają realnych problemów wynikających z tej słabości państwa. Nie trzeba wielkiego nadzoru Najwyższej Izby Kontroli, żeby stwierdzić, że w tym obszarze jako państwo, mówiąc kolokwialnie, się wysypaliśmy. W tym sensie racją mają ci badacze polityki publicznej, którzy zaczynają mówić o zjawisku tzw. superpolityk publicznych, czyli konieczności wchodzenia tradycyjnych polityk sektorowych w zupełnie nowe, często nieintuicyjne obszary.

Ułuda ważnej decyzji

Co to oznacza w praktyce? Czy skoro mamy do czynienia ze złożonymi, niesektorowymi problemami, powinniśmy zlikwidować ministerstwa i przenieść wszystko do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów? Intuicja podpowiada, że takie rozwiązanie byłoby szaleństwem. Zaprojektowanie, wdrożenie, ewaluacja i adaptacja konkretnej polityki publicznej (albo właśnie superpolityki publicznej) wymaga bowiem ogromnego potencjału operacyjnego.

Polityka publiczna to, poza reagowaniem na sytuacje szczególne, także, a może przede wszystkim, ogrom rutynowych działań i procesów umożliwiających stabilne funkcjonowanie wielu obszarów państwa. Jak zatem pogodzić tę horyzontalność w rozwiązywaniu problemów z sektorowością zarządzania rutynowymi procesami? Jak jednocześnie dbać o pojedyncze drzewo, nie tracąc z pola widzenia całego lasu, i odwrotnie?

Sądzę, że przede wszystkim musimy nauczyć się odróżniać wymiar strategiczny od wymiaru operacyjnego polityki. Główną rolą tego pierwszego jest podejmowanie kierunkowych decyzji i responsywność w zakresie ich dostosowywania do pojawiających się ograniczeń. Ten wymiar bezwzględnie powinien być usytuowany w Kancelarii Premiera i kilku najważniejszych ministerstwach odpowiadających za najistotniejsze obszary państwa (bezpieczeństwo, kapitał ludzki, kapitał społeczny, zasoby naturalne, gospodarkę).

Z kolei wymiar operacyjny mógłby być usytuowany w urzędach publicznych, których zadaniem byłoby przede wszystkim przekuwanie decyzji w czyn, czyli wdrożenie konkretnej polityki, a później jej ewaluacja.

Wokół zagadnienia braku delimitacji między polityką strategiczną i operacyjną orbitują trzy wynikające bezpośrednio z siebie potężne słabości naszego państwa. Po pierwsze, to brak zdolności do podejmowania szybkich i klarownych decyzji. Po drugie, marnowanie zasobów operacyjnych na rozciągnięty w czasie proces decyzyjny, który staje się wobec tego esencją działania administracji publicznej, a prowadzi do degradacji kultury organizacyjnej. Po trzecie, wynikający z tego rozciągniętego procesu brak sił i należytej troski o odpowiednie wdrożenie polityki.

Obserwując działalność polityczną (choć nie tylko), można odnieść wrażenie, że w Polsce za sukces uznajemy już samo ogłoszenie koncepcji, podjęcie jakiejś decyzji czy uchwalenie regulacji, a nie rzeczywisty jej skutek. Przywiązujemy niezwykle dużą wagę do symbolicznych głosowań, podpisów i przeciętych wstęg. Dotyczy to nie tylko polityków, co jest zresztą dość zrozumiałe ze względu na charakter ich zawodu, ale także szeroko rozumianej opinii publicznej. Komentatorzy i eksperci nie są od tego wolni. Sam należałem kilka lat do grona rozentuzjazmowanego komentariatu, gdy ogłoszono pomysł na projekt „Mieszkanie Plus”. Trzymam wciąż kciuki za mądrą politykę mieszkaniową państwa i traktuję to wspomnienie jako cenną lekcję na przyszłość. Polityka to bowiem nie tyle sztuka snucia wizji i podejmowania decyzji o woli ich realizacji (z naciskiem na podejmowanie), ale raczej zdolność do jej adaptacyjnej rewizji w działaniu.

Po co nam ministrowie?

Wróćmy do pytania o strukturę rządu, zdolną do realizowania superpolityk publicznych zarówno na poziomie strategicznym, jak i operacyjnym. Jaką rolę w takim układzie powinni odgrywać ministrowie czy wiceministrowie?

Ich zadaniem powinno być zapewnienie sprawnej, dwustronnej komunikacji między Kancelarią Premiera, która programuje prace całego rządu i definiuje cele, a urzędami i innymi podmiotami odpowiadającymi za wdrażanie konkretnych polityk. Komunikacji dwustronnej, bo polegającej na sprawnym przekazywaniu w dół politycznych decyzji i przesyłaniu w górę komunikatów dotyczących ograniczeń, które mogą doprowadzić do rewizji decyzji politycznych.

W tym kontekście warto przypomnieć, że obecnie osoby zasiadające w kierownictwach ministerstw muszą jednocześnie spełniać trzy funkcje: 1) zarządzać dużą organizacją, 2) koordynować prace eksperckie i 3) prowadzić normalną aktywność polityczną, by utrzymać się przy władzy i budować poparcie dla określonych rozwiązań. Połączenie tych funkcji często przekracza fizyczne możliwości tych osób, a relatywnie niskie w odniesieniu do zadań i odpowiedzialności wynagrodzenia tylko komplikują sytuację.

Wydaje się, że sprowadzenie roli ministrów do bycia moderatorem komunikacji oznaczałoby de facto umożliwienie im koncentracji na trzeciej, komunikacyjno-relacyjnej funkcji, która w moim odczuciu stanowi istotę partyjnej polityki. W tej sytuacji ministerstwa mogłyby być znacznie mniejszymi podmiotami, a ich poszczególne rutynowe funkcje można by przekazać wyspecjalizowanym agendom publicznym. Jednocześnie ministrowie, uwolnieni od organizacyjnej udręki, mogliby wziąć na siebie odpowiedzialność za koordynację współpracy ad hoc wyspecjalizowanych urzędów, również leżących kompletnie poza portfolio danego ministra, wymaganej do rozwiązania jakiegoś problemu publicznego.

Przy okazji zaś można byłoby porzucić wreszcie szkodliwą w moim odczuciu logikę, że ministrem zdrowia musi być lekarz, a ministrem sprawiedliwości – prawnik. Osoba taka powinna bowiem mieć przede wszystkim umiejętność „lepienia” relacji, czyli budowy zaufania między niezależnymi od siebie podmiotami, oraz uzdalniania kluczowych aktorów do pozytywnego rozwiązania problemu.

Ministerstwo Spraw Zagranicznych czy Urząd ds. Dyplomacji?

Jeśli zaś szukać resortu, który jako jeden z pierwszych mógłby zostać przekształcony w urząd i stracić kompetencje polityczne, to jest nim Ministerstwo Spraw Zagranicznych. W dobie globalizacji i rewolucji informacyjnej polityka zagraniczna, o polityce europejskiej nie wspominając, musi być realizowana na poziomie Kancelarii Premiera i kluczowych resortów na czele z resortem odpowiadającym za całą dyplomację gospodarczą. Polskie doświadczenia ostatnich lat przynoszą z kolei przykład relacji transatlantyckich prowadzonych głównie przez Kancelarię Prezydenta i Ministerstwo Obrony Narodowej, co też jest zrozumiałe z punktu widzenia kluczowych polsko-amerykańskich punktów wspólnych. Utyskiwanie na brak podmiotowości gmachu przy Szucha wydaje się mało konstruktywne – raczej powinniśmy dokonać refleksji nad jego systemową zmianą.

Zadaniem takiego Urzędu ds. Dyplomacji powinno być zatem wyłącznie techniczne zarządzanie placówkami i kadrami dyplomatycznymi oraz dostarczanie analiz niezbędnych do prowadzenia polityki zagranicznej państwa. Choć wielu komentatorów narzekało na brak politycznej sprawczości ministra Czaputowicza, to w gruncie rzeczy jego pozycja wynikała ze zmiany współczesnego charakteru polityki zagranicznej. Nie oznacza to, że nie potrzebujemy silnej osoby kierującej polityką zagraniczną, ale powinien to być z racji znaczenia tematyki międzynarodowej raczej ktoś w randze wicepremiera zasiadającego w KPRM. Analogiczną opowieść można by bez trudu zastosować w przypadku Ministerstwa Finansów, które podobnie jak MSZ odgrywa współcześnie coraz bardziej techniczną rolę.

Zagadnienie superpolityk publicznych oraz relacji między strategicznym i operacyjnym wymiarem polityk to oczywiście temat na obszerną książkę. Ta krótka teoretyczna wycieczka miała jednak na celu wskazanie ramowej perspektywy, z której patrzę na bieżącą rekonstrukcję rządu. W moim odczuciu symptomatyczne są trzy elementy rekonstrukcji. Jej całościową ocenę chciałbym przeprowadzić w oparciu o: 1) likwidację Ministerstwa Cyfryzacji, 2) połączenie Ministerstwa Edukacji Narodowej i Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz 3) włączenie działu „praca” do kompetencji Ministerstwa Rozwoju. Te trzy mikrostudia przypadków pozwalają, moim zdaniem, na wskazanie trzech kluczowych problemów, które z perspektywy polityki publicznej może ze sobą nieść rekonstrukcja rządu.

Zacznijmy od cyfryzacji. Niewątpliwie problematyka ta ma charakter horyzontalny i chociażby z tego powodu istnienie sektorowego Ministerstwa Cyfryzacji, a więc instytucji o charakterze politycznym, nie było optymalnym rozwiązaniem. Koncepcja realizacji polityki cyfryzacji jako polityki horyzontalnej, realizowanej z poziomu Kancelarii Premiera, nie jest niczym nowym i dyskutowano o tym od wielu lat. Rzeczywistość zresztą przyniosła rozsądną adaptację – w resorcie tym powstały liczne zespoły eksperckie, które całkowicie dystansowały się od polityki.

W jakimś sensie Ministerstwo Cyfryzacji stało się Urzędem ds. Cyfryzacji, jednak bez politycznego umocowania w Kancelarii Premiera, choć gwoli ścisłości trzeba przyznać, że kluczowe decyzje de facto i tak zapadały przy dużym poziomie współpracy z otoczeniem szefa rządu. Ponadto przy premierze powołany został pełnomocnik rządu ds. GovTech. Jednocześnie historia powstawania aplikacji ProteGo Safe dowiodła, że działania GovTech i MC nie zawsze miały komplementarny charakter. Mając to na uwadze, można stwierdzić, że przeniesienie cyfryzacji do KPRM niewątpliwie usprawni polityczną koordynację, chociażby poprzez wzmocnienie rządowego Komitetu ds. Cyfryzacji.

Pytanie jednak, czy zespoły odpowiedzialne za „robienie cyfryzacji” przejdą do bardziej politycznego KPRM. Jeśli tak, to czy nie zgubią się w gąszczu wielu innych wyzwań, które trafiają pod skrzydła premiera? Obawiam się, że bardziej prawdopodobny jest negatywny scenariusz. Wtedy co z tego, że będziemy mieć strategiczną decyzję dotyczącą cyfryzacji jakiegoś konkretnego obszaru państwa, jeśli nie będzie podmiotu zdolnego do jej przeprowadzenia. Moim zdaniem bez powołania w miejsce Ministerstwa Urzędu ds. Cyfryzacji, cyfryzacja państwa może stać się głównie przedmiotem pięknych, ale niezrealizowanych strategii. Zaproponowane przez rząd stworzenie urzędów odpowiadających za dotychczasowe portfolio dwóch z likwidowanych resortów – sportu i gospodarki morskiej – wydaje się kierunkiem adekwatnym również w tym przypadku.

Gorsza kultura organizacyjna wypiera lepszą

Drugą ważną zmianą jest połączenie Ministerstwa Edukacji Narodowej oraz Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, rozdzielonych w 1997 roku. W momencie przejmowania władzy przez „dobrą zmianę” postulowałem połączenie obydwu resortów. Wskazywałem, że dzielenie edukacji między dwa ministerstwa nie jest dobrym rozwiązaniem. Potrzebujemy dziś raczej Ministerstwa Umiejętności (albo Kapitału Ludzkiego, choć nie cierpię tego określenia), które odpowiada za edukację rozumianą w duchu uczenia się przez całe życie.

W dobie negatywnych zmian demograficznych to bowiem poziom umiejętności i kompetencji pracowników będzie miał, obok bezpieczeństwa energetyczno-klimatycznego, decydujące znaczenie dla potencjału rozwoju państwa w XXI wieku. Mimo kierunkowej zgody z pomysłem konsolidacji znowu jednak obawiam się, że w tym konkretnym przypadku ta zmiana może nie wyjść na dobre.

W administracji publicznej (jak w każdej organizacji) działa bowiem swego rodzaju prawo Kopernika-Greshama ‒ gorsza kultura organizacyjna wypiera tą lepszą, nie odwrotnie. Tak stało się w wypadku Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, nowej jednostki powołanej do życia w 1996 roku, której zadaniem było prowadzenie polityki europejskiej. UKIE stanowi w opinii wielu przykład jednego z najlepszych polskich urzędów z bardzo sprawnymi kadrami i nowoczesnym modelem zarządzania. Niestety, wraz z włączeniem w 2010 roku UKIE do MSZ, czyli podmiotu uznawanego czasem za przykład, czym jest zła kultura organizacyjna w administracji publicznej, resort spraw zagranicznych nie zmienił się na lepsze.

Stało się dokładnie odwrotnie. Trudno się dziwić, że przy pierwszej nadarzającej się okazji pion europejski uciekł do KPRM (choć oczywiście można znaleźć wiele innych interpretacji tej historii).

Analogiczna sytuacja może dotyczyć MEN i MNiSW. Ten drugi resort, tworzony od podstaw w 1997 roku, mimo wielu słabości stanowił w moim odczuciu mimo wszystko pewną wyspę nowoczesności na mapie administracji centralnej, zwłaszcza w porównaniu z dość archaicznym, pamiętającym czasy słusznie minione Ministerstwem Edukacji Narodowej.

Nie twierdzę, że w MEN nie pracuje wielu wyśmienitych urzędników. Chodzi mi raczej o to, że kultura organizacyjna tego resortu, która de facto rozwijała się w obliczu nieustannego procesu decyzyjnego i reform kończących się utrzymywaniem szkodliwego status quo, nie sprzyja odważnemu spojrzeniu, a to jest współczesnej edukacji potrzebne niczym powietrze.

To będzie, moim zdaniem, kluczowy problem nowego resortu, a nie osoba nowego ministra, która dziś budzi największe emocje. Nie wydaje mi się bowiem, aby Przemysław Czarnek (jako ekspert raczej od politainmentu) miał na tyle determinacji, aby przeprowadzić edukacyjną (r)ewolucję, której potrzebujemy chociażby ze względu na prognozowany drastyczny spadek liczby nauczycieli, o czym pisałem w kwietniu 2019 roku. Z tego samego powodu nie spodziewam się zawracania reformy Gowina – podejrzewam, że pod rządzami ministra Czarnka czeka nas raczej (na szczęście) oddolny fine tuning reformy.

Resort gospodarki nie zyska pracowniczego DNA

Wreszcie trzecią kluczową zmianą jest włączenie działu „praca” do kompetencji Ministerstwa Rozwoju. Znów, podobnie jak w dwóch poprzednich przypadkach, także to rozwiązanie sam bym kierunkowo rekomendował. Nie można bowiem mówić o gospodarce bez rynku pracy, który stanowi jej immanentną część. Co więcej, w dobie rewolucji informacyjnej i gospodarki opartej na wiedzy to właśnie szeroko rozumiana kondycja rynku pracy będzie stanowić kluczowy czynnik wpływający na potencjał polskiej gospodarki. Zresztą nie jest to rozwiązanie nowe ‒ podobnym Superministerstwem Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w latach 2003-2004 zarządzał Jerzy Hausner.

Gdzie zatem leży haczyk? Ministerstwo Rozwoju, będące dziedzicem Ministerstwa Gospodarki, historycznie związane jest ze środowiskiem przedsiębiorców i pracodawców (a dokładnie pracobiorców, bo to firmy zgłaszają popyt na pracę, nie pracownicy). Probiznesowość jest zatem swego rodzaju elementem DNA tego resortu. Widać to chociażby po pracach nad Krajowym Planem Odbudowy, nadzorowanym, co prawda, formalnie przez dotychczasowe Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, ale de facto tworzonym w resorcie gospodarczym.

Postulaty dotyczące konieczności podjęcia działań stabilizujących rynek pracy w postpandemicznej rzeczywistości, prezentowane przez kilka środowiska, których przedstawiciele wystosowali list otwarty m.in. do dotychczasowej minister i wicepremier, Jadwigi Emilewicz, nie spotkały się chyba z wielkim odzewem. Choć pamiętajmy, że „stare” MR zawsze mogło na taki zarzut odpowiedzieć, nie bez słuszności, że rynek pracy to była dotąd domena minister Marleny Maląg.

W tym kontekście nie można nie zauważyć, że wicepremier, Jarosław Gowin, chociażby z racji swoich liberalnych gospodarczo poglądów, których nigdy nie ukrywał, raczej nie będzie w stanie tego resortowego DNA zmienić, a może nawet nie będzie próbować. Jeśli tak się stanie, niestety możemy być świadkami pogłębiania się negatywnego zjawiska dualnego rynku pracy, na które zwracają uwagę chociażby badacze Polskiego Instytutu Ekonomicznego.

Co więcej, brak pracowniczego DNA może utrudnić odbieranie komunikatów ze świata związków zawodowych, a tym samym uniemożliwić optymalną adaptację prowadzonych działań. Trudno bowiem nie zgodzić się z zarzutem, że komunikacja wokół reformy nauki, choć i tak jak na polskie warunki prowadzona na ogromną skalę, nie miała wystarczająco inkluzywnego charakteru. Właśnie to w efekcie doprowadziło do wolty środowiska profesorów-posłów PiS-u w trakcie prac parlamentarnych nad „Konstytucją dla Nauki” (choć znów, gwoli sprawiedliwości, przyczyn tej wolty można wskazać o wiele więcej).

***

Podsumowując, aktualna rekonstrukcja głównie na pierwszy rzut może wyglądać jak krok w kierunku budowy centrum rządu. Obawiam się, że za sprawą zarówno uwarunkowań politycznych stanowiących jej główne źródło, jak i uwarunkowań instytucjonalnych (brak zasobów operacyjnych, niesprzyjająca kultura organizacyjna, słabość dwustronnej komunikacji i zdolności adaptacyjnych) prawdopodobnie nie osiągniemy spodziewanych rezultatów. Na szczęście to tylko quasi-akademickie prognozy ex ante. Życzę sobie, abym ex post mógł wyjaśnić, dlaczego się pomyliłem.

Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym jesteśmy wdzięczni za możliwość działania.

Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.